創(chuàng)新投融資機制實現(xiàn)軌道交通可持續(xù)發(fā)展

胡祖才

城市軌道交通投融資創(chuàng)新研討會，主要是為大家搭建一個平臺交流、學習、借鑒城市軌道交通投融資創(chuàng)新的經(jīng)驗和做法，推動我們城市軌道交通建設(shè)投融資創(chuàng)新邁出更大的步伐，促進城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

城市軌道交通作為構(gòu)建現(xiàn)代宜居城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施，也是便民惠民的重要民生工程，我國城市軌道交通正處在快速發(fā)展階段。目前已批準城市軌道交通規(guī)劃43個城市，總里程超過8000公里。在建規(guī)模已超過3000公里，根據(jù)“十三五”規(guī)劃到2020年我們的投入運行里程要超過6000公里，實際上從幾個城市介紹情況來看，各地實際上是在加快推進，可能比我們的規(guī)劃規(guī)模還要有所擴大，最近很多城市正在調(diào)規(guī)劃、修編。

城市軌道交通技術(shù)比較復雜，投資比較大，平均每公里大概要7億人民幣，所以建設(shè)推進軌道交通建設(shè)需要籌措巨大的資金。按照規(guī)劃測算，一年就要超過3000億元，如果規(guī)模繼續(xù)擴大還要超過這個規(guī)模。目前我們的籌資渠道和主體都比較單一。如何籌措資金來保障建設(shè)任務(wù)的完成已經(jīng)成為當前我們面臨的重要課題。另外一方面，軌道交通是具有公益性的，需要政府提供一定的補貼，這樣也會帶來巨大的財政壓力，所以投融資機制創(chuàng)新勢在必行，也是實現(xiàn)軌道交通可持續(xù)發(fā)展的有效舉措，要加大力度來推進這項工作。

第一，城市軌道交通投融資創(chuàng)新取得積極進展。從各城市的發(fā)言當中，可以看到各地都結(jié)合實際，相互借鑒，在投融資機制方面進行了許多的探索，取得了明顯成效。不僅有效的籌措了建設(shè)資金，實現(xiàn)了籌資的多元化，而且為運行提供了財務(wù)支持，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。通過投融資創(chuàng)新有效提高了城市資源的利用效率，包括土地資源，也包括地上、地下空間的開發(fā)利用。資源利用效率的提高不僅產(chǎn)生了直接的經(jīng)濟效益，同時也對城市的發(fā)展帶來重要的社會效益。特別是方便群眾出行方面，就是直接體現(xiàn)。

比如現(xiàn)在開發(fā)的“車站+物業(yè)+社區(qū)”，居民出行非常方便，體現(xiàn)了便民、惠民，也使老百姓得到的實惠。這種探索意義非常重大，積累了有益經(jīng)驗，形成了有效做法。

主要是三個方面：一是綜合開發(fā)模式，如“軌道+物業(yè)”、“軌道+社區(qū)”、“軌道+小鎮(zhèn)”。這個模式主要是把軌道交通建設(shè)帶來的沿線增值效益，通過一種適當?shù)拈_發(fā)方式反哺軌道交通建設(shè)，這方面香港做得特別成功。香港地鐵收益中票務(wù)是14%，物業(yè)開發(fā)等其他的溢出收入占了絕大部分，所以它是全世界上唯一一個盈利的地鐵公司。這個經(jīng)驗值得我們內(nèi)地各城市認真學習借鑒，當然還可以根據(jù)我們的情況，進一步進行創(chuàng)新。二是PPP模式，這個大家都比較熟悉了。這是我們引導社會資本，參與軌道交通建設(shè)的一個有效模式，中央也在大力度推這個模式。這方面我們的地鐵已經(jīng)有了成功的實踐，還有很大的空間。 三是拓展其他籌資方式，包括發(fā)行債券，像武漢發(fā)行的永續(xù)債券，都是創(chuàng)新的。還有資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)基金、融資租賃，到境外發(fā)債的多元化的籌資的方式，也取得了積極的效果?？傊度谫Y創(chuàng)新的成功實踐，值得其他城市學習和借鑒，應(yīng)該認真總結(jié)。

