構(gòu)建自主性與制度化的平衡：執(zhí)政黨治理改革的新議程

〔摘要〕在執(zhí)政黨全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的過程中，強(qiáng)化自主性和加強(qiáng)制度化是兩個(gè)重要的戰(zhàn)略部署。從打虎拍蠅的反腐敗運(yùn)動(dòng)，到整治作風(fēng)的群眾路線教育活動(dòng)，再到強(qiáng)化思想建黨的“三嚴(yán)三實(shí)”，執(zhí)政黨從廉政、組織、作風(fēng)、思想等多層面強(qiáng)化整黨治黨的力度，體現(xiàn)出較強(qiáng)的自主性。與此同時(shí)，執(zhí)政黨也強(qiáng)調(diào)制度化對(duì)于全面從嚴(yán)治黨的重要意義，要求全方位扎緊制度籠子，用制度治黨、管權(quán)、治吏，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。如何加強(qiáng)這兩個(gè)戰(zhàn)略間的動(dòng)態(tài)平衡和協(xié)同推進(jìn)，是執(zhí)政黨治理改革的重要任務(wù)。

〔關(guān)鍵詞〕從嚴(yán)治黨；政黨自主性；政黨制度化；制度治黨

〔中圖分類號(hào)〕D261〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2016）01-0074-06

〔基金項(xiàng)目〕國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“國外長期執(zhí)政政黨的制度建設(shè)研究”（118ZD020）

〔作者簡(jiǎn)介〕陳家喜，深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所教授，廣東深圳518060。

十八大以來，執(zhí)政黨治理進(jìn)入了一個(gè)“全面從嚴(yán)”的階段。從“打虎拍蠅”到“獵狐套狼”，從八項(xiàng)規(guī)定到四風(fēng)整治，從反腐風(fēng)暴到作風(fēng)建設(shè)，執(zhí)政黨從廉政、作風(fēng)、組織和思想等全方位從嚴(yán)推進(jìn)黨的建設(shè)，抓好黨建成為“最大的政績”。上述行動(dòng)體現(xiàn)了中央對(duì)于清除黨內(nèi)痼疾的堅(jiān)定決心，也體現(xiàn)了中央決策層的高度自主性，通過自上而下的組織動(dòng)員全面推進(jìn)執(zhí)政黨改革。與此同時(shí)，執(zhí)政黨也強(qiáng)調(diào)制度化在全面從嚴(yán)治黨中的重要作用，推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革，實(shí)現(xiàn)思想建黨和制度治黨的結(jié)合，維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，用制度治黨、管權(quán)、治吏。因此，提升自主性和加強(qiáng)制度化可以看成執(zhí)政黨全面從嚴(yán)治黨的兩大戰(zhàn)略，如何加強(qiáng)這兩個(gè)戰(zhàn)略間的動(dòng)態(tài)平衡和協(xié)同推進(jìn)，是執(zhí)政黨治理改革的重要任務(wù)。

一、理解政黨自主性與政黨制度化

政黨制度化理論可以看成是新制度主義在政黨研究中的應(yīng)用。新制度主義被認(rèn)為有兩大理論基石：一是制度至關(guān)重要，它影響規(guī)則、概念、行為，進(jìn)而決定著結(jié)果。二是制度是內(nèi)生的，它們的構(gòu)成與作用發(fā)揮又受制于其生成的環(huán)境?！?〕政黨制度化（Party Institutionalization）理論也將制度作為分析的中心，同時(shí)又拓展了制度的外延，制度化被分解為內(nèi)部與外部、結(jié)構(gòu)與價(jià)值、穩(wěn)定性與適應(yīng)性等多個(gè)維度。從一般意義上理解，政黨制度化是一個(gè)政黨獲得內(nèi)部認(rèn)同與外部支持的整體性過程；這一過程往往伴隨著內(nèi)部的組織體制化（structural systematizaton）與價(jià)值擴(kuò)散性（value infusion），也伴隨著外部的政黨自主性（party autonomy）和社會(huì)滲透性（reification）?！?〕

