土地增減掛鉤與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建

魯先鋒+芮雯艷

摘要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)作為我國節(jié)約土地資源、建設(shè)新農(nóng)村和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的兩項(xiàng)重要政策，在目標(biāo)導(dǎo)向、參與主體、政策對象等方面存在部分疊合一致性，但在價(jià)值觀念、政策資源以及激勵機(jī)制等方面又存在沖突與不協(xié)調(diào)性。按照協(xié)同學(xué)觀點(diǎn)，應(yīng)建立多主體參與機(jī)制、有效資源整合機(jī)制、考核評價(jià)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)政策之間的協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；美麗鄉(xiāng)村建設(shè)；政策沖突；政策協(xié)同

中圖分類號：F323.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）05-0087-07

引 言

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)政策選擇。2004年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。此后，國土資源部、國務(wù)院相繼出臺了一系列政策對規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作和農(nóng)村土地整理作了具體規(guī)定。從政策實(shí)踐看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是通過與耕地指標(biāo)掛鉤，將廢棄、低效的農(nóng)村建設(shè)用地以項(xiàng)目形式復(fù)墾為耕地，而將新增的耕地指標(biāo)投入市場，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)之間土地指標(biāo)的有償調(diào)劑。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。中共十六屆五中全會提出美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)是“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。黨的十七大更從“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”和“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”的宏觀視角對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提出指導(dǎo)。2013年和2015年的中央一號文件分別從農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、綜合整治以及農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村社會文明建設(shè)等方面提出美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。為明確美麗鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性操作，2015年質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委出臺了《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》。在地方層面，浙江安吉、福建長泰、貴州余慶等地紛紛出臺美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動計(jì)劃和措施，成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的先進(jìn)典型。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是農(nóng)村場域下實(shí)現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置的兩種基本形式，在政策實(shí)施的目標(biāo)、主體和內(nèi)容等方面既存在一致也存在沖突，如何推進(jìn)政策間協(xié)同，擴(kuò)大政策輸出效應(yīng)，是現(xiàn)代農(nóng)村持續(xù)發(fā)展的迫切需求。

一、理論框架：協(xié)同學(xué)視角的政策分析

協(xié)同學(xué)（Synergetics），亦稱“協(xié)調(diào)合作之學(xué)”，是由德國理論物理學(xué)家赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）首先提出。該理論在綜合系統(tǒng)論、信息論、控制論、突變論等多學(xué)科知識基礎(chǔ)上，吸收結(jié)構(gòu)耗散理論，研究各系統(tǒng)從無序向有序演化的共同規(guī)律，闡釋非平衡態(tài)下的有序結(jié)構(gòu)（功能）的形成或平衡態(tài)下的相變過程，認(rèn)為系統(tǒng)是由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成的整體，各子系統(tǒng)相互競爭、相互合作，產(chǎn)生宏觀的空間、時(shí)間或功能結(jié)構(gòu)[1]，同時(shí)系統(tǒng)本身也是自組織的過程，序參量作為組織的“無形之手”，由單個(gè)部分協(xié)作而產(chǎn)生，反過來，序參量又支配著各部分的行為，決定了系統(tǒng)結(jié)構(gòu)演化和有序程度[2]78。

