荊門市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的探索與思考

近年來，各地在創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制上進行了許多探索，湖北省荊門市是具有代表性的城市之一。2016年4月24日—29日，中央黨校第40期中青年干部培訓一班三支部第一調研組赴荊門市，深入街道社區(qū)，走進田間地頭，采取現(xiàn)場走訪、座談交流、查閱資料等形式進行了專題調研。

一、主要做法

荊門市地處湖北省中部、江漢平原腹地，素有“荊楚門戶”之稱，下轄2縣1市5區(qū)，共59個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、1557個村（社區(qū)），國土面積1.24萬平方公里，人口300萬人；境內低山、丘陵、平原、湖區(qū)兼有，域內經濟發(fā)展形態(tài)各不相同、發(fā)展水平各有差異。近年來，荊門市牢固樹立協(xié)調發(fā)展理念，著力推進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務、生態(tài)保護和社會治理一體化，積極探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之路，成為湖北省首個整市推進的國家現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)、國家現(xiàn)代農業(yè)科技示范區(qū)。全市城鎮(zhèn)化率由2010年的45.5%提高到2015年的54.21%，年均提高1.74個百分點；2015年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為1.8∶1，遠低于全國（2.9∶1）、全省（2.5∶1）平均水平。荊門市主要做法是：

（一）堅持城鄉(xiāng)一體規(guī)劃

荊門市堅持把規(guī)劃作為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的先導，推進全域規(guī)劃、多規(guī)協(xié)調，著力健全城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。全市版圖作為一個整體，構建了“1+3+6+X”的空間體系，即建設1個百萬人口大城市、3個中等城市、6個小城市和一批特色鎮(zhèn)和新型農村社區(qū)，做到經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、基礎設施建設規(guī)劃等相互銜接，確保市、縣、鎮(zhèn)、村各級規(guī)劃全覆蓋、相協(xié)調。

（二）推動城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通

荊門市按照“銜接互補、聯(lián)網共享”的原則，統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)交通、供水、供電、信息等基礎設施布局和建設，不斷縮小城鄉(xiāng)基礎條件差距。全市高速公路、國道、省道和縣、鎮(zhèn)、村、組公路有機銜接，行政村通客車實現(xiàn)全覆蓋；農村飲水安全普及率達98.84%以上；鄉(xiāng)村通電率達100%；有線電視通村率達72%，寬帶通村率達92%。

（三）實施城鄉(xiāng)公共服務均等化

掇刀區(qū)于2009年率先實行城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農村居民醫(yī)療保險一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民“無差異”享有醫(yī)療保險。全市教育實行學區(qū)內“行政統(tǒng)一管理、教學統(tǒng)一安排、師資統(tǒng)一調配、資源統(tǒng)一使用、考核統(tǒng)一標準”管理模式，讓農村學校共享城市優(yōu)質教育資源。通過整合醫(yī)療資源，實行集團化運作，讓基層群眾便捷分享城市優(yōu)質醫(yī)療資源。組建住房保障中心，在全省率先建立普通商品住房按5%比例配建保障房制度。推進社區(qū)、社會組織、專業(yè)社會工作“三社聯(lián)動”，加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力建設。

（四）加快城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展

堅持城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展、農村一二三產業(yè)融合發(fā)展“雙融合”，以城區(qū)產業(yè)高端化帶動農業(yè)產業(yè)化。城區(qū)形成七大主導產業(yè)，即精細化工、農產品加工、裝備制造、大健康、再生資源利用與環(huán)保、新能源新材料、電子信息等，成為城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展的龍頭。不斷創(chuàng)新農業(yè)產業(yè)化模式，按戶連片種植的“沙洋模式”通過村組內部經營權流轉、承包權互換和承包地重分等形式，最大限度地實現(xiàn)家庭規(guī)模經營；農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的“彭墩模式”以村企共建、遷村騰地為突破口，深耕現(xiàn)代農業(yè)，做強農產品精深加工業(yè)，拓展農業(yè)休閑觀光功能，培育農村電商、“糧食銀行”等新業(yè)態(tài)；發(fā)展壯大村級集體經濟的“湖山模式”從規(guī)范“三資”入手整合集體資源，實行集約經營；新農村建設的“馬嶺模式”以農民股東化、管理公司化、經營集約化、發(fā)展產業(yè)化、居住集中化、養(yǎng)老福利化為主要內容，聯(lián)合村民共同打造綠色生態(tài)新家園。