在政黨制度化的理論脈絡(luò)中，組織的體制化和外部的自主性是重要的解釋維度。政黨制度化的過程首先是政黨組織規(guī)范化和運(yùn)行程序化的過程，是黨內(nèi)精英和普通黨員對(duì)于黨內(nèi)規(guī)則、制度、程序、規(guī)范的普遍認(rèn)同，也就是體制化的過程。亨廷頓認(rèn)為，政黨制度化就是組織和程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過程，能夠得到黨內(nèi)成員普遍認(rèn)可的過程?！?〕蘭德和薩維達(dá)（Vicky Randall & Lars Svaosand）認(rèn)為，政黨制度化是政黨根據(jù)行為、概念和文化的整合模式的建立過程。這一過程伴隨著體制化的過程，即提高各政黨互動(dòng)的規(guī)模、頻率和規(guī)律性的過程?！?〕利維斯基（Steven Levitsky）認(rèn)為，制度化的內(nèi)涵之一是行為的穩(wěn)定性和程序化，政黨的規(guī)則、程序、角色和其他行為規(guī)范被制度化之后，它們就會(huì)重復(fù)出現(xiàn)并被視為理所當(dāng)然，進(jìn)而被個(gè)體行動(dòng)者視為恒定的結(jié)構(gòu)?！?〕綜合上述的理論闡釋我們不難看出，政黨制度化的基本含義是政黨組織程序上保持穩(wěn)定性，而不再是一個(gè)相對(duì)松散的利益集團(tuán)，或者類似于暫時(shí)性的政治運(yùn)動(dòng)組織。正是在這一意義上看，政黨制度化還被看作是衡量一個(gè)政黨能力大小、先進(jìn)與落后的重要標(biāo)志。

廣義的制度化還包括政黨面對(duì)外部環(huán)境變化的自主性和調(diào)適性。亨廷頓將自主性理解為政黨與其他社會(huì)組織和行為模式的區(qū)分程度?！?〕潘尼比艾科（Angelo Panebianco）認(rèn)為自主性是相對(duì)于政黨所處的外部環(huán)境而言的，由于政黨需要與外部環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)和人力資源的交換，因而也需要向外部支持者給予激勵(lì)，自主性就是指政黨組織可以直接控制與外部環(huán)境的交換關(guān)系，用于滿足自身需求的能力。〔7〕利維斯基（Steven Levitsky）使用調(diào)適性（party adaptation）來表述政黨與外部環(huán)境的關(guān)系。他指出，政黨行為離開環(huán)境要素?zé)o法得到解釋，那些對(duì)外部環(huán)境變化無動(dòng)于衷的政黨往往會(huì)出現(xiàn)黨員流失，資源匱乏以及選舉支持率下降的后果。在外部環(huán)境中，選舉環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境是兩個(gè)最大的影響要素。但他同時(shí)也提出，成功的政黨調(diào)適性，取決于政黨領(lǐng)袖選擇適宜的戰(zhàn)略，并且贏得黨內(nèi)外的支持來推動(dòng)戰(zhàn)略的實(shí)施。〔8〕在政黨制度化的理論體系中，政黨自主性（或者調(diào)適性）著重強(qiáng)調(diào)一個(gè)政黨應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的資源汲取和對(duì)于社會(huì)組織的駕馭能力。也就是說，在西方政黨制度化理論脈絡(luò)中，政黨自主性只關(guān)注政黨相對(duì)于外部環(huán)境的自主性，并不承認(rèn)政黨精英和決策層超脫于政黨組織和黨員的自主性。

盡管政黨制度化理論試圖擺脫西方中心主義的理論色彩，構(gòu)建更具解釋力和包容性的理論框架，使之應(yīng)用于發(fā)展中國家的政黨分析?！?〕但事實(shí)上，這一理論不可避免地帶有理論生成的地域限制。比如曼沃林和德科（Scott Mainwaring & Mariano Torcal）直接將制度化程度的高低作為區(qū)分發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家政黨體制的重要依據(jù)，并直接將發(fā)展中國家歸入低度制度化的行列。他們認(rèn)為，薩托利（Giovanni Sartori）只關(guān)注政黨數(shù)量和意識(shí)形態(tài)作為政黨分類標(biāo)準(zhǔn)重要性，但卻忽略了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家政黨體制的差異性，包括在選舉穩(wěn)定性、政黨與選民的聯(lián)系紐帶，以及候選人與投票人的關(guān)系等等；并且政黨制度化的內(nèi)在維度并不是十分緊密，甚至存在一定的沖突關(guān)系，例如自主性與體制化，政黨制度化與政黨體制的制度化等?！?0〕