第二，城市軌道交通投融資創(chuàng)新空間巨大?？傮w來看我們做了一些實踐和探索，但是面還不夠?qū)?，深度還不夠。剛才也有介紹，如果和香港比，我們場站的開發(fā)利用從數(shù)量到質(zhì)量都有比較大的差距，實際上只有少數(shù)的車站進行了開發(fā)，占比較低。最重要的是，現(xiàn)在地鐵正處在快速發(fā)展期，許多建設(shè)規(guī)劃在修編，甚至有的城市剛剛啟動建設(shè)，所以在綜合開發(fā)方面，發(fā)展空間比較大。特別是現(xiàn)在越來越多的地鐵線路支撐和引領(lǐng)了城市發(fā)展，包括新城新區(qū)的開發(fā)等等，這些資源為創(chuàng)新提供了很大的空間。逐步實現(xiàn)“人隨線走”的問題，這方面的空間還非常大，前景非常廣。

第三，牢固樹立可持續(xù)發(fā)展理念。首先要樹立軌道交通發(fā)展可持續(xù)的理念，要從全生命周期來考慮，要堅持多元化籌資，如果沒有這個理念的指導，實踐就會受到影響，沒有創(chuàng)新動力。所以理念非常重要，要用理念來引領(lǐng)投融資的創(chuàng)新。其次還要樹立多贏協(xié)同效應(yīng)，主要是由軌道交通建設(shè)帶來沿線土地的增值，這種外溢效應(yīng)來反哺軌道交通。

這里還有地上地下空間怎么有效利用的問題，過去很多地下空間沒有很好的利用，特別是一些綜合性樞紐，換乘站沒有有效利用起來，價值沒有開發(fā)出來。沿線的增值，城市軌道交通企業(yè)沒有得到應(yīng)有的收益。軌道交通作為公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，實際上政府是承擔主要責任的，如果不進行創(chuàng)新，就是政府財政，無論是建設(shè)時的籌資，還是運行中的補貼，只有政府承擔。地鐵開發(fā)帶來的收益反哺地鐵，減輕了政府的負擔，同時也兼顧了社會效益，這是一舉多得、共贏的方案。

第四，加大政策的創(chuàng)新力度和政府的支持力度。我們要實現(xiàn)投融資創(chuàng)新相關(guān)的政策創(chuàng)新，政府要加大對軌道交通投融資建設(shè)的支持，如果前面有理念了，加大這種支持就是自然而然的事情了。一是規(guī)劃政策。軌道交通在規(guī)劃時要和城鎮(zhèn)化規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，有機銜接。城市規(guī)劃時也要進行銜接，實現(xiàn)統(tǒng)籌一體化的規(guī)劃。如果在規(guī)劃中沒有考慮投融資創(chuàng)新、綜合開發(fā)，實施的時候就會有問題。所以規(guī)劃必須先行，一定要同步做好規(guī)劃的銜接和協(xié)同。二是土地政策。地鐵是公益性的，現(xiàn)在開發(fā)要增加物業(yè)、住宅、酒店、購物中心等，所以配套的土地政策也要進行創(chuàng)新，順應(yīng)城市軌道交通投融資創(chuàng)新的需要，兩者要配套協(xié)調(diào)起來，認真研究，盡快完善。三是稅收政策。這與PPP運行模式有關(guān)系，這方面也要具體化。 四是票價政策。優(yōu)化票價體系，既要體現(xiàn)公益性，也要有利于可持續(xù)發(fā)展，要統(tǒng)籌起來，要科學合理的設(shè)計多層次的票價體系，月票、年票，上班族可以優(yōu)惠一些。要體現(xiàn)公益性，要考慮社會的承受能力，這方面還是有一定空間的，各城市可以借鑒一些國外的先進經(jīng)驗多做創(chuàng)新。五是其他政策，消防、標準、環(huán)保等涉及綜合開發(fā)的政策都要深化研究。還要強調(diào)一下人才保障的問題，地鐵搞綜合開發(fā)，需要多層次的人才結(jié)構(gòu)，不僅需要地鐵軌道交通技術(shù)專業(yè)人才，還要加強其他方面專業(yè)人才供給，所以這些都需要具體化，需要加大支持力度。當這些政策的創(chuàng)新具體化了，投融資創(chuàng)新才能夠邁得步子更大，能夠走得更遠。