公共政策作為解決特定問題、實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而進(jìn)行資源配置的系統(tǒng)，政策內(nèi)部各政策子系統(tǒng)之間協(xié)同所產(chǎn)生的整體效應(yīng)超越單一系統(tǒng)輸出效應(yīng)。政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性在于政策內(nèi)部組成部分或政策之間存在分割，甚至沖突問題。因?yàn)榻M織中存在一些潛在的關(guān)鍵性障礙或者“馬掌”“沒有哪項(xiàng)政策是一個(gè)‘單一的組織獨(dú)自制定和執(zhí)行的，……當(dāng)不同組織成員對不同組織有不同的忠誠時(shí)，組織的不一致和溝通問題就被夸大了?！盵3]即使在同一領(lǐng)域的政策由于時(shí)間、空間、社會群體等方面存在的實(shí)質(zhì)性上不一致或同一空間條件不同領(lǐng)域政策之間存在的不一致，也會出現(xiàn)“政策縫隙”[4]。每項(xiàng)公共政策是目標(biāo)、價(jià)值、資源及主體、客體、環(huán)境等要素組成的集合體，具有自身獨(dú)特的內(nèi)容和特點(diǎn)，各子系統(tǒng)之間競爭與合作的具體內(nèi)容、方式、要求均不相同，協(xié)同學(xué)對系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展的普適性規(guī)律的探討有助于剖析和指導(dǎo)具體政策的運(yùn)行。本文僅以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)兩項(xiàng)政策為例作具體介紹。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涉及因素復(fù)雜多樣，每項(xiàng)政策可視為一個(gè)開放的政策系統(tǒng)，包括政策需求或動力、政策目標(biāo)或價(jià)值、政策環(huán)境或條件等，這些因素之間存在著密切聯(lián)系。政策設(shè)計(jì)和外界干預(yù)對政策效果產(chǎn)生較大的影響，客觀需要加強(qiáng)各因素，尤其主導(dǎo)因素之間的協(xié)同，減少政策間的分割或沖突，推動政策總體輸出效應(yīng)的最大化。如圖1所示A、C分別為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策輸入，構(gòu)成政策的原動力或基本依據(jù)，B為兩項(xiàng)政策的共同輸入。D、F分別為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策產(chǎn)出或效應(yīng)，E為兩項(xiàng)政策的共同產(chǎn)出或疊合效應(yīng)。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策系統(tǒng)內(nèi)，政策協(xié)同的任務(wù)是確保政策輸入A（目標(biāo)、要求、資源）與政策產(chǎn)出D（結(jié)果、效益）保持一致，以最小投入獲得最大產(chǎn)出或追求滿意結(jié)果。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策系統(tǒng)內(nèi)，政策協(xié)同的任務(wù)是確保政策輸入C（目標(biāo)、要求、資源）與政策產(chǎn)出F（結(jié)果、效益）保持一致，并獲得美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的最大效益。從政策間的互動看，B和E代表兩項(xiàng)政策的一致性和內(nèi)容的疊合，是兩項(xiàng)政策溝通的橋梁和協(xié)作的基礎(chǔ)。A和C、D和F分別代表兩項(xiàng)政策的輸入集合與產(chǎn)出集合，每組集合內(nèi)部勢必存在疊合和一致（如E、B），或者存在目標(biāo)分歧、資源沖突等矛盾，目標(biāo)政策協(xié)同便是尋求政策間的共同目標(biāo)，減少政策沖突，擴(kuò)大政策共識，構(gòu)建合理有效的協(xié)同機(jī)制。

二、協(xié)同基礎(chǔ)：兩者的疊合與一致

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涵蓋村容整潔、農(nóng)民生活富裕、農(nóng)村民主管理等諸多內(nèi)容，客觀需要農(nóng)村居民積極參與，解決農(nóng)戶搬遷、住宅安置等現(xiàn)實(shí)問題。政策之間目標(biāo)趨同、主體共識、資源共享，有利于擴(kuò)大政策整體輸入效應(yīng)，構(gòu)建政策協(xié)同基礎(chǔ)。

（一）政策目標(biāo)疊合

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)是積極實(shí)施“生態(tài)人居建設(shè)行動”和“生態(tài)環(huán)境提升行動”，達(dá)到村容整潔、環(huán)境改善、生活舒適、管理民主等標(biāo)準(zhǔn)，使人們生活更舒適，更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)綜合效益。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)依賴于土地整治[5]，并對土地整理提出更高要求。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的目標(biāo)不能簡單地歸結(jié)為增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn) 切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》明確規(guī)定，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向，以增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為目標(biāo)，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。各地在落實(shí)政策時(shí)又適當(dāng)作了具體補(bǔ)充規(guī)定，如2010年浙江省委辦公廳和浙江省人民政府辦公廳頒布了《關(guān)于深入開展農(nóng)村土地綜合整治工作扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的意見》，指出農(nóng)村土地綜合整治示范工程要“圍繞‘規(guī)劃科學(xué)、村容整潔、設(shè)施配套、服務(wù)齊全、生活舒適、管理民主的目標(biāo)，按照全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治的要求，對農(nóng)用地、宅基地和集體建設(shè)用地進(jìn)行整理、復(fù)墾開發(fā)，全面推進(jìn)村莊舊房改造，農(nóng)民新居、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)”。政策目標(biāo)的契合有利于促使政策主體實(shí)施行為趨向一致，提高行為的自覺性、主動性，有利于節(jié)約行政成本支出，提高社會資源有效利用。