在中國情境下理解政黨自主性與政黨制度化，不僅需要將二者作適度的區(qū)分，而且還應(yīng)當(dāng)做出語義上的重新界定。就政黨自主性而言，主要是指執(zhí)政黨組織內(nèi)部自上而下的獨(dú)立性，可以從中央推進(jìn)黨內(nèi)改革的統(tǒng)籌駕馭和決斷執(zhí)行能力加以衡量。蘇東劇變的研究顯示，共產(chǎn)黨執(zhí)政權(quán)力的旁落大多歸咎于內(nèi)部衰變而非外部壓力，包括如民主集中制逐漸演變成領(lǐng)袖個(gè)人專斷與個(gè)人崇拜，黨內(nèi)沖突演化為黨內(nèi)清洗，公共權(quán)力演變?yōu)楦刹刻貦?quán)、黨員干部也演變成權(quán)貴階層，干部選拔制度蛻變?yōu)槿稳宋ㄓH與裙帶關(guān)系，以及派系林立直至黨內(nèi)分裂等。〔11〕最終執(zhí)政的共產(chǎn)黨失去了內(nèi)部的活力和改革的動(dòng)力，導(dǎo)致內(nèi)在意識(shí)形態(tài)、組織、制度的異化，喪失了人民的信任、領(lǐng)導(dǎo)國家和社會(huì)前進(jìn)的能力。因此，在一黨執(zhí)政體制下，政黨自主性重心不是政黨對(duì)外部環(huán)境的回應(yīng)性，而是克服自身沉疴舊疾的自覺性和超脫性。

就政黨制度化而言，一黨執(zhí)政條件下其重心不在于政黨競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的制度化問題，而在于執(zhí)政黨內(nèi)部運(yùn)行的程序化和體制化問題。就中國共產(chǎn)黨而言，組織的嚴(yán)密性和運(yùn)行的弱制度化形成一定的吊詭關(guān)系，加強(qiáng)政黨制度化的任務(wù)也更為突出。中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持列寧主義的建黨要求，遵循民主集中制的組織原則，并強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的組織紀(jì)律要求黨員干部。長期以來，執(zhí)政黨也將制度作為自身建設(shè)的重要維度。文革結(jié)束初期，領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過于集中以及制度約束乏力，曾經(jīng)被作為造成重大決策失誤的深刻教訓(xùn)加以認(rèn)識(shí)，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性……關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！薄?2〕改革時(shí)期，強(qiáng)化制度建設(shè)被作為治理腐敗的重要工具。最近以來，制度又被上升到政黨治理的重要形式，通過制度治黨克服人治化運(yùn)行的各種弊端，把制度建設(shè)貫穿黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)之中，形成內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的制度體系；增強(qiáng)黨內(nèi)生活和黨的建設(shè)制度的嚴(yán)密性和科學(xué)性；堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權(quán)、治吏。〔13〕

