發(fā)票管理中存在的問題及政策建議

艾華+高喜章

摘要：隨著政府職能轉(zhuǎn)變及行政審批制度改革的進(jìn)一步深化，中國(guó)現(xiàn)行的發(fā)票管理制度越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在實(shí)踐中暴露出諸多問題。為了從根本上解決這些問題，降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，預(yù)防違法犯罪行為，中國(guó)企業(yè)有必要借鑒國(guó)外發(fā)票先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，允許企業(yè)自行打印發(fā)票，稅務(wù)機(jī)關(guān)將發(fā)票管理的重心從發(fā)票文件轉(zhuǎn)移至對(duì)企業(yè)和人的監(jiān)督稽查上。

關(guān)鍵詞：發(fā)票管理 問題 政策 建議

發(fā)票，是指在購(gòu)銷商品、提供或者接受服務(wù)以及從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，開具、收取的收付款憑證。發(fā)票在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具有重要的意義和作用，發(fā)票是記錄經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容的載體，是財(cái)務(wù)管理的重要工具；發(fā)票具有合法性、真實(shí)性、統(tǒng)一性、及時(shí)性等特征，是最基本的會(huì)計(jì)原始憑證之一；發(fā)票也是稅務(wù)機(jī)關(guān)控制稅源、征收稅款的重要依據(jù)；發(fā)票還是國(guó)家監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)安全的重要手段。

中國(guó)現(xiàn)行的發(fā)票管理制度主要是依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法〉的決定》（國(guó)務(wù)院令第587號(hào)）及《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則〉的決定》（國(guó)家稅務(wù)總局令第37號(hào)）建立起來的，發(fā)票管理環(huán)節(jié)包括發(fā)票印制、發(fā)票領(lǐng)購(gòu)、發(fā)票的開具和保管、發(fā)票的稽查等?，F(xiàn)有的文獻(xiàn)和實(shí)踐大都把“以票管稅”作為核心目標(biāo)，專注于發(fā)票的真?zhèn)巫R(shí)別及稅控機(jī)器的研發(fā)等方面，本文倡導(dǎo)“以人管稅”，從發(fā)票印制、領(lǐng)購(gòu)和開具等角度分析現(xiàn)存制度存在的一些問題及政策改進(jìn)建議。

一、現(xiàn)行發(fā)票管理存在的問題

《發(fā)票管理辦法》第七條規(guī)定，“增值稅專用發(fā)票由國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門確定的企業(yè)印制；其他發(fā)票，按照國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門的規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機(jī)關(guān)確定的企業(yè)印制。禁止私自印制、偽造、變?cè)彀l(fā)票?！蓖瑫r(shí)第八條還規(guī)定了印制發(fā)票的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備的條件，并由稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)給發(fā)票準(zhǔn)印證。不難看出，政府對(duì)發(fā)票的定位有些類似鈔票，發(fā)票與稅務(wù)機(jī)關(guān)的關(guān)系類似鈔票與中國(guó)人民銀行的關(guān)系，稅務(wù)機(jī)關(guān)希望從源頭上控制發(fā)票的來源，防止假發(fā)票，打擊虛開發(fā)票。盡管如此，發(fā)票泛濫仍然是獨(dú)具中國(guó)特色的一個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

（1）發(fā)票種類繁多、真假難辨。發(fā)票按業(yè)務(wù)性質(zhì)可分為增值稅專用發(fā)票、普通發(fā)票和專業(yè)發(fā)票。增值稅專用發(fā)票按使用文字的不同可分為中文版、中英文版、維漢文版、藏漢文版，按“金額欄”的最高限額大小可分為千元版、萬元版等，按開具方法不同分為一般專用發(fā)票和電腦專用發(fā)票，按聯(lián)次可分為存根聯(lián)、發(fā)票聯(lián)、記賬聯(lián)和抵扣聯(lián)。普通發(fā)票按行業(yè)性質(zhì)可分為行業(yè)發(fā)票和專用發(fā)票，行業(yè)發(fā)票適用于某個(gè)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，專用發(fā)票適用于某些具體經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。專業(yè)發(fā)票是指國(guó)有金融、保險(xiǎn)、郵政、鐵路、航空、公路、水上運(yùn)輸企業(yè)開具的憑證。發(fā)票按地域范圍可分為全國(guó)統(tǒng)一發(fā)票和省管發(fā)票?？傊l(fā)票種類繁多，客觀上增加了財(cái)務(wù)人員的識(shí)別難度，也給不法分子售賣假發(fā)票提供了可乘之機(jī)。