（二）參與主體一致

從政策實(shí)施環(huán)境看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)都依賴于農(nóng)村場域，政策設(shè)計(jì)和發(fā)動一般由中央政府和上級按照自上而下的方式推行，地方政府負(fù)責(zé)具體的政策實(shí)施，對土地、項(xiàng)目和效益進(jìn)行綜合評估后，由上級政府進(jìn)行審核和批準(zhǔn)。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，國土資源部負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)、規(guī)模調(diào)控和監(jiān)督檢查，省級國土資源部門負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)總體部署、組織管理，市縣級國土資源部門負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施。同樣，基于各地農(nóng)村區(qū)域差異，中央政府對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)一般提出倡導(dǎo)性意見和指導(dǎo)原則，地方政府尤其是市縣級政府負(fù)責(zé)具體落實(shí)。

在整個(gè)政策執(zhí)行系統(tǒng)中，政策實(shí)施最終使農(nóng)民生產(chǎn)、生活和利益發(fā)生變化，因此村級組織應(yīng)積極發(fā)揮作用。村級組織（包括村民大會、村民代表大會）作為農(nóng)民意愿整合的輸出機(jī)制，能夠保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)，是切實(shí)維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的主體地位，推動政策順利實(shí)施的有力支撐。首先，村級組織熟悉農(nóng)村的環(huán)境，在農(nóng)民搬遷、選址、安置、利益訴求等方面進(jìn)行及時(shí)溝通和反饋，為政策方案提供必要的信息支持，確保政策平穩(wěn)實(shí)施。其次，村級組織能有效利用熟人社會和社會資本優(yōu)勢[6]，進(jìn)行針對性地宣傳，減少政策實(shí)施的阻力。第三，村級組織在申請項(xiàng)目之前會對相關(guān)政策進(jìn)行較為深入的了解，在具體實(shí)施過程中，若出現(xiàn)政策沖突，能及時(shí)權(quán)衡利弊，做出有利的判斷。第四，由一套班子實(shí)施兩項(xiàng)既有重疊又有差異的政策，可以對公共政策的變化做出及時(shí)回應(yīng)，也為公共政策的后續(xù)完善提供經(jīng)驗(yàn)參考。