然而，與此形成鮮明對(duì)照的是，黨內(nèi)運(yùn)行機(jī)制的個(gè)人化和非制度化現(xiàn)象卻屢屢發(fā)生。一是黨內(nèi)潛規(guī)則的盛行將黨章黨規(guī)架空，導(dǎo)致制度執(zhí)行不認(rèn)真，有令不行、有禁不止，上有政策、下有對(duì)策；不是按制度辦事，而習(xí)慣于按領(lǐng)導(dǎo)“指示”辦事；制度“被掛在墻上，寫在紙上，說在嘴上，卻不落實(shí)到行動(dòng)上”；違反和規(guī)避制度的行為缺乏嚴(yán)肅追究問責(zé)。一方面是制度體系紛繁龐雜，制度內(nèi)容密密麻麻；另一方面是“嚴(yán)格立法，普遍違法，選擇執(zhí)法，誰也沒法”，制度流于形式、人治強(qiáng)于法治的現(xiàn)象屢見不鮮。二是黨的一把手權(quán)力約束過低，往往成為帶頭破壞制度的“關(guān)鍵少數(shù)”，導(dǎo)致腐敗高發(fā)頻發(fā)。中紀(jì)委統(tǒng)計(jì)顯示，十八大以來受過紀(jì)律處分的黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上干部，一把手占了30%以上。在35位省部級(jí)落馬高官中，超過60%的人擔(dān)任過黨政領(lǐng)導(dǎo)干部正職?！?4〕2014年400起因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)的案件中，有近四成屬于一把手。〔15〕由于一把手的任性權(quán)力，制度被隨意更改、人治代替制度，制度被象征性執(zhí)行、消極性執(zhí)行、替代性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、抗拒不執(zhí)行的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。正如習(xí)近平同志所指出的，一些領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力過大約束過低，成為違反黨紀(jì)國法的“關(guān)鍵少數(shù)”，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)甚至徇私枉法等問題，影響了黨和國家的形象和威信。〔16〕執(zhí)政黨的制度化建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

二、提升自主性：全面從嚴(yán)治黨背景下的政黨治理

黨的十八大以來，政黨治理被提上前所未有的高度，從極速的反腐敗運(yùn)動(dòng)，到整治作風(fēng)的群眾路線教育活動(dòng)，再到強(qiáng)化思想建黨的“三嚴(yán)三實(shí)”，執(zhí)政黨進(jìn)入了全面從嚴(yán)治黨的新常態(tài)。而從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略又來自于黨對(duì)執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的自我感知和自我防范，這一點(diǎn)與前蘇東國家的共產(chǎn)黨形成鮮明對(duì)比。早在建國前夕，面對(duì)即將到來的革命勝利和執(zhí)政使命，毛澤東就深刻地警醒全黨，“奪取全國勝利，這只是萬里長征走完了第一步……革命以后的路程更長，工作更偉大，更艱苦……務(wù)必使同志們繼續(xù)地保持謙虛、謹(jǐn)慎、不驕、不躁的作風(fēng)，務(wù)必使同志們繼續(xù)地保持艱苦奮斗的作風(fēng)?！薄?7〕黨的十六屆四中全會(huì)明確提出，“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。我們必須居安思危，增強(qiáng)憂患意識(shí)，深刻汲取世界上一些執(zhí)政黨興衰成敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更加自覺地加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，始終為人民執(zhí)好政、掌好權(quán)?！薄?8〕 2011年，胡錦濤同志更為深刻地提出執(zhí)政黨面臨“執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)……精神懈怠的危險(xiǎn)，能力不足的危險(xiǎn)，脫離群眾的危險(xiǎn)，消極腐敗的危險(xiǎn)?！边@四大考驗(yàn)和四大風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)新時(shí)期執(zhí)政黨危機(jī)意識(shí)的全面總結(jié)。

黨的十八大以來，在對(duì)執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)深刻把握的基礎(chǔ)上，中央把從嚴(yán)治黨作為提升政黨執(zhí)政能力的重要戰(zhàn)略。習(xí)近平同志提出，“如果管黨不力、治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強(qiáng)烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會(huì)失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰?！薄?9〕在應(yīng)對(duì)執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)提升執(zhí)政能力的從嚴(yán)治黨過程中，中央采取自上而下的政治動(dòng)員，推進(jìn)改革的頂層設(shè)計(jì)、反腐敗運(yùn)動(dòng)、干部作風(fēng)建設(shè)、凈化意識(shí)形態(tài)作風(fēng)，體現(xiàn)出高度的自主性。

