健全首都環(huán)境建設考核評價體系提升政府城市治理能力

張春貴

隨著城市化進程的不斷加快，城市規(guī)模迅速擴大與城市建設管理不相適應的矛盾日益突出，首都北京也面臨著改善城市環(huán)境的迫切需求。為了全面落實習近平總書記關(guān)于“建設和管理好北京”的重要指示精神，打造國際一流和諧宜居之都，依據(jù)《關(guān)于印發(fā)首都城市環(huán)境建設委員會工作規(guī)則試行的通知》（首環(huán)建〔2010〕1號）等文件精神， 2011年，首都城市環(huán)境建設委員會辦公室（2016年7月28日更名為首都城市環(huán)境建設管理委員會辦公室，以下簡稱“首都環(huán)境建設管理辦”）在全市范圍內(nèi)試行首都環(huán)境建設考核評價工作。這是新形勢下在環(huán)境建設領域建立長效機制的一個重要探索。五年來，首都環(huán)境建設管理辦按照從工作內(nèi)容型、指標型和指數(shù)型“三步走”的工作思路，建立考核評價機制，充分發(fā)揮考核評價的導向作用，使其成為提升政府公共服務水平和社會治理水平的重要手段。

一、創(chuàng)新城市管理“兩軸”機制，提升精細化管理水平

傳統(tǒng)城市管理體制中，政府各部門職能交叉分散、責任不清，管理職能和監(jiān)督考評職能都集中在同一職能部門，城市管理、監(jiān)督考評職責不分，城市管理部門既當運動員又當裁判員，監(jiān)督考評機制不到位，管理處于開環(huán)控制狀態(tài)，職能部門自己發(fā)現(xiàn)問題后自己來處理，問題越多工作量越大，由此導致一些部門對城市管理問題視而不見，城市管理效能低下。這種管理模式由于缺乏監(jiān)督，政府對城市管理的整體情況無法進行系統(tǒng)、全面地掌握。

為解決掣肘城市管理和環(huán)境建設的突出問題，首都環(huán)境建設管理辦在日常運行“管理軸”的基礎上創(chuàng)建“監(jiān)督軸”，提出了首都城市環(huán)境建設監(jiān)督考評體系的整體構(gòu)想，建立以首都城市環(huán)境建設管理委員會為決策主體、首都環(huán)境建設管理辦為管理主體、各相關(guān)職能部門為評價主體、各區(qū)政府為責任主體、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為實施主體的監(jiān)督考評新模式，創(chuàng)新城市管理“兩軸”體制。

“兩軸”體制將環(huán)境建設管理工作的主體一分為二，使其責任明確，相互制約，起到了監(jiān)督激勵、互動促進的作用。其中，“監(jiān)督軸”重新設計了高效、精細、動態(tài)、閉環(huán)結(jié)構(gòu)的新流程。新流程包括七個環(huán)節(jié)，即：問題收集、臺賬建立、公開公示、問題處理、結(jié)果反饋、核查結(jié)案、綜合評價，形成閉合的城市管理運行機制?？荚u體系堅持“屬地管理，分區(qū)分類”原則，具體分內(nèi)部評價和外部評價兩個方面。內(nèi)部評價是指首都城市環(huán)境建設管理委員會各成員單位對各區(qū)環(huán)境建設工作的評價；外部評價是由社會公眾、媒體的評價，通過內(nèi)部評價和外部評價形成綜合評價結(jié)果并向社會公布?！皟奢S”模式實現(xiàn)了市民與政府的良性互動，形成了市民與政府共同參與管理城市的格局。

首都環(huán)境建設監(jiān)督考評內(nèi)容涵蓋市容環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、設施環(huán)境和秩序環(huán)境等四個方面，具體包括市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、水環(huán)境、大氣環(huán)境、旅游景區(qū)周邊、交通秩序、黑車黑摩的治理、廢舊物品回收等工作內(nèi)容，重點考核評價各成員單位在首都城市環(huán)境建設中的履職效率、管理效能、服務效果和創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)等方面的情況。