（2）發(fā)票的印制和發(fā)放是稅務(wù)機(jī)關(guān)專享權(quán)力，供給壟斷從客觀上助長(zhǎng)了非法買賣發(fā)票。發(fā)票買賣是中國(guó)特有的現(xiàn)象，國(guó)外對(duì)此是難以理解的。中國(guó)的非法發(fā)票買賣正從以下幾個(gè)方面走向極端。一方面是火車站周圍小販公開叫賣發(fā)票，有過出差經(jīng)歷的中國(guó)人都已經(jīng)見怪不怪了，小販?zhǔn)种械陌l(fā)票是真是假？從何而來？眾所周知，公開叫賣的發(fā)票并不全是假的，有一些來自于正常注冊(cè)的公司，這些公司有專門從事發(fā)票開具和售賣的，也有偶爾為之的，只為賺取發(fā)票領(lǐng)購(gòu)與售賣的差價(jià)。這無疑是非法的，因?yàn)樗`反了真實(shí)性原則，但需要反思其存在的原因和背景。另一方面，小企業(yè)普遍反映不能及時(shí)、足額領(lǐng)購(gòu)發(fā)票。有些稅務(wù)機(jī)關(guān)為了防止企業(yè)虛開發(fā)票，嚴(yán)格控制發(fā)票的領(lǐng)購(gòu)時(shí)間、數(shù)量和金額，甚至規(guī)定根據(jù)上月或上年銷售額確定下月發(fā)票領(lǐng)取數(shù)量，由于發(fā)票有千元版、萬元版等面額限制，且企業(yè)不可避免地會(huì)因各種原因作廢發(fā)票，導(dǎo)致存在某些企業(yè)簽署了銷售合同卻不能正常開具發(fā)票的不合理現(xiàn)象。

（3）稅務(wù)機(jī)關(guān)個(gè)別工作人員和企業(yè)合謀利用發(fā)票獲取私利。通過研究眾多巨額非法抵扣進(jìn)項(xiàng)增值稅的案例發(fā)現(xiàn)，類似事件往往會(huì)牽涉到稅務(wù)機(jī)關(guān)某些工作人員的違法行為。以增值稅專用發(fā)票為例，發(fā)票管理有自身一套嚴(yán)密復(fù)雜的程序，如機(jī)器開具、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、交叉驗(yàn)證，為何還存在一些企業(yè)非法購(gòu)買發(fā)票抵扣進(jìn)項(xiàng)增值稅呢？從稅收原理來看，銷售方向采購(gòu)方開具發(fā)票，銷售方計(jì)入銷項(xiàng)增值稅，采購(gòu)方計(jì)入進(jìn)項(xiàng)增值稅，二者方向相反，金額相等。如果某個(gè)企業(yè)抵扣了進(jìn)項(xiàng)增值稅，必然有另一個(gè)企業(yè)需要上繳增值稅，作為理性的經(jīng)濟(jì)主體，虛開增值稅發(fā)票意味著多繳稅收，無疑得不償失。所以在實(shí)踐中往往是某些企業(yè)開具了增值稅發(fā)票，但最終并未上繳稅款，開票企業(yè)利用時(shí)間差成功注銷了公司，這些程序如果離開了稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員的協(xié)助是無法完成的。

（4）稅控裝置復(fù)雜，人員培訓(xùn)及維護(hù)成本較高?！栋l(fā)票管理辦法》第二十三條規(guī)定，“安裝稅控裝置的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定使用稅控裝置開具發(fā)票，并按期向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送開具發(fā)票的數(shù)據(jù)”。稅控裝置雖然在一定程度上可以防止虛開發(fā)票，有利于發(fā)票的信息歸集，但客觀上增加了整個(gè)社會(huì)的支出，這些支出包括稅控裝置的研發(fā)支出、采購(gòu)支出、人員培訓(xùn)支出、后續(xù)保養(yǎng)支出等。

二、對(duì)發(fā)票管理的政策建議

如果考察一下離大陸最近的香港特別行政區(qū)，會(huì)發(fā)現(xiàn)香港的發(fā)票跟購(gòu)物小票差不多，既沒有兌獎(jiǎng)的功效，也鮮有造假之嫌，甚至有時(shí)連“發(fā)票”和“invoice”的字樣都難以找到。再看鄰近的俄羅斯、中亞的哈薩克斯坦等國(guó)，企業(yè)開具發(fā)票非常簡(jiǎn)單，只需在財(cái)務(wù)軟件中錄入發(fā)票信息，使用一張普通的A4紙張，用一般打印機(jī)打印，加上相關(guān)人員的簽名和公司印章，就成為一張完整的發(fā)票，發(fā)票格式由財(cái)政部統(tǒng)一規(guī)定，打印的發(fā)票如果遺失可以重新打印，保持發(fā)票號(hào)唯一即可。歐美國(guó)家也是如此，發(fā)票與出貨單一樣均由企業(yè)自行編制。