其一，強(qiáng)化執(zhí)政黨改革的頂層設(shè)計(jì)。“中央黨的建設(shè)工作小組”于1988年7月成立，1992年更名為“中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。作為黨建工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的秘書組掛靠在中央政策研究室。它由主管黨建工作的中央政治局常委、分管有關(guān)黨務(wù)工作的中央政治局委員、書記處書記和黨務(wù)機(jī)構(gòu)部長等成員組成，負(fù)責(zé)對(duì)黨建工作領(lǐng)域的重大問題作出決策。2012年12月，換屆完成的中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組明確了其在推進(jìn)黨建工作中的重要使命，包括研究黨的十八大關(guān)于黨的建設(shè)部署和任務(wù)的分解落實(shí)，研究黨的建設(shè)工作貫徹落實(shí)中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾“八項(xiàng)規(guī)定”的措施辦法。

其二，加速推進(jìn)反腐敗運(yùn)動(dòng)，凈化黨的組織肌體。黨的十八大以來，執(zhí)政黨反腐敗運(yùn)動(dòng)進(jìn)入了前所未有的軌道，從數(shù)量、層級(jí)、幅度以及影響等方面都成為新中國成立以來最劇烈的時(shí)期。2013年，全國有18萬以上的黨員干部因違法違紀(jì)被處分〔20〕；2014年，全國查處涉嫌職務(wù)犯罪人數(shù)達(dá)51306人，其中廳局級(jí)253人、省部級(jí)8人；審結(jié)官員貪污賄賂、瀆職侵權(quán)犯罪案件29萬件，判處罪犯31萬人?！?1〕截至2014年11月17日，“獵狐2014”專項(xiàng)行動(dòng)從56個(gè)國家和地區(qū)抓獲在逃經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人288名，緝捕數(shù)遠(yuǎn)超2013年全年的數(shù)據(jù)?！?2〕除了“打虎”“拍蠅”“獵狐”“套狼”等暴風(fēng)驟雨式的反腐運(yùn)動(dòng)外，中紀(jì)委還進(jìn)行體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)于執(zhí)紀(jì)辦案部門的設(shè)置，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)紀(jì)力量的投入，回歸主業(yè)和主責(zé)，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立性，推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)，述職述廉、主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任等措施，強(qiáng)調(diào)紀(jì)嚴(yán)于法，把執(zhí)紀(jì)作為防范重大腐敗的前置手段。

其三，持續(xù)開展作風(fēng)建設(shè)，密切黨群干群關(guān)系。密切聯(lián)系群眾是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是革命時(shí)期的重要遺產(chǎn)。隨著執(zhí)政環(huán)境的轉(zhuǎn)換，階層結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系、社會(huì)構(gòu)成和價(jià)值觀念也隨之發(fā)生深刻變化，黨群關(guān)系出現(xiàn)呈現(xiàn)復(fù)雜化、疏離化甚至沖突化的現(xiàn)象。黨群相互依賴性減弱，黨員干部密切聯(lián)系群眾的主動(dòng)性下降，一些黨員干部滋生官僚主義、形式主義，出現(xiàn)脫離群眾、侵害群眾利益等不良現(xiàn)象。〔23〕基于這一現(xiàn)實(shí)，執(zhí)政黨重啟作風(fēng)建設(shè)，2012年12月中央出臺(tái)“關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定”，以良好黨風(fēng)帶動(dòng)政風(fēng)民風(fēng)，要求切實(shí)解決群眾反映強(qiáng)烈的問題，始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系?！鞍隧?xiàng)規(guī)定”實(shí)施以來，全國共查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的問題73332起，處理黨員干部96788人，其中，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分29026人?！?4〕2013年4月以來，中央又開展了“黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)”，著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，提高做好新形勢(shì)下群眾工作的能力，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，發(fā)揮黨密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)。