（一）考評框架和指標體系

按照“簡明、科學、好用”的原則，首都環(huán)境建設管理辦選取了能夠覆蓋十六區(qū)、可量化的指標，經(jīng)過不斷調(diào)整完善，在相關(guān)行業(yè)部門制定專項考評細則的基礎上，形成了“1+2+9+N”指標框架體系。

“1”是指首都環(huán)境建設考評體系；“2”是指體系下包括綜合考評和社會評價兩部分，權(quán)重比例為8︰2；“9”是指9項一級指標。其中：綜合考評包括市容環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、設施環(huán)境、秩序環(huán)境、綜合管理、重點任務、月檢查七項內(nèi)容。社會評價包括社會調(diào)查、熱線統(tǒng)計兩項內(nèi)容；“N”是指75項二級及以下指標。

（二）組織體系和工作制度

首都環(huán)境建設管理辦強化環(huán)境建設的組織領導體系，從2011年起，開始考評制度的理論研究和實踐探索，在全市試行，逐步建立市、區(qū)兩級檢查考核機制和市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級管理體系，2012年制訂了《首都城市環(huán)境建設考核評價辦法》（首環(huán)建[2012]8號），每年根據(jù)環(huán)境建設重點任務，修訂《首都城市環(huán)境建設考核評價實施細則》、制訂《首都城市環(huán)境建設綜合檢查方案》作為檢查考評的主要依據(jù)，成為首都環(huán)境建設考評的制度保障。此外，指導各區(qū)政府結(jié)合實際建立環(huán)境自查、考評及“1+1+N”工作制度（各區(qū)政府每月至少召開1次環(huán)境建設工作協(xié)調(diào)督辦會，每月在區(qū)政府常務會上播放1次環(huán)境建設問題曝光片，每月各區(qū)環(huán)境建設分管領導帶隊拉練檢查不少于1次），推動形成了市、區(qū)充分對接，有效聯(lián)動的環(huán)境建設檢查考評制度體系。

（三）運行機制和考評程序

為了確?？己嗽u價工作順利實施，首都環(huán)境建設管理辦將建立健全制度標準體系作為促進首都環(huán)境建設檢查考評規(guī)范化和科學化的重要抓手，推動形成檢查考評工作與制度標準良性互動、科學發(fā)展的運行機制，建立了“月檢查、月曝光、月排名”，“半年組織聯(lián)合檢查、年終實施綜合考評”的工作機制。其中，“月檢查、月曝光、月排名”主要依托首都城市環(huán)境建設管理委員會各成員單位力量，以四大環(huán)境和環(huán)境建設階段性工作重點等為主要內(nèi)容，通過檢查，發(fā)現(xiàn)環(huán)境建設問題，督促整改；“年終綜合考評”考慮環(huán)境建設考評體系中規(guī)劃、建設、管理、運行、服務、投入等各要素發(fā)展狀況，既考評存量，突出客觀績效，又考評增量，體現(xiàn)管理進步度。

二、解決了一大批城市管理問題，環(huán)境面貌煥然一新

檢查是實施首都環(huán)境建設考核評價制度的重要措施，自2013年4月起，首都環(huán)境建設管理辦聯(lián)合市政府督查室、市城管執(zhí)法協(xié)調(diào)辦組織實施“月檢查、月曝光、月排名”工作，至今歷時三年整。市委、市政府高度重視該項工作，月檢查結(jié)果每月上市政府常務會，并在北京日報等媒體、市政府大屏幕和北京市城市管理委員會（原北京市市政市容管理委員會）外網(wǎng)網(wǎng)站進行公示，王安順市長批示“精細化管理見的是內(nèi)功，從一個角度折射出各區(qū)縣的管理能力和水平，堅持數(shù)年讓其養(yǎng)成一種習慣、文化”。