（三）政策對象疊合

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策對象都是特定區(qū)域的土地和居民，兩者之間在內(nèi)容上相互包含、相互補(bǔ)充。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的直接目標(biāo)是節(jié)約土地資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的空間積聚和布局優(yōu)化的過程。這種“聚集發(fā)展型”土地整理是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的典型模式之一[7]，一般具體操作是以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，將分散的農(nóng)戶從山腳、山坳等生活不便的村莊邊緣地區(qū)向交通、水、電等公共基礎(chǔ)設(shè)施條件良好的中心村、新型社區(qū)、小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，統(tǒng)籌安排土地整理與農(nóng)民發(fā)展、新居建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各方面關(guān)系。根據(jù)《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》（GBT32000-2015），美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基本內(nèi)容也包括村莊規(guī)劃、村鎮(zhèn)整治、民居建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施布局、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村避災(zāi)場所規(guī)劃、農(nóng)村歷史文化保護(hù)、農(nóng)業(yè)及其他生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施用地規(guī)劃等內(nèi)容。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)直接影響的對象一般是特定農(nóng)戶，兩項(xiàng)政策本質(zhì)上都應(yīng)將維護(hù)和擴(kuò)大人民的利益放在第一位。長遠(yuǎn)看，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是使整個(gè)農(nóng)村地區(qū)發(fā)生根本變化的一項(xiàng)政策，但一般以具體項(xiàng)目形式付諸實(shí)施，影響的對象也是一定范圍的“特定農(nóng)戶”，這并不是折射政策受益群體的狹隘性，政策實(shí)施路徑實(shí)際體現(xiàn)了漸進(jìn)的特點(diǎn)，即不同地區(qū)、不同農(nóng)村所面臨具體情況不同，所投入的資金和物資一般是有限的，同時(shí)人們的認(rèn)知和經(jīng)驗(yàn)的積累也存在一個(gè)漸進(jìn)的過程。忽視鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，強(qiáng)行推進(jìn)“一刀切”或“運(yùn)動式”的新村運(yùn)動往往割斷村莊發(fā)展的歷史和傳統(tǒng)，容易使農(nóng)民利益受損。同樣，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策實(shí)施時(shí)間不長，政策社會效應(yīng)仍待進(jìn)一步評估，尤其在政策實(shí)施過程中，中央政府、地方政府、村民之間存在利益沖突和博弈的可能，村民的利益容易受到侵犯。因此，無論農(nóng)村建設(shè)用地，還是新農(nóng)村建設(shè)都需要堅(jiān)持試點(diǎn)先行、因地制宜、統(tǒng)籌安排、分步實(shí)施原則，切實(shí)保護(hù)公眾利益和社會整體利益。另一方面，政策對象疊合交叉的成員資格有利于解決群體之間的沖突并促進(jìn)群體間合作機(jī)制的形成[8]。在理想狀態(tài)下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和新農(nóng)村政策的疊合，可以使項(xiàng)目建設(shè)獲得充足的資金保障。如農(nóng)村廢棄房屋被拆遷，按照國家標(biāo)準(zhǔn)可獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，使農(nóng)民有能力在中心村或規(guī)劃區(qū)域內(nèi)重新建設(shè)或購買住房。政府和村集體一般對村民住宅建設(shè)提出一定的標(biāo)準(zhǔn)，有些地方通過實(shí)施“農(nóng)村建設(shè)節(jié)地”工程，鼓勵建設(shè)多層公寓住宅，推行建設(shè)聯(lián)立式住宅，控制建設(shè)獨(dú)立式住宅，使村容村貌發(fā)生新的變化，既滿足了土地優(yōu)化和供給的需求，又改善了農(nóng)民的生活，擴(kuò)大了政策效應(yīng)，從而獲得群眾的支持。

三、協(xié)同困境：兩者的分割與沖突

公共政策的主體、對象及制定、執(zhí)行過程的差異，使每項(xiàng)政策自異成為一個(gè)相對獨(dú)立的系統(tǒng)。政策主體分歧、政策目標(biāo)相悖、資源利用沖突，則導(dǎo)致政策整體效應(yīng)弱化。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的差異和沖突主要體現(xiàn)在主體價(jià)值目標(biāo)、政策資源配置、政策激勵機(jī)制等方面。有些地方將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策演變成中國式的“圈地運(yùn)動”和“逼民上樓”[9]，權(quán)力與資本的“合謀”掠走了土地增值收益，農(nóng)民住進(jìn)被選擇的“新農(nóng)村”，過著被產(chǎn)生的“新生活”[10]。

（一）主體價(jià)值觀念差異

在公共政策實(shí)施過程中，由于自身利益訴求和價(jià)值觀念不同，各主體通過多種資源和途徑積極影響政策的制定和實(shí)施，其政策行為策略也不相同?？傮w上，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)都是服務(wù)于人民群眾，提高公共利益，兩者之間不存在根本的利益沖突。但具體負(fù)責(zé)的政府部門不同，獲益的具體群體不同，以及群體內(nèi)部成員受益不均衡，對政策的認(rèn)知、理解和支持均存在一定差異。