為何其他國(guó)家和地區(qū)的invoice可以由企業(yè)自行打印，而不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模偷稅漏稅的問題呢？首先，稅費(fèi)繳納是企業(yè)基于誠(chéng)信原則自行申報(bào)，發(fā)票跟出貨單一樣是反映、記錄經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的憑證；其次，企業(yè)編碼和發(fā)票編碼全國(guó)統(tǒng)一，連續(xù)編號(hào)，當(dāng)月數(shù)據(jù)全部錄入稅務(wù)系統(tǒng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以實(shí)現(xiàn)交叉驗(yàn)證；再次，企業(yè)和個(gè)人違法的風(fēng)險(xiǎn)較高，虛開發(fā)票或不開發(fā)票的行為如果被稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，不僅將依據(jù)金額大小和性質(zhì)嚴(yán)重程度受到處罰，還會(huì)在社會(huì)征信系統(tǒng)留下污點(diǎn)。這是也是最為重要的原因，因?yàn)檫`法犯罪的主體是企業(yè)而不是發(fā)票，企業(yè)又是由具體的個(gè)人在操作，如果公民不夠誠(chéng)信，且違法代價(jià)較小，即使稅務(wù)機(jī)關(guān)增加再多的人力，也無法遏制發(fā)票的非法開具和流轉(zhuǎn)。

不可否認(rèn)，發(fā)票管理的成熟程度與國(guó)民素質(zhì)，以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平緊密相關(guān)。如果說過去幾十年中國(guó)經(jīng)濟(jì)水平較為落后，國(guó)民素質(zhì)參差不齊，稅務(wù)機(jī)關(guān)難以將發(fā)票印制和發(fā)放的權(quán)力下放給企業(yè)，那么今日之中國(guó)已與以前不可同日而語。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）2016年4月發(fā)布的《世界經(jīng)濟(jì)展望》顯示，中國(guó)GDP為10.98萬億美元，占世界GDP總量的15%，人均GDP為7990美元，在全球191個(gè)經(jīng)濟(jì)體（包括港澳臺(tái)等地區(qū)）中排名第76位，排名比2014年提高7位。況且，比中國(guó)落后的許多發(fā)展中國(guó)家都是企業(yè)自行打印發(fā)票，而不是由稅務(wù)機(jī)關(guān)包辦發(fā)票印制和發(fā)放。

將發(fā)票印制和發(fā)放的權(quán)力下發(fā)至企業(yè)，有利于樹立企業(yè)和公民的誠(chéng)信意識(shí)，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于改變企業(yè)與稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作關(guān)系，有利于提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的稽查效率。

三、實(shí)施發(fā)票管理制度變更需要推進(jìn)的工作

為了將國(guó)外先進(jìn)行的發(fā)票管理制度引入中國(guó)，需要有識(shí)之士呼吁修改《發(fā)票管理辦法》，除此之外，還需從以下幾方面做好配套工作。

（1）由財(cái)政部或國(guó)家稅務(wù)總局規(guī)定發(fā)票的格式和內(nèi)容。發(fā)票格式即為標(biāo)準(zhǔn)的A4紙張大小，發(fā)票內(nèi)容包括公司名稱、公司代碼、發(fā)票代碼、客戶名稱、開戶銀行及賬號(hào)、商品名稱或經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、計(jì)量單位、數(shù)量、單價(jià)、大小寫金額、開票人、開票日期、開票單位（個(gè)人）名稱、簽字、簽章等。發(fā)票格式和發(fā)票內(nèi)容必須在全國(guó)各地區(qū)、各行業(yè)完全統(tǒng)一。

（2）各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)做好發(fā)票信息的收集和交叉驗(yàn)證工作。取消稅控機(jī)器打印發(fā)票后，現(xiàn)有的發(fā)票信息系統(tǒng)需要進(jìn)行革新，稅務(wù)機(jī)關(guān)可根據(jù)工作強(qiáng)度和必要性要求企業(yè)按月或者按季度匯總上報(bào)發(fā)票信息。

（3）樹立法律的權(quán)威性，嚴(yán)格執(zhí)法，加大對(duì)非法開具發(fā)票的企業(yè)和個(gè)人的處罰力度。所謂有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。目前中國(guó)的相關(guān)法律已較為健全，存在的主要問題是執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究。違法之后往往通過人情來游說，結(jié)果是法律失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性，導(dǎo)致更多的人心存僥幸，鋌而走險(xiǎn)。其根本解決之道是將違法犯罪行為納入社會(huì)誠(chéng)信體系，通過嚴(yán)格執(zhí)法讓違法的代價(jià)變得很高。

四、總結(jié)

發(fā)票作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)憑證和重要載體，任何與之相關(guān)的革新都會(huì)有重大的正面意義。既有的發(fā)票管理體系已經(jīng)落后于當(dāng)今信息經(jīng)濟(jì)時(shí)代，已經(jīng)暴露出了眾多問題，理應(yīng)引起商界、學(xué)界和政界的思考。下放發(fā)票的印制和發(fā)放權(quán)力是進(jìn)一步深化改革、轉(zhuǎn)變政策職能的客觀需要，將會(huì)極大地釋放新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)運(yùn)行。發(fā)票革新也可能會(huì)產(chǎn)生新的問題，但憑借大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，只要提前做好規(guī)劃，完全能夠解決改革發(fā)票管理體系過程中出現(xiàn)的新問題。

（作者單位：艾華，宜昌住房公積金管理中心夷陵區(qū)辦事處；高喜章，中信集團(tuán)哈薩克斯坦里海瀝青合資公司）