（五）促進城鄉(xiāng)要素自由合理流動

掇刀區(qū)在2010年實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一登記，實行居住證制度。2015年9月，荊門市制定了《關于深化戶籍制度改革的實施意見》，是湖北省較早出臺戶籍制度改革意見的市，具有政策門檻低、落戶程序簡、辦理落戶快、服務質量優(yōu)的特點，確保了農民“進得來、留得住、住得安、過得好”?！笆濉逼陂g，該市轉移農村勞動力約50萬人，不僅吸納荊門本地的農業(yè)人口轉移就業(yè)，而且吸納周邊地區(qū)農民來就業(yè)。積極發(fā)展土地股份合作社，注重推進土地集中連片流轉，推行先股后轉的土地流轉形式，全市土地流轉面積達到230萬畝，占家庭承包耕地總面積的71.6%。積極探索多元化、可持續(xù)的投融資體制機制，設立了中國農谷現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)發(fā)展投資基金等產業(yè)發(fā)展基金，引導金融資本和社會資本投入農村。抓好普惠金融網格化服務試點工作，在鐘祥市開展農村承包土地的經營權抵押貸款和“合作社+金融”試點工作，構建多層次、廣覆蓋、低成本的新型農村金融服務機制。

二、困難問題

（一）在“農民怎么分流”上，農民進城的多，但落戶的不多

荊門市目前常住人口城鎮(zhèn)化率為54.2%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有28.8%，大量農業(yè)轉移人口處于“半市民化”狀態(tài)。進城務工農民對城市戶口需求下降。由于戶籍制度與土地制度相互銜接不夠，導致進城務工農民徹底“入城”意愿不強，城、鄉(xiāng)“兩頭占”的想法還普遍存在。這造成相當多已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農民工難以融入城鎮(zhèn)社區(qū)，也造成留在農村的農民難以實現(xiàn)規(guī)?；洜I和收入提高。

（二）在“資金怎么籌集”上，政府投入不斷增加，但社會資本跟進不夠

“十二五”期間，荊門市對“三農”投入持續(xù)增加，累計投入近180億元，年均增長11%。由于城鄉(xiāng)一體化建設資金需求大、期限長，僅靠政府投入無疑是杯水車薪。荊門市通過推行PPP模式、設立產業(yè)發(fā)展基金、推動地方投融資平臺轉型等舉措，在拓寬資金來源渠道上做了一些探索，但由于社會資本的逐利性，導致資金配置偏向城市，大部分社會資本仍然涌入城市，客觀上城市成為農村資金的“抽水機”，農村資金缺口仍然很大。

（三）在“土地怎么盤活”上，改革破了題，但資本化通道尚未打通

近年來，荊門市積極探索農村土地管理制度創(chuàng)新，但由于配套的國家法律法規(guī)和政策尚未出臺，關鍵的體制障礙還沒有根本消除，農村土地不能有效轉化為資本，財產性價值無法實現(xiàn)，制約了土地這一關鍵要素的自由流動和平等交換。

