把握五大發(fā)展理念破解執(zhí)法力量不足難題

蔡軍

城市管理基層執(zhí)法力量不足一直是制約執(zhí)法和服務水平提升的瓶頸。為解決基層執(zhí)法力量不足的問題，各地大多采取招用或勞務派遣等形式，配置執(zhí)法協(xié)管人員。目前，全國在編的城市管理執(zhí)法人員與協(xié)管人員的配置比例基本上為1：1，有的地方甚至超過了在編人員的數(shù)量。

2015年12月，中共中央國務院制定出臺了《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）?！吨笇б庖姟窋U大了城市管理的職能范圍，明確提出了科學確定城市管理執(zhí)法人員的配置比例標準，適度提高一線人員的比例，推進城市管理綜合執(zhí)法。但是事實上由于各地編制總量有限，難以大幅度增加執(zhí)法人員的編制數(shù)量，即使“適度”提高配置比例，相對于城市規(guī)模區(qū)域的不斷擴大和人口的不斷增加，以及管理、執(zhí)法職能范圍的拓寬，居民群眾對城市環(huán)境標準的提高和多元化的需求，執(zhí)法力量將更顯不足。因此，要從根本上解決基層執(zhí)法力量不足的難題，必須深入貫徹以創(chuàng)新為主導的“五大發(fā)展理念”，把握《指導意見》的精神實質(zhì)，按照“黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、群眾參與、法治保障”的指導思想，依托城市管理執(zhí)法體制改革、市場機制運行、科技信息技術應用、公眾參與等方式方法，整合治理資源，協(xié)同治理主體，提升治理效力，激發(fā)活力，創(chuàng)新管理執(zhí)法模式。

一、構建“大城管”體制，增強管理的協(xié)同性，破解執(zhí)法力量不足難題

城市管理是一個動態(tài)的、開放的系統(tǒng)。城市管理體制改革就是要通過城市管理系統(tǒng)內(nèi)部要素科學合理的組合，構建更加靈活協(xié)調(diào)的運行機制，增強城市管理的協(xié)同性及反應能力，提升整體效能。

（一）構建“大城管”體制，推動城市管理系統(tǒng)內(nèi)部要素的科學合理組合

《指導意見》遵循城市管理的發(fā)展規(guī)律，匡定管理職責、綜合設置機構、推進綜合執(zhí)法、強化規(guī)劃建設管理一體化，“下移執(zhí)法重心”……通過強化城市管理系統(tǒng)內(nèi)部要素的科學合理組合，提高城市工作的系統(tǒng)性。這一指導思想不僅能夠有效提升管理執(zhí)法效力，減少人力投入，而且能夠通過整合、調(diào)整各相關部門執(zhí)法人員的編制和執(zhí)法力量，充實城市管理執(zhí)法一線。

（二）整合聯(lián)動，推動城市管理職能部門共同治理

城市管理屬于一個完整的行政管理事項，具有系統(tǒng)性、廣泛性的特點，應由若干個主體來行使管理職能。但是，目前各個管理主體在行政管理過程中的目標不一致、行動不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象比較嚴重，在確定目標和制定措施時呈“碎片化”，很難做到整齊劃一，難以體現(xiàn)整體效果。因此，要按照《指導意見》的要求，通過建立城市管理工作聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、解決制約城市管理工作的重大問題，以及相關部門職責銜接的問題，并通過自上而下的目標責任制和黨政工作考核機制，將城市管理的目標分解、落實到各個職能部門，轉變?yōu)槌鞘泄芾淼木唧w任務及其實施的具體項目。黨委成為城市治理的決策者，政府成為城市治理的組織者，政府職能部門成為具體的實施者。也就是說，通過城市管理的整體性，建立健全相互配合、相互支撐、協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作制度和機制，建立和完善城市管理鏈，推動部門共治，增強整體功能，克服局部分散化的弊端，由“一龍管水”轉變?yōu)椤岸帻堉嗡?，實現(xiàn)整體功能大于部分功能之和的功效。

二、推進政府購買服務，引入市場機制，破解執(zhí)法力量不足難題。

習近平總書記強調(diào)，“改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！薄笆濉币?guī)劃建議提出，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與?！吨笇б庖姟芬螅骸鞍l(fā)揮市場作用，吸引社會力量和社會資本參與城市管理?！?/p>

（一）發(fā)揮市場機制作用，“將專業(yè)的事情交由專業(yè)的隊伍來做”

通過政府和社會資本合作等形式，推進城市市政基礎設施、市政公用事業(yè)、公共交通、便民服務設施等建設運營市場化。通過政府向社會購買服務，推進城市道路保潔、市政基礎設施維護、綠化養(yǎng)護、垃圾分類處置、公廁保潔等城市管理作業(yè)項目市場化。加快市政基礎設施建設運營事業(yè)單位改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度和市場化運行機制。城市管理部門主要負責對養(yǎng)護、維修、保潔等作業(yè)單位的指導、監(jiān)管、考核、服務，承擔行業(yè)規(guī)劃、工作規(guī)范、技術標準、定額標準、招投標辦法等規(guī)范標準的制定。