實施環(huán)境建設檢查考評以來，首都環(huán)境建設管理辦摸排環(huán)境建設的薄弱點，檢查組走進居民小區(qū)、背街小巷和城鄉(xiāng)結(jié)合部，組織“月檢查”36次，行駛里程9萬余公里，現(xiàn)場抽檢點位3718個，整治達標3006處，達標率80.85%。三年來，納入市級臺賬問題29470處，當月處置完成25384處，處置率86.29%，當月未處置完成問題滾動納入下月臺賬。參照市級檢查模式，各區(qū)建立了自查機制。三年來，各區(qū)開展自查1.2萬多次，解決了60多萬個問題，大大改善了背街小巷、老舊小區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村等薄弱地區(qū)的環(huán)境面貌，提升了城市的環(huán)境品質(zhì)，推動了城市管理工作由突擊運動式管理向常態(tài)式管理的邁進。公眾對環(huán)境建設的滿意度和認可度逐年提升。2011年上半年，公眾對環(huán)境建設滿意度為72.1，到2015年年底，公眾對環(huán)境建設滿意度為77.16，提升了5.06。檢查考評機制發(fā)揮了有效的督促和激勵作用。

三、引導公眾參與環(huán)境建設，城市管理向社會治理轉(zhuǎn)變

現(xiàn)代意義上的城市管理，已經(jīng)不是僅僅追求政府各個“條塊”自身工作的最優(yōu)，而是追求整個社會相互配合的最優(yōu)。因此，現(xiàn)代城市管理應充分加強社會各界的整合與聯(lián)動，發(fā)揮城市管理的協(xié)調(diào)性、綜合性和全局性特點，建立一個高效協(xié)調(diào)、運轉(zhuǎn)和諧的銜接機制。國外的先進經(jīng)驗證明，現(xiàn)代城市管理要從社會面的角度出發(fā)，逐步建立起以政府為主導，非政府組織、企業(yè)、非營利組織和社會公眾等多元主體參與的城市管理模式。公眾參與在城市管理中發(fā)揮著越來越重要的作用，如新加坡在城市管理中采取了各類手段，鼓勵和調(diào)動民眾參與；美國也以為居民服務為中心，使每個居民可以通過網(wǎng)絡直接和政府聯(lián)系，使居民以城市管理者的身份參與管理。

近年來，首都環(huán)境建設管理辦利用檢查考評手段，積極引導公眾參與環(huán)境建設工作：一是暢通環(huán)境問題發(fā)現(xiàn)渠道，建立健全公眾舉報機制，通過網(wǎng)絡、報紙、城市環(huán)境熱線、城市管理互動平臺等途徑，對環(huán)境建設情況進行監(jiān)督；二是建立健全公眾滿意度測評機制，擴大公眾對環(huán)境建設滿意度測評的內(nèi)容和范圍，完善公眾滿意度與考核評價體系的對接機制；三是建立健全市民參與機制，組織開展了環(huán)境優(yōu)美居住小區(qū)街巷胡同評選工作；四是研究環(huán)境建設志愿服務機制，組織指導各區(qū)開展城市環(huán)境志愿者服務活動。截至目前，各級注冊環(huán)境建設志愿服務隊總數(shù)已達4351個。其中：區(qū)級16個、街道級314個、社區(qū)級4021個，注冊活動達到754562小時，宣傳文明生活方式和習慣，增強市民的環(huán)境建設意識和自覺行動，形成群眾、社區(qū)、部門等多種形式共同維護環(huán)境的氛圍。

四、加強調(diào)查研究，“門前三包”工作出新亮點

“門前三包”制度是社會單位參與城市環(huán)境治理、提高城市治理水平的一項重要措施，最早萌芽于20世紀70年代初期的前門大街管理委員會。1983年，北京市政府制發(fā)了《關(guān)于在全市推行“門前三包”責任制，加強“臟亂差”治理的若干規(guī)定》，向全市推廣崇文區(qū)經(jīng)驗，要求全市所有機關(guān)、部隊、企業(yè)、事業(yè)等單位及居民住戶積極搞好“門前三包”；1985年，北京市政府頒布了《北京市“門前三包”責任制管理辦法》（京政發(fā)〔1985〕170號文件），用行政規(guī)章對“門前三包”工作予以了規(guī)范；1999年，北京市政府修訂并重新頒布了《北京市“門前三包”責任制管理辦法》。多年來，這項制度為北京的城市管理和市容環(huán)境建設發(fā)揮著獨特的作用，激發(fā)和增強了市民群眾參與城市管理、愛護和維護環(huán)境衛(wèi)生的自覺性，成為社會治理的一個很好的模式，