（四）在“保障怎么均衡”上，基本公共服務網絡基本建立，但均衡性有待增強

荊門市雖然基本建立了以科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等為主要內容的覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務體系，但城鄉(xiāng)和社會群體之間的公共服務不均衡等現(xiàn)象仍然存在。在政策壁壘方面，城鎮(zhèn)職工和居民醫(yī)保、新農合分別由人社、衛(wèi)計部門分塊經辦管理，導致出現(xiàn)重復參保、業(yè)務交叉和管理分散等問題；城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險目前實行省級統(tǒng)籌，機關事業(yè)養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險實行市、縣（市、區(qū)）級統(tǒng)籌，醫(yī)療保險實行市級統(tǒng)籌，影響到城鄉(xiāng)社會保險之間制度整合和轉移接續(xù)，不利于不同群體的自由流動。在公共資源配置方面，城鄉(xiāng)投入差距較大，資源布局合理性有待加強，人才流失嚴重，專業(yè)服務能力明顯不足。

三、幾點啟示

（一）推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須把城鄉(xiāng)作為生命共同體來看待

我國傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結構弊端明顯，市場分離、要素分割，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調，發(fā)展差距不斷拉大。從荊門市的實踐看，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，不是單純的以城市為中心，把農民變市民，也不是單純的以鄉(xiāng)村為中心，把農村變城市，而是把城市和農村當作共存共榮的生命共同體，用系統(tǒng)論的思路和理念統(tǒng)籌謀劃和推進。要以“雙輪驅動”思維，把城市和農村、市民和農民作為一個整體，讓城鄉(xiāng)間土地、資本、勞動力等要素雙向流動起來，發(fā)揮“1+1>2”的聚合效應，使城鄉(xiāng)功能互補、相得益彰、和諧統(tǒng)一。

（二）推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須切實推動體制機制創(chuàng)新

推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化最大的障礙，是體制機制的束縛。從荊門的實踐看，要堅持以改革為動力，加大體制機制創(chuàng)新力度，促進生產要素在城鄉(xiāng)之間合理流動、公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，進一步激發(fā)發(fā)展活力。要加大投融資改革，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的多元化投融資體系；探索農村土地改革，在國家推進試點的基礎上，完善集體經營性建設用地入市制度，加快推進土地征收、農村宅基地自愿有償退出、農村產權流轉和抵押融資等制度改革；深化戶籍制度改革，推廣居住證制度，讓農業(yè)轉移人口切實享受與戶籍人口同等的市民待遇；推進公共服務均等化，加快建立標準化、制度化、法定化的社會保障體系。

（三）推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須因地制宜地確定發(fā)展路徑

城與城、城與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間，在發(fā)展水平、基礎設施、產業(yè)特點，以及區(qū)位、人口、資源等方面千差萬別，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化不能用同一個模式、同一種套路。從荊門的實踐看，要根據不同區(qū)域的區(qū)位條件、資源稟賦和發(fā)展基礎，充分考慮到居住形態(tài)、生產業(yè)態(tài)、環(huán)境生態(tài)、社會狀態(tài)等因素，堅持一域一策、重點突破、示范引路，合理確定發(fā)展方向，初步走出了一條符合市情的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新路子，避免“一刀切”、“一把抓”。

（四）推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須把加強基層黨組織建設作為有力保障

基層黨組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎。近年來，荊門市把加強基層黨組織建設作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“第一工程”，著力推進基本組織、基本隊伍、基本活動、基本制度、基本保障等“五個基本”建設，提升了基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。從荊門市彭墩村、湖山村等先進典型來看，凡是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化步伐比較快、各項工作走在前列的村，都是“能人當家”。由此可見，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，離不開強有力的基層黨組織，最關鍵的在于擁有一支高素質、能力強、有擔當?shù)膸ь^人隊伍。

四、政策建議

（一）加快推進城鄉(xiāng)同步建設

近年來，由于體制機制上的原因，導致城鄉(xiāng)一體化建設重心偏向城市，各種資源和要素過多地配置到城市，城市各項軟硬件建設普遍優(yōu)于農村，引發(fā)了城鄉(xiāng)發(fā)展失衡等諸多矛盾和問題。建議按照全域一體、統(tǒng)籌推進的思路，在大力推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，吸引農民“進城入廠”的同時，加快新農村建設步伐，推動農業(yè)產業(yè)化、農民職業(yè)化、農村社區(qū)化，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權益平等化、城鄉(xiāng)居民公共服務均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化和城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展融合化。特別是在基礎設施等硬件建設上，要同等投入、同步推進；在社會管理服務等軟件建設上，要一視同仁、協(xié)同聯(lián)動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)同步小康、同步現(xiàn)代化。