（二）構建與市場化公用事業(yè)體制相適應的政府和公眾監(jiān)管體系

城市管理部門作為監(jiān)管機構，代表政府對企業(yè)的資質(zhì)、價格形成、服務質(zhì)量、企業(yè)退出等進行監(jiān)管，強化過程監(jiān)管和結果監(jiān)管，對公眾負責；公眾作為需方，對企業(yè)的運行質(zhì)量和效果評估最有發(fā)言權。除部門監(jiān)管外，引入外部力量監(jiān)管，完善公用事業(yè)的集中監(jiān)管和建立“第三方”，即公眾獨立評估監(jiān)管輔助系統(tǒng)。

三、構建數(shù)字城管平臺，推動科技信息化應用，破解執(zhí)法力量不足難題

信息化快速發(fā)展為推動城市治理提供了新手段。特別是“數(shù)字城管”平臺的構建、“智慧城市”的打造，提高了決策的科學性，推動了部門共治的協(xié)同聯(lián)動，優(yōu)化了服務方式，增強了資源共享和各類數(shù)據(jù)的集成應用，極大地降低了人力、物力的運行成本，提高了工作效力。

（一）運用現(xiàn)代網(wǎng)絡技術構建聯(lián)動平臺，創(chuàng)新城市治理機制

通過數(shù)字城管平臺，創(chuàng)新治理信息和指令信息在部門之間的流轉方式，建立部門之間的合作治理機制，以及無可推諉的剛性責任機制。創(chuàng)新城市管理監(jiān)督指揮中心與城市管理委員會辦公室合二為一的指揮調(diào)度方式，依據(jù)數(shù)字城管平臺的考核評價數(shù)據(jù)，強化城管委對各部門的考核獎懲，增強政府的公信力。監(jiān)督指揮中心借助城管委的高位指揮和高層評價來提高運行效力，重構城市管理部門運作體系的行政流程。依托數(shù)字城管平臺，構建網(wǎng)格化管理運行機制，實現(xiàn)指揮調(diào)度系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)之間的信息共享，推進重心下移。通過建立中標企業(yè)日常工作運行數(shù)據(jù)庫，增強對企業(yè)服務質(zhì)量客觀公正的評估。通過對商戶“門前三包”等誠信體系基礎信息的采集、利用，強化對守信者的鼓勵和對失信者的懲戒。通過信息化平臺構建，為城市治理參與各方提供交流平臺，為多元治理主體深度互動提供條件。

（二）歸類分析信息數(shù)據(jù)，提高政府理性決策和公共政策品質(zhì)

通過梳理、歸類分析信息采集數(shù)據(jù)和居民群眾的訴求數(shù)據(jù)，掌握影響城市安全高效運行和居民群眾最為關注的城市管理問題，增強決策的科學性，并為公共政策的制定提供現(xiàn)實依據(jù)。通過數(shù)字城管系統(tǒng)建設，搭建與居民群眾溝通的多種形式的平臺，及時受理、處置居民群眾的訴求，形成接受訴求到處理反饋“閉環(huán)式”的處理流程，增強政府的反應能力和社會回應力。

（三）探索推廣信息化技術，提升智慧化管理和監(jiān)控能力

通過建立多部門公共數(shù)據(jù)資源互聯(lián)互通、開放共享和協(xié)同應用機制，強化行政許可、行政處罰、社會誠信等城市管理要素數(shù)據(jù)的整合與運用。依托信息化技術，綜合利用視頻一體化技術，探索快速處置、非現(xiàn)場執(zhí)法等新型執(zhí)法模式，提升執(zhí)法效能。

四、建立完善城市治理體系，構建開放型城市治理結構，破解執(zhí)法力量不足難題

黨的十八屆三中全會明確將“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總目標，為城市治理創(chuàng)新明確了方向和路徑。探索和構建政府主導下的多元參與的城市治理結構及其運行機制，不僅能夠減少執(zhí)法力量投入，降低管理執(zhí)法成本，而且能夠有效應對紛繁復雜的城市管理執(zhí)法工作的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

（一）不斷增強人民群眾對城市管理工作的認同度

城市管理的核心價值導向是以人為本。滿足人民群眾更加方便、愉快生活的需要，已成為城市管理的內(nèi)在目標和規(guī)則。這就要求城市管理工作要以人民為中心，以問題為導向，切實解決群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題，努力消除各種“城市病”，打造宜居城市，提升人民群眾的獲得感、幸福感，進而提升對城市管理工作的認同感。通過創(chuàng)新公共服務方式，適度滿足多元社會群體多樣化的民生服務需求。

