網(wǎng)約車地方立法的合法之道

張效羽

當(dāng)前，網(wǎng)約車地方立法引起很大爭(zhēng)論，在諸多爭(zhēng)論中，有關(guān)地方立法的合法性爭(zhēng)論一直存在。筆者認(rèn)為，網(wǎng)約車地方立法之所以面臨合法性方面的極大挑戰(zhàn)，主要是其立法的根本依據(jù)薄弱。用一個(gè)形象的說法，當(dāng)前網(wǎng)約車地方立法是建立在“法律流沙之上”。

解決這個(gè)問題，就要從網(wǎng)約車地方立法的合法性依據(jù)出發(fā)，正本清源，將網(wǎng)約車地方立法的基礎(chǔ)真正建立在《立法法》和《行政許可法》等國(guó)家基本法律之上，尋求網(wǎng)約車地方立法的合法之道。

盡管國(guó)務(wù)院412號(hào)令對(duì)于網(wǎng)約車地方立法不足為憑，但網(wǎng)約車地方立法并非沒有合法依據(jù)。其實(shí)，《行政許可法》和《立法法》給網(wǎng)約車此類情況提供兩種解決方案，考慮得相當(dāng)周全。

《行政許可法》第十五條規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)?！?/p>

鑒于網(wǎng)約車屬于“尚未制定法律、行政法規(guī)”的事項(xiàng)，《行政許可法》給地方提供了兩個(gè)方案：第一，通過地方性法規(guī)設(shè)定一般行政許可。所謂地方性法規(guī)，是指有權(quán)地方的人大或人大常委會(huì)制定的立法性文件。《立法法》第七十二條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)?！庇纱丝梢?，我國(guó)設(shè)區(qū)的市人大都有權(quán)制定地方性法規(guī)?？紤]到網(wǎng)約車實(shí)際上屬于城市管理的地方事務(wù)，設(shè)區(qū)的市通過人大為此制定地方性法規(guī)，完全符合《立法法》。

第二，通過地方政府規(guī)章設(shè)定臨時(shí)性行政許可。所謂地方政府規(guī)章，是指地方人民政府制定的地方立法性文件?！读⒎ǚā返诎耸l規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”，“設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。由此可見，就網(wǎng)約車相關(guān)事項(xiàng)通過地方政府規(guī)章設(shè)定行政許可，也完全符合《立法法》的規(guī)定。

對(duì)比《行政許可法》和《立法法》提供的網(wǎng)約車地方立法合法之道，兩種方案各有千秋，地方性法規(guī)要經(jīng)過人大、討論更充分、更有權(quán)威、能夠設(shè)定一般行政許可，但立法過程可能比較長(zhǎng)。地方政府規(guī)章相對(duì)效率比較高，但只能設(shè)定一年期的臨時(shí)性行政許可。從網(wǎng)約車發(fā)展看，似乎地方立法也是箭在弦上，但大量?jī)?nèi)容爭(zhēng)議很大，因此通過地方政府規(guī)章設(shè)定臨時(shí)性行政許可，更為妥當(dāng)。

為了論述方便，筆者將根據(jù)國(guó)務(wù)院412號(hào)令45個(gè)字實(shí)施地方立法的方案稱為“地方配套立法方案”，將根據(jù)《行政許可法》和《立法法》的地方立法方案稱為“地方新設(shè)立法方案”，筆者認(rèn)為，“地方新設(shè)立法方案”具有以下優(yōu)越性：

第一，合法性基礎(chǔ)堅(jiān)如磐石。網(wǎng)約車地方立法如果將合法性依據(jù)從國(guó)務(wù)院412號(hào)令那45個(gè)字移開，轉(zhuǎn)移到《行政許可法》和《立法法》的規(guī)定上去，既繞開了諸如網(wǎng)約車是不是傳統(tǒng)出租車的根本性爭(zhēng)議，也解決了依托臨時(shí)命令設(shè)定長(zhǎng)久許可的尷尬境地，合法性基礎(chǔ)可謂堅(jiān)如磐石。

第二，設(shè)定臨時(shí)性許可使得地方立法進(jìn)退有據(jù)。網(wǎng)約車作為一項(xiàng)新事物，很多問題目前看不清楚、存在很大爭(zhēng)論很正常。網(wǎng)約車目前引起了社會(huì)的極大關(guān)注，的確需要立法，在這種情況下，設(shè)定臨時(shí)性行政許可就非常有必要。恰好《行政許可法》為地方立法提供了臨時(shí)性行政許可的工具。明明也看不清楚，霸王硬上弓也難免一棍子打死。臨時(shí)性許可，先試一試，到期再修改，也符合對(duì)新事物“摸著石頭過河”的中國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)。

第三，可以針對(duì)網(wǎng)約車新業(yè)態(tài)進(jìn)行更加科學(xué)的立法。在“地方新設(shè)立法”中，地方人大或者地方政府，完全可以專門針對(duì)網(wǎng)約車這一業(yè)態(tài)進(jìn)行專門立法，而不必總是用傳統(tǒng)出租車的框架硬套網(wǎng)約車，最后弄出一個(gè)四不像，出租車覺得偏袒網(wǎng)約車、網(wǎng)約車認(rèn)為偏袒出租車。比如，原先傳統(tǒng)出租車是縣級(jí)主管部門主管，地方新設(shè)立法完全可以針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)特征提升監(jiān)管層級(jí)，甚至新設(shè)專門的網(wǎng)約車監(jiān)管部門。

綜上所述，網(wǎng)約車地方立法并非沒有合法之道，《立法法》和《行政許可法》已經(jīng)為網(wǎng)約車地方立法提供充足的依據(jù)和工具。網(wǎng)約車公共治理問題是關(guān)系數(shù)百萬人民群眾生計(jì)和上千萬人民群眾關(guān)系的民生話題，能夠在這個(gè)問題上堅(jiān)持立足國(guó)家基本法律、將法治精神貫徹到底，既是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略中“全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略”的生動(dòng)體現(xiàn)，也是一次具有歷史意義的普法事件。在復(fù)雜的公共治理中尋求合法之道并以國(guó)家基本法律作為一切治理方案最重要、最可靠的依托，希望網(wǎng)約車地方立法能夠成為表率。