（二）理順“多規(guī)合一”體制機制

我國現(xiàn)行規(guī)劃體系存在著規(guī)劃名目繁多、話語體系各異、內容交叉沖突、技術標準各異、職能部門管理交叉重疊等現(xiàn)實問題，導致了主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃及產業(yè)、交通、市政等各類專項規(guī)劃自成體系、各自為戰(zhàn)，缺乏有效的銜接和融合，政府實施規(guī)劃的有效性、操作性大打折扣，不適應城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求。建議中央在開展“多規(guī)合一”試點的基礎上，盡快制定“多規(guī)合一”編制技術標準，結合機構改革明確主管機構，賦予“多規(guī)合一”法定地位，并理順體制機制。在現(xiàn)行體制下，可考慮由國家發(fā)改委牽頭建立由國土資源部、住建部、環(huán)保部等有關專業(yè)規(guī)劃主管部門共同參加的“多規(guī)合一”協(xié)調機制。

（三）盡快解決農村“三塊地”權益轉讓的法律和政策障礙

雖然中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農村改革綜合性實施方案》指明了農村土地制度改革的方向，但目前國家主要采取試點方式推進農村土地制度改革，經全國人大常委會授權和批準，試點單位暫時調整實施國家相關法律法規(guī)的規(guī)定。建議中央結合試點單位的成功探索和實踐，盡快修改完善相關法律法規(guī)和政策。一是允許城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標實行市域范圍內交易使用；二是支持農村宅基地使用權在市域范圍內的農村集體經濟組織和成員之間轉讓、出租；三是鼓勵農村集體經營性建設用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，實行與國有土地同等入市、同權同價；四是賦予農村承包土地的經營權、農民住房財產權、宅基地使用權抵押融資法律效力等，最大限度地盤活農村土地資產。

（四）完善涉農資金整合機制

近年來，各地在涉農資金整合上進行了有益探索，但由于涉農資金渠道、性質和用途等政策規(guī)定不能突破，導致資金統(tǒng)籌使用的實際效果不佳。建議中央有關部門從根本上改革現(xiàn)行涉農資金分配管理制度，整合各項涉農資金，在設定好績效目標的前提下，以統(tǒng)一的專項轉移支付或納入一般轉移支付逐級下達到縣（市、區(qū)），增強縣級財政在縣域經濟社會發(fā)展中的自主性。如果在中央層面無法整合涉農資金，可考慮從制度層面賦予縣級政府整合使用的權限。

（五）加大社會資本參與農村公共基礎設施投資運營的支持力度

在實踐中，社會資本參與城市基礎設施投資運營的積極性較高，農村基礎設施建設則少有人問津。建議國家進一步加大引導社會資本向農村流動的扶持力度，建立差別化融資模式和配套政策，在投資份額、收益分配、履約保障以及補償機制上進行制度化設計，特別是要鼓勵將經營性項目和公益性項目有機組合，建立“以豐補歉”的項目綜合收益平衡機制，激發(fā)社會資本向公益性農村基礎設施項目投資的積極性。

（調研組成員：寧夏回族自治區(qū)政府秘書長王紫云，國家發(fā)展改革委基礎產業(yè)司司長費志榮，全國人大法工委立法室主任王瑞賀，黑龍江省伊春市委書記高環(huán)，浙江省嘉興市市長胡海峰，遼寧省交通廳廳長葛樂夫，湖北省編辦主任肖菊華，南京郵電大學校長楊震，財政部駐貴州專員辦監(jiān)察專員余功斌，武漢郵電科學研究院黨委書記魯國慶，國務院機關事務局服務司司長和培林，中國航天科工集團四院副院長高輝文）