隨著北京建設國際化大都市步伐的不斷加快，“門前三包”的內(nèi)容、責任范圍等已跟不上現(xiàn)階段城市管理的要求，各區(qū)“門前三包”責任制的落實具體內(nèi)容不同、形式不同、管理單位也不統(tǒng)一，各有各的特點，亟待做出進一步的調(diào)整和規(guī)范。

通過對2013年4月以來的市級環(huán)境問題臺賬分析，截至到目前共有33040件，其中超過90%的環(huán)境問題和商戶相關(guān)。為了更好地發(fā)揮“門前三包”的作用，首都環(huán)境建設管理辦將“門前三包”列入首都環(huán)境建設檢查考評的重要內(nèi)容，每月在每個區(qū)抽取兩條街巷胡同、十家商鋪的“門前三包”落實情況進行檢查，從2013年9月起，全市共檢查了5400多家商鋪。在檢查中，積極推廣密云區(qū)掛牌公示“門前三包”責任制等經(jīng)驗做法，截至到目前，“門前三包”責任書簽訂工作已基本覆蓋十六區(qū)的建成區(qū)，有的區(qū)還將其制度化、規(guī)范化，如海淀區(qū)出臺了《落實“門前三包”責任制管理辦法的意見》，豐臺區(qū)建立“群眾參與、全民管理、執(zhí)法保障”的“門前三包連片制”新模式，引導商戶積極參與城市管理工作。

五、新形勢下環(huán)境建設考評工作進一步完善的思路對策

（一）站在京津冀協(xié)同發(fā)展的高度，加強考評體系的頂層設計和綜合統(tǒng)籌

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，北京市要緊緊圍繞四個中心的首都城市戰(zhàn)略定位，建設國際一流和諧宜居之都，引領京津冀建設世界級城市群。這就要求我們不僅僅聚焦于首都中心城區(qū)和重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市環(huán)境建設，還應該充分關(guān)注京津、京冀、京津冀結(jié)合部的城市環(huán)境建設，引領京津冀城市環(huán)境提質(zhì)升級?？荚u體系作為“監(jiān)督軸”上的指針，怎樣設置非常關(guān)鍵，下一步仍需加強頂層設計和綜合統(tǒng)籌：一是充分考慮京津冀環(huán)境建設的整體提升，以及城鄉(xiāng)二元統(tǒng)籌、古都風貌保護區(qū)與新城、中心城區(qū)與郊區(qū)、農(nóng)村與城鎮(zhèn)等區(qū)域的均衡發(fā)展；二是貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，從疏解非首都功能和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的角度，確定環(huán)境考評的框架體系、指標設置、權(quán)重分配、分值標準；三是加強環(huán)境建設部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，處理好“條”與“塊”的關(guān)系，因地制宜考量各區(qū)和街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的實際發(fā)展狀況，不斷完善考評體系和考評制度，使考評工作能夠符合特大型城市發(fā)展的規(guī)律，能夠體現(xiàn)京津冀城市發(fā)展的階段性特征，能夠與各區(qū)環(huán)境建設的實際情況保持一致。