第五，有序推進投融資創(chuàng)新。一是要加大力度，今天把所有已批準軌道交通規(guī)劃的城市都請來，就是希望這些城市都要高度重視投融資創(chuàng)新，都要在這方面邁出新的步伐，同時創(chuàng)新也要有序，要進行充分的評估、論證，不能一哄而起，簡單化。這里確實要平衡好政府和市場，社會效益和經(jīng)濟效益之間的關(guān)系。二是要因地制宜選擇創(chuàng)新投融資的具體方案，在做好城市規(guī)劃的同時就要同步研究軌道交通建設(shè)規(guī)劃。之所以要因地制宜，主要是各地情況有很大差異，北京、上海、廣州一線城市是一個情況，其他城市的情況又不一樣，所以一定要制定具體方案，但是一定要跟地鐵規(guī)劃建設(shè)同步考慮。具備條件的，包括線路，就要率先推出去，比如PPP模式，站場的上蓋開發(fā)要統(tǒng)籌考慮。這方面可以借鑒已經(jīng)實踐的成功經(jīng)驗，也要結(jié)合具體實際。要鼓勵社會資本的參與，特別是用PPP模式，鼓勵沿線綜合開發(fā)，多渠道籌措資金，包括債券、證券化等多種模式，總之要制定具體的方案。三是要加強統(tǒng)籌，提高綜合開發(fā)水平。剛才上海等城市都提出實現(xiàn)綜合開發(fā)目標不是那么容易，開發(fā)水平不夠高，價值就不能有效的體現(xiàn)。所以我贊成和專業(yè)公司的合作，用專業(yè)的辦法來開發(fā)是最有效的，另外水平也能體現(xiàn)。有些城市的綜合開發(fā)，成為城市的標志性景觀，有代表性的建筑，我覺得這個非常好，也有利于城市品質(zhì)的提升。

這里要特別強調(diào)，推進綜合開發(fā)一定要樹立以人民為中心的發(fā)展思想，一定要方便群眾的出行，軌道交通建設(shè)在規(guī)劃設(shè)計樞紐換乘等等都要考慮怎么樣方便群眾的出行，便捷換乘，這方面我們還有較大的改進空間。要在設(shè)計上充分體現(xiàn)這個理念，優(yōu)化設(shè)計然后建設(shè)，老百姓就有獲得感。

同時，我們也鼓勵各地大膽探索、大膽創(chuàng)新，希望各地能夠根據(jù)各地的實際、各地的特點，創(chuàng)造出各具特色的模式，創(chuàng)造出一條符合各地實際的路子來，這里面也包括制度保障的創(chuàng)新，同時希望地方政府高度重視，要從制度上進行保障，包括地方法規(guī)等為綜合開發(fā)提供一個穩(wěn)定的預期。

我們要及時總結(jié)、推廣各地的先進經(jīng)驗，今天的會議就是這個目的，會后我們會深入總結(jié)各地的經(jīng)驗。軌道交通協(xié)會這方面可以發(fā)揮重要作用，把各地的典型案例深入總結(jié)后，交流、學習、相互借鑒、相互啟發(fā)，少走彎路。香港的經(jīng)驗對我們很有啟發(fā)，內(nèi)地也有很多的創(chuàng)新。內(nèi)地城市空間余地比香港大，其實還有很多可以創(chuàng)新之處，典型經(jīng)驗應(yīng)該及時總結(jié)、及時推廣，同時我們要加強對投融資創(chuàng)新中存在問題的研究，特別是共性問題的研究，形成一些指導性、操作性意見。上下互動，形成合力，來推進投融資創(chuàng)新這項工作。

（本文為作者在城市軌道交通投融資機制創(chuàng)新研討會上的總結(jié)發(fā)言，有刪節(jié)，標題為編者所加）