從參與主體看，政府致力于推動不同群體之間的溝通和合作，但作為社會多元利益主體之一，政府本身具有追求利益最大化的動機(jī)[11]，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策很大程度是政府或官員自身行為的選擇結(jié)果。首先，政策執(zhí)行部門不同，雖然最終目標(biāo)是促進(jìn)社會整體利益的提升，但政策出發(fā)點(diǎn)不同，政策實(shí)踐運(yùn)行和效果也存在較大的差異。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，主要解決土地資源供給不足的矛盾而提出的應(yīng)對策略。該政策由國務(wù)院和國土資源部提出，省級國土資源部門負(fù)責(zé)總體部署和組織管理，市縣級政府國土資源部門具體負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃申報(bào)，村級組織負(fù)責(zé)村民的動員和征求意見。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)主要是在新形勢下，解決我國“三農(nóng)”問題，發(fā)展農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程、提高農(nóng)民幸福的重要舉措，該政策一般由政府農(nóng)業(yè)工作主管部門具體負(fù)責(zé)，有的地方由宣傳部、城鄉(xiāng)建設(shè)委員會等部門負(fù)責(zé)[12]，按照國家的政策要求，在省委、省政府指導(dǎo)下，市縣政府部門負(fù)責(zé)通盤考慮，整體推進(jìn)。兩項(xiàng)政策分別隸屬于政府不同部門，其運(yùn)作過程、考核機(jī)制、激勵方式的不同可能帶來目標(biāo)的分歧。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策更多地考慮土地指標(biāo)的增長和土地對GDP貢獻(xiàn)，而推行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)更多地考慮環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)建設(shè)、生活改善等其他社會效益。

在政府之外，企業(yè)、村級組織、村民等主體的目標(biāo)也可能存在分歧。如承接土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、環(huán)境治理等業(yè)務(wù)的企業(yè)一般追求市場利益的最大化，并沒有動力去擴(kuò)大更多的服務(wù)功能，在監(jiān)督缺乏的情況下，甚至?xí)p害公共利益。作為村級組織，對政府撥付款項(xiàng)較多的項(xiàng)目一般積極性較高，但對于自籌資金或矛盾多、困難多的項(xiàng)目并不積極參與，或者在政策執(zhí)行中采取規(guī)避或選擇性執(zhí)行，并沒有獲得預(yù)期目標(biāo)。村民作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，對于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給有時(shí)存在“搭便車”心理，不愿意承擔(dān)支付成本，或者村民因收益差異和目標(biāo)差異而對相關(guān)政策持擁護(hù)或反對態(tài)度。

（二）政策資源配置沖突

公共政策實(shí)施的過程也是資源配置的過程，包括人力、物力、資金、時(shí)間等。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)一般以項(xiàng)目的形式推行，包括項(xiàng)目申報(bào)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目預(yù)算、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)督、項(xiàng)目驗(yàn)收等環(huán)節(jié)。地方政府在農(nóng)村建設(shè)用地中一般不承擔(dān)出資義務(wù)，而由政府支持籌辦新農(nóng)村投資有限公司，以公司的名義向銀行貸款，由農(nóng)村集體建設(shè)用地作抵押，按照項(xiàng)目的進(jìn)度，分期撥款，保證項(xiàng)目有序進(jìn)行，在項(xiàng)目完成后，通過掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)、土地拍賣等方式獲得補(bǔ)償資金。相比較，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)、環(huán)境治理等美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目一般依賴于政府撥款或者不同級政府的配套撥款。在同一區(qū)域同時(shí)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)往往帶來資金、人力和組織資源的投入壓力，如果后續(xù)資金不到位，容易造成項(xiàng)目停滯、土地荒廢、建設(shè)垃圾堆積、環(huán)境破壞，甚至引發(fā)社會矛盾。在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃條件下，土地資源配置和公共建設(shè)難以達(dá)到優(yōu)化的目標(biāo)，政策實(shí)施效果降低。