其四，加強(qiáng)思想建黨，突出黨員干部的信念教育。從思想上建設(shè)黨是馬克思主義建黨學(xué)說的重要原則。作為政治色彩鮮明的政黨，共產(chǎn)黨歷來強(qiáng)調(diào)保持馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，保證黨員的思想純潔性和政治堅(jiān)定性。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和長期執(zhí)政所帶來的觀念沖擊，中央把思想建黨重新提到重要的議事日程?！皥?jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合……，加強(qiáng)黨性和道德教育，引導(dǎo)黨員、干部堅(jiān)定理想信念，堅(jiān)守共產(chǎn)黨人精神追求?！薄?5〕 2015年4月開始，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中開展“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），要求縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)照“嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己，謀事要實(shí)、創(chuàng)業(yè)要實(shí)、做人要實(shí)”的要求，著力解決理想信念動(dòng)搖、精神迷失，宗旨意識(shí)淡薄、黨性修養(yǎng)缺失等問題；著力解決濫用權(quán)力、設(shè)租尋租，不敢擔(dān)當(dāng)，頂風(fēng)違紀(jì)等問題；著力解決無視黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，對(duì)黨不忠誠、心中無黨紀(jì)、眼里無國法等問題。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)指出，“踐行‘三嚴(yán)三實(shí)，要立根固本，挺起精神脊梁……我們共產(chǎn)黨人的根本，就是對(duì)馬克思主義的信仰，對(duì)共產(chǎn)主義和社會(huì)主義的信念，對(duì)黨和人民的忠誠。”〔26〕

中央在對(duì)執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)深入把握的基礎(chǔ)上，明確了全面從嚴(yán)治黨的總目標(biāo)，開展一系列整黨治黨的新舉措，對(duì)于打破固化的利益格局、清除日趨惡化的黨內(nèi)腐敗，密切干群關(guān)系以及提振意識(shí)形態(tài)，具有十分積極的意義。從比較前蘇東共產(chǎn)黨應(yīng)對(duì)危機(jī)的行動(dòng)來看，上述行動(dòng)也充分展現(xiàn)了黨在應(yīng)對(duì)執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的自主性，它能夠通過自上而下地組織動(dòng)員、挺紀(jì)于前的反腐運(yùn)動(dòng)、持續(xù)不斷的作風(fēng)建設(shè)，以及注重嚴(yán)實(shí)的思想建設(shè)，不斷強(qiáng)化黨建工作責(zé)任制，凸顯黨建作為最大政績的重要性。

三、推進(jìn)制度化：執(zhí)政黨治理改革的新方向

在執(zhí)政黨全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的過程中，強(qiáng)化自主性和加強(qiáng)制度化是兩個(gè)重要的戰(zhàn)略部署。如果說提升政黨自主性是化解執(zhí)政危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的需要，那么推進(jìn)制度化則是實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨常態(tài)化的保障。“全面從嚴(yán)治黨，……關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)，全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權(quán)、治吏……制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不留‘暗門、不開‘天窗，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。”〔27〕

然而，提升自主性和加強(qiáng)制度化之間存在一定的張力。從理論上看，政黨制度化的價(jià)值在于通過加強(qiáng)組織運(yùn)行的程序化，強(qiáng)調(diào)制度規(guī)則不隨意更改變動(dòng)，成為政黨上下包括黨的領(lǐng)導(dǎo)層共同遵從的行為規(guī)范，進(jìn)而確保政黨治理的穩(wěn)定性。政黨自主性解決的是危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)問題，通過自上而下地強(qiáng)力動(dòng)員，短時(shí)間內(nèi)滌蕩黨內(nèi)的陳規(guī)陋習(xí)、塵土雜質(zhì)，提升政黨的適應(yīng)性和生命力。如果說增強(qiáng)中央全面從嚴(yán)治黨的自主性，通過自上而下的動(dòng)員方式解決黨內(nèi)腐敗、干部作風(fēng)、思想意識(shí)形態(tài)等問題，具有充分的合理性和必要性；那么推進(jìn)政黨治理的制度化轉(zhuǎn)向，構(gòu)建反腐敗的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)干部作風(fēng)建設(shè)的常態(tài)化以及政黨認(rèn)同的程序化，則難以通過自主性的動(dòng)員方式加以實(shí)現(xiàn)。

政黨制度化的水平是檢驗(yàn)政黨生命力的重要指標(biāo)。高度制度化的政黨具有更強(qiáng)的組織穩(wěn)定性和政治合法性、與民眾聯(lián)系更為緊密，黨員對(duì)黨的意識(shí)形態(tài)的認(rèn)同度也更高。弱制度化的政黨更容易出現(xiàn)領(lǐng)袖爭(zhēng)端、內(nèi)部沖突、黨內(nèi)分裂，也更容易被外部環(huán)境所沖擊。推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的進(jìn)程需要把握自主性與制度化的平衡，適時(shí)推進(jìn)從動(dòng)員式治理向制度化治黨的轉(zhuǎn)型，真正建立制度治黨的框架體系、原則要求和組織氛圍，需要完成三項(xiàng)基本的任務(wù)：