（二）落實中央城市工作會議和市委十一屆十次全會精神，注重檢查考評落實的效度，夯實城市管理的基層基礎

為落實《中共中央國務院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》和市委十一屆十次全會精神，解決城市管理中出現(xiàn)的“條塊”分割、執(zhí)法疲軟、監(jiān)督乏力等問題，順應城市管理體制改革和城市管理重心下移的要求，深刻把握檢查考評與建設管理的互動發(fā)展規(guī)律，以檢查推動管理，以考評服務管理。一是建立健全市、區(qū)、街道三級檢查運行模式，調(diào)動、發(fā)揮街道在轄區(qū)環(huán)境建設監(jiān)督檢查中的統(tǒng)籌作用；二是加強城市環(huán)境領域內(nèi)日常行業(yè)檢查、專項檢查、執(zhí)法檢查等各項檢查的統(tǒng)籌和規(guī)劃；三是處理好市級統(tǒng)籌和基層執(zhí)行的關(guān)系。一方面加強市級考評部門的統(tǒng)籌組織和綜合協(xié)調(diào)，另一方面推動城市管理問題發(fā)現(xiàn)、解決實現(xiàn)“微循環(huán)”，力爭通過加大檢查考核，強化屬地管理，推動權(quán)隨事走、人隨事調(diào)、費隨事轉(zhuǎn)，讓屬地管理的權(quán)與責有機統(tǒng)一起來，夯實城市管理的基層基礎，增強屬地在城市治理中的基礎地位和統(tǒng)籌職能。

（三）提升考評管理的精度，實施差異化考核，精細化檢查

一是推進城市管理和監(jiān)督考評標準規(guī)范建設，通過環(huán)境建設檢查考評、行業(yè)反饋、各區(qū)需求、群眾反映、專家咨詢等方式，不斷探究執(zhí)行層面存在的問題，立足國家首都、國際城市、宜居城市發(fā)展定位，提出符合實際、前瞻性強的標準；二是結(jié)合首都功能區(qū)定位劃分，強化不同區(qū)域的精細化檢查、差異化考核，加大檢查精細化力度和覆蓋范圍，著重對七類區(qū)域加強監(jiān)督力度：市民生活區(qū)、進京第一印象區(qū)、人流重點聚集區(qū)域、京津冀結(jié)合部、城鄉(xiāng)結(jié)合部、各區(qū)結(jié)合部、新興城市化地區(qū)等；三是加強對重點環(huán)境項目、重大活動場所及周邊環(huán)境保障的監(jiān)督力度。“十三五”時期，北京將舉辦新中國成立70周年、建軍90周年、籌備2022年冬奧會等系列重大活動。按照市委市政府的工作部署，將重大項目推進和重大活動環(huán)境保障作為考評的重要內(nèi)容，確保如期完成，達到預期效果。

（四）拓展考評參與的廣度，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化

城市治理不能光靠市長，還需要鼓勵非政府組織、企業(yè)、非營利組織、社會公眾等多元主體參與，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力、形成合力。一是強化自律意識，研究制定“門前三包”管理的有關(guān)規(guī)定，推動各類單位、個體商戶和社會公眾切實履行社會責任，喚起他們參與城市管理的主動性和積極性，使“門前三包”成為社會共識和行為規(guī)范；二是廣聚社會合力，建設一支規(guī)范、長效的首都環(huán)境建設志愿服務隊伍，逐步構(gòu)建市、區(qū)、街、社區(qū)四級志愿服務網(wǎng)絡，發(fā)揮志愿者在城市治理中的引領作用；三是引導自覺參與，充分利用新媒體等手段，傾聽市民需求，通過廣泛宣傳愛護環(huán)境文明生活方式和習慣，廣泛征集市民對環(huán)境建設的意見和建議，廣泛發(fā)動市民參與環(huán)境建設活動，進一步增強市民的環(huán)境建設意識，形成公眾、社區(qū)、部門等多種形式共同維護環(huán)境的格局。

今后我們要按照習總書記視察北京等一系列重要講話精神，認真落實中央城市工作會議精神，深入貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，繼續(xù)以檢查考評為抓手，以權(quán)重為導向，落實屬地責任，充分發(fā)揮考核評價的激勵作用，創(chuàng)新環(huán)境治理的社會參與模式，推動首都環(huán)境建設再上新臺階。

（責任編輯：李靜敏）