（三）激勵機(jī)制不同

按照行為主義觀點(diǎn)，公共政策主體的行為，尤其是政府等核心主體的行為決定了政策的制定、選擇和執(zhí)行。一般地說，政府的行為動機(jī)包括政治動機(jī)、經(jīng)濟(jì)動機(jī)、社會動機(jī)和生態(tài)動機(jī)。政治動機(jī)包括獲得政績、晉升、成就感及價(jià)值實(shí)現(xiàn)等，經(jīng)濟(jì)動機(jī)包括獲得土地資源、GDP增長及個(gè)人收益的增加等，社會動機(jī)包括改善民眾生活、擴(kuò)大服務(wù)供給、贏得社會聲譽(yù)等[13]，生態(tài)動機(jī)包括污染治理、環(huán)境保護(hù)、景觀設(shè)計(jì)等?？傮w上，地方政府推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)都存在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面的激勵因素。但在具體的政策環(huán)境和激勵條件下，各因素的影響大小和優(yōu)選序列均不相同。從政策實(shí)施的初始動力看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)激勵，主要緩解經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與土地資源不足之間的矛盾，推進(jìn)社會的持續(xù)發(fā)展。但城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤對項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)的區(qū)域位置、土壤質(zhì)量、灌溉條件等自然因素有較強(qiáng)的依賴性，如果地方政府一味地追求土地指標(biāo)而任意推進(jìn)土地整理，或者過分追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會效應(yīng)、環(huán)境效應(yīng)，則違反政策原旨，導(dǎo)致耕地濫用和整體利益受損。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涉及內(nèi)容廣泛，對地方政府來說更重視提升農(nóng)村社會的整體效應(yīng)，也就是社會激勵、生態(tài)激勵多于單一的經(jīng)濟(jì)激勵和官員晉升激勵，一般依賴于地方政府的執(zhí)政意識和理性自覺。當(dāng)然，這種劃分具有一定的相對性，如果中央政府將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)納入政策議程，并制定嚴(yán)格、可操作性考評指標(biāo)體系，那么執(zhí)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策不僅在于擴(kuò)大社會效益，也符合政府的政治激勵和官員晉升激勵的內(nèi)在需要。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在政策評價(jià)方式上也存在差異。前者依據(jù)土地指標(biāo)來衡量，政策成果具有明確性和可操作性。而美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中相當(dāng)多的內(nèi)容如鄉(xiāng)村民主、鄉(xiāng)村風(fēng)俗、鄉(xiāng)村文化和公共服務(wù)供給等，難以形成明確的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和衡量指標(biāo)。由此會產(chǎn)生不良的后果：一是政策本身的復(fù)雜性和多樣性導(dǎo)致實(shí)際效果的差異，甚至?xí)p害群眾利益和破壞原有歷史風(fēng)貌。二是模糊的標(biāo)準(zhǔn)容易導(dǎo)致政策執(zhí)行者行為的隨意性或選擇性執(zhí)行，從而帶來政策偏差。一些投入少、見效快、耗時(shí)短的面子工程往往受到重視，而投入大、見效慢、風(fēng)險(xiǎn)大的基礎(chǔ)性工程又缺乏關(guān)注。

四、協(xié)同發(fā)展：兩者的共識與互動

構(gòu)建政策協(xié)同發(fā)展機(jī)制需要重點(diǎn)分析政策子系統(tǒng)之間的差異，減少政策沖突與矛盾，克服政策子系統(tǒng)之間的分割和阻力，擴(kuò)大政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)子系統(tǒng)同向度變化，從而使整個(gè)政策系統(tǒng)得到優(yōu)化。其前提條件包括：首先，具備主導(dǎo)政策系統(tǒng)整體演變的決定性的序參量或動力，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策動力在于系統(tǒng)外部需求，即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下新農(nóng)村發(fā)展和土地需求，以及政府對這種需求的回應(yīng)和推力。其次，協(xié)同的基礎(chǔ)是政策子系統(tǒng)之間存在的“共性”和“融合點(diǎn)”。從實(shí)施條件看，兩項(xiàng)政策存在的目標(biāo)、內(nèi)容、主體、對象的交叉和疊合，有助于構(gòu)建政策協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)。最后，協(xié)同不僅在于政策產(chǎn)出更在于子系統(tǒng)之間的互動過程。OECD將政策一致性視為不同政策相互協(xié)同的總體狀態(tài)且政策過程是政策一致性的前提條件[14]。我國地域廣闊，各地條件差異大，社會發(fā)展基礎(chǔ)不同，無法形成統(tǒng)一的政策模式，這需要在實(shí)踐中加強(qiáng)政策之間的融合和發(fā)展，避免出現(xiàn)“先入為主”和“理性至上”的決策思維。