一是推進(jìn)制度體系的建構(gòu)過程。黨內(nèi)生活制度化的前提是建立一套成熟配套的制度規(guī)范體系，而非變動(dòng)性大的指示和文件。這就要求執(zhí)政黨首先善于將從嚴(yán)治黨的成熟做法制度化，包括將反腐敗的經(jīng)驗(yàn)做法上升為黨的紀(jì)律，將作風(fēng)建設(shè)固化為黨員干部的行為規(guī)范，將黨建責(zé)任分解為各級(jí)黨組織的職責(zé)，將思想建設(shè)上升到黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自主性向制度化的轉(zhuǎn)向。其次，執(zhí)政黨要善于把基本制度、具體制度與實(shí)施細(xì)則協(xié)調(diào)起來，達(dá)到彼此契合、互為補(bǔ)充、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的效果。通過增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的嚴(yán)密性科學(xué)性，把制度的合法性和有效性結(jié)合起來，確保每一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)都能成為“良法”，使黨內(nèi)制度能夠做到內(nèi)容完備、結(jié)構(gòu)合理、功能齊全，為制度的貫徹執(zhí)行奠定可操作性的基礎(chǔ)。最后，還要加強(qiáng)黨的制度與國家法律的銜接與遵從，讓黨的制度與國家法律相互促進(jìn)、相互強(qiáng)化而非相互抵牾相互消解。執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)善于將自己的執(zhí)政綱領(lǐng)、戰(zhàn)略與理念轉(zhuǎn)換為具體的法律。這樣既確保黨在國家法律制度內(nèi)運(yùn)行，又確保黨的依法執(zhí)政和依法執(zhí)紀(jì)的行動(dòng)。

二是落實(shí)制度執(zhí)行的剛性原則。制度的剛性要求制度沒有例外，不能允許政黨組織中的任何人越紅線，開天窗，留后門。這就要求把握兩個(gè)關(guān)鍵：首先是嚴(yán)格“一把手”的制度監(jiān)督。研究顯示，黨內(nèi)一把手位居領(lǐng)導(dǎo)班子的首位，享有最終“拍板權(quán)（決定權(quán)和選擇權(quán)）”，對(duì)同級(jí)班子成員的支配權(quán)，以及班子集體或整體權(quán)力負(fù)總責(zé)。〔28〕這一制度設(shè)計(jì)也形成了“一把手”高度集中的權(quán)力，在用人上易“一言九鼎”，“程序空轉(zhuǎn)”讓用人制度形同虛設(shè)；在決策上易“一錘定音”，“一把手”“想管多少管多少，想管多深管多深”，制度在他們面前成了“橡皮泥”?！?9〕要構(gòu)建制度監(jiān)督的封閉循環(huán)，即每一層級(jí)黨組織和組織中的每一個(gè)黨員都處于監(jiān)督和被監(jiān)督的地位，確保位于“關(guān)鍵少數(shù)”的“一把手”也處于被監(jiān)督的行列，把“一把手”的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。其次是把科學(xué)的制度設(shè)計(jì)、嚴(yán)格的制度執(zhí)行、有力的檢查懲處結(jié)合起來，堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，切實(shí)維護(hù)制度的嚴(yán)肅性權(quán)威性。強(qiáng)化剛性執(zhí)行，要求嚴(yán)格控制制度執(zhí)行中的自由裁量空間，違者嚴(yán)懲，小錯(cuò)重罰，遏制違反制度的行為。