（二）健全利益表達、利益協(xié)調(diào)、利益保護機制

將社會風險評估、公共決策社會公示、公眾聽證、專家咨詢論證等制度作為涉及群眾切身利益重大決策的前置程序、剛性門檻，使重大決策的過程成為傾聽民意、改善民生、化解民憂的過程，確保公共政策更加符合群眾的期待和利益訴求，最大限度地預防和化解社會矛盾。

（三）推動政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動

充分發(fā)揮企事業(yè)單位在資源、技術、人才等方面的優(yōu)勢，調(diào)動企事業(yè)單位參與城市治理的積極性；吸收專家參與技術性、專業(yè)性較強的城市管理領域工作，引導、發(fā)揮好社會組織在第三方績效評估、矛盾調(diào)解等方面的積極作用，提高糾紛化解的權威性和公信力；發(fā)揮基層自治作用，使市民在自治實踐中積淀市民意識，擴大市民參與城市治理的廣度和深度。

五、促進市民素質(zhì)養(yǎng)成，提高市民文明素質(zhì)，破解執(zhí)法力量不足難題

良好的文明素質(zhì)對維護城市秩序來講，其實質(zhì)就是具有公共精神、責任意識，以良好的品行、道德觀來約束自我，并能積極投身公共事務、維護公共利益。沒有良好的市民素質(zhì)和參與配合，再好的城市管理運行體制機制也難以達到預期目標。反之，如果市民群眾能夠約束自身言行，自覺參與城市治理，就會減少執(zhí)法力量的投入，達到事半功倍的效果。

（一）積極培養(yǎng)市民的主體意識、責任意識、規(guī)則意識、公德意識、共贏意識

具有較高素質(zhì)的市民能夠認識到自己在維護城市秩序中的主體責任，不僅能夠通過對公共事務的參與承擔對城市秩序維護的責任，而且能夠在一定限度內(nèi)節(jié)制甚至犧牲個人利益來維護城市整體秩序的和諧。當然，良好的市民素質(zhì)并非一日形成，有一個“潤物細無聲”潛移默化的過程，應持續(xù)引導。比如，安徽省宿州市鼓勵群眾通過車載記錄儀、手機，抓拍車窗拋物、亂丟垃圾、翻越欄桿、攀扯花木等不文明行為，不僅使被抓拍的市民改變了自身的陋習，而且抓拍者也在抓拍的過程中自我警醒，自發(fā)通過微信、QQ宣傳懲戒制度相互告誡，促使各類不文明的行為大幅減少，促進了市民文明行為的養(yǎng)成。

（二）積極提高市民的認知能力、理性判斷能力、理性溝通能力

當前，利益多元、價值觀多元的社會格局已基本形成，不同的利益訴求會在城市管理領域不斷交融、碰撞，需要廣大市民具備正確的認知能力、理性的溝通能力，以理性的方式兼顧公共利益，不斷調(diào)整自身的利益訴求。通過建立穩(wěn)定的公共話語空間，引導城市管理利益相關方進行理性商談和辯論，培育寬容、和諧、理性的利益表達環(huán)境。比如，宿州市借助媒體，創(chuàng)辦了“共話家園”欄目，定期推出專題，邀請廣大市民談看法提建議；設立“群眾議事中心”，對重大、復雜、社會關注度較高的管理執(zhí)法事項進行評議，組織當事人及議事代表進行辯論，引導市民提升利益表達能力和層次，營造了開放、包容、理性、互動的良好氛圍，在增進理性交往的過程中達成諒解和妥協(xié)，形成常態(tài)、理性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益訴求機制，有效避免了極端化傾向。

（三）積極培養(yǎng)市民尊法意識，自覺約束自身行為

亞里士多德講過：“我們應該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實現(xiàn)法治?！痹诔鞘兄刃虻囊?guī)范中，既要有一整套保障城市良好運行的法律制度，更要有理解法律并自覺遵守的市民。要通過多種形式培養(yǎng)市民的尊法、守法、護法意識，只有廣大市民認識到法律自身的正當性和合理性，才能以自覺的理性精神、規(guī)矩意識、法治觀念，進行自我定位和理性自律，減少違法違規(guī)現(xiàn)象和執(zhí)法沖突事件。

2000年，聯(lián)合國人類住區(qū)中心發(fā)表的《健全的城市管理：規(guī)范框架》宣言提出，可持續(xù)性、下放權力和資源、公平、效率、透明度和責任制、市民參與和市民作用、安全保障七項健全的城市管理標準。創(chuàng)新城市治理模式，推進“大城管”體制改革，構建城市治理體系，促進市民素質(zhì)養(yǎng)成，能夠有效助推這七項標準的實現(xiàn)，解決執(zhí)法力量不足的難題，通過制度化、規(guī)范化、法律化途徑，將科學的治理理念和實踐經(jīng)驗上升為普遍適用的法規(guī)制度加以固化和推行，實現(xiàn)城市治理方式方法的可預期性、可重復性、可持續(xù)性。

（責任編輯：李靜敏）