（一）形成多主體參與機(jī)制

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)容廣泛、涉及面廣，存在工具理性、價(jià)值理性，也存在交往理性[15]，這符合協(xié)同學(xué)所強(qiáng)調(diào)的“普遍規(guī)律支配下的有序的、自組織的集體行為”[2]9的要求。從協(xié)同方式看，存在不同層級政府之間的縱向協(xié)同，不同國家、地區(qū)、政府、部門、團(tuán)體之間的橫向協(xié)同，以及不同時(shí)間的前后協(xié)同[16]。從縱向看，中央和省級政府應(yīng)從政策設(shè)計(jì)的頂層入手，以問題為導(dǎo)向，促進(jìn)政策之間的協(xié)作，建構(gòu)綜合目標(biāo)體系?？h市各級政府重視目標(biāo)的分解和指導(dǎo)，促進(jìn)部門之間的分工協(xié)作，既重視縱向任務(wù)分解和責(zé)任落實(shí)，又要重視部門之間溝通與合作。加強(qiáng)政府內(nèi)部的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立包括國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、財(cái)政、環(huán)境保護(hù)等部門參與的跨部門聯(lián)動機(jī)制，保證政策協(xié)調(diào)有序進(jìn)行。政府組織內(nèi)部的協(xié)同機(jī)制重視權(quán)力和法律運(yùn)用，通過強(qiáng)制性控制達(dá)到目標(biāo)或政策輸出的一致性。但從政策實(shí)踐看，政策實(shí)施無法完全依靠政府的封閉運(yùn)行，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場主體既有能力，也有意愿參與建設(shè)用地整理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。市場可以提供資本支持，教育科研機(jī)構(gòu)可以提供智力支撐，農(nóng)民提供民意和社會支持，從而建立涵蓋政府、農(nóng)民、資本和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的“四位一體”式新型驅(qū)動機(jī)制[17]。

除政府內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)組織控制外，還要發(fā)揮有政策共識的選民共同體的協(xié)同作用[18]。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，尤其要重視發(fā)揮農(nóng)民的主體參與作用和協(xié)同過程。一方面政策的最終服務(wù)對象是廣大農(nóng)民，如果政策實(shí)施侵害了農(nóng)民利益，最終也無法得到農(nóng)民的真正擁護(hù)；另一方面，政策實(shí)施影響對象是眾多的農(nóng)民個(gè)體，農(nóng)民要維護(hù)自己的利益和提出自己的訴求，必須依賴于組織輸出機(jī)制。在當(dāng)前基層村民自治建設(shè)中，加強(qiáng)村民、村委和上級政府之間的溝通協(xié)調(diào)，發(fā)揮村民代表大會、村民會議在村民政策參與的作用，及時(shí)收集村民對拆舊建新、選址、房屋建設(shè)、土地整理、安置補(bǔ)充、收益分配、環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)投入等方面的意見和建議，確保村民參與政策實(shí)施的整個(gè)過程，包括前期申報(bào)、規(guī)劃，中期具體實(shí)施，后期檢查驗(yàn)收。

（二）建立有效資源整合機(jī)制

公共政策本身就是對社會資源的一種分配。提高資源有效分配必須使政策能夠符合公眾的切實(shí)需要。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)須遵循自下而上和自上而下的雙重邏輯。一方面，通過自下而上的調(diào)查和摸底，充分了解政策實(shí)施區(qū)域的土地面積、類型、等級、潛力、使用狀況，以及用地需求、居民生活條件、資金保障、群眾意愿等，總結(jié)前期政策施行中出現(xiàn)的問題和矛盾，完善政策設(shè)計(jì)。針對新農(nóng)村建設(shè)中的村容臟亂差、環(huán)境污染、