三是培育制度遵從的規(guī)則意識(shí)。如何讓執(zhí)政黨的制度成為管黨、治吏、用權(quán)的最高規(guī)范，避免出現(xiàn)制度被隨意更改、制度被空置虛置、制度流于形式、制度隨領(lǐng)導(dǎo)人的意志轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移的情況，是實(shí)現(xiàn)政黨制度化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是難點(diǎn)環(huán)節(jié)。制度規(guī)則意識(shí)的確立需要做到：一是有賴于黨內(nèi)自上而下地垂范動(dòng)員。從政黨組織的內(nèi)在結(jié)構(gòu)出發(fā)，一個(gè)政黨大體上是由政黨精英、組織和黨員三個(gè)主體所構(gòu)成。制度規(guī)則意識(shí)的確立先從中央到地方，再從一把手到黨員干部再到普通黨員，逐級(jí)要求逐級(jí)約束，最終形成上下一體地遵照制度規(guī)則的黨內(nèi)氛圍。二是壓縮黨內(nèi)潛規(guī)則和隱規(guī)則的運(yùn)行空間。黨內(nèi)制度不僅包括正式制度，也包括非正式制度。要消除潛規(guī)則對(duì)正式制度的破壞作用，讓制度成為整黨治黨的基本規(guī)范。三是長期保持嚴(yán)格的、剛性的制度執(zhí)行。制度規(guī)則意識(shí)的形成需要較長的時(shí)間周期，甚至還需要與黨外社會(huì)規(guī)則形成相互促進(jìn)強(qiáng)化的效應(yīng)。為此，在執(zhí)行黨內(nèi)紀(jì)律時(shí)，要強(qiáng)化對(duì)細(xì)微違反制度行為的嚴(yán)厲處分，讓制度規(guī)則深入人心，內(nèi)化為黨員干部的道德自律和行為規(guī)范。要保持較長的從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)行為，要讓制度規(guī)則深入人心，形成制度運(yùn)行的自我強(qiáng)化，最終形成遵從制度的政黨文化。

結(jié)論

黨的十八大以來，在對(duì)執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)和執(zhí)政危機(jī)深刻把握的基礎(chǔ)上，執(zhí)政黨進(jìn)入了全面從嚴(yán)治黨的新常態(tài)。從反腐運(yùn)動(dòng)到作風(fēng)建設(shè)，從思想建黨到制度治黨，抓好黨建也成為高于其他各項(xiàng)工作的“最大政績”。執(zhí)政黨在短時(shí)間內(nèi)通過動(dòng)員式的方式推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)、組織、作風(fēng)、思想、制度等各項(xiàng)建設(shè)，在處置風(fēng)險(xiǎn)和革除痼疾上體現(xiàn)出高度的自主性。這一政黨自主性有別于競(jìng)爭(zhēng)性政黨體制下的外部自主性，以及對(duì)外部環(huán)境的適應(yīng)能力和駕馭能力；而更側(cè)重于長期執(zhí)政條件下的內(nèi)部自主性，即黨對(duì)于執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的自我識(shí)別和克服風(fēng)險(xiǎn)的自我糾錯(cuò)、自我診治和自我修復(fù)的能力。

治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)有賴法度。政黨制度化的要義之一是政黨內(nèi)部運(yùn)行的程序化和體制化。從這一內(nèi)涵出發(fā)，政黨制度化也是執(zhí)政黨推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要部署；借助于制度的力量來治黨、管權(quán)、治吏，實(shí)現(xiàn)政黨治理的規(guī)范化和程序化，這必然要求適時(shí)地實(shí)現(xiàn)動(dòng)員式治黨向制度化治黨的轉(zhuǎn)型。相對(duì)于動(dòng)員式治理而言，政黨制度化的過程任重道遠(yuǎn)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，當(dāng)下就需要解決三個(gè)任務(wù)：首先要加強(qiáng)處于“關(guān)鍵少數(shù)”的“一把手”權(quán)力監(jiān)督，構(gòu)建約束權(quán)力的封閉制度體系，防范其帶頭破壞制度；同時(shí)確保制度的有效貫徹執(zhí)行，而非潛規(guī)則和非正式制度替代執(zhí)行；最后是培育制度遵從的組織氣氛，不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，也不因領(lǐng)導(dǎo)人的注意力改變而改變，讓剛性的制度成為全黨上下遵從的普遍規(guī)則。因此，如何構(gòu)建自主性與制度化之間的平衡，是執(zhí)政黨推進(jìn)自身改革的重要日程。

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（責(zé)任編輯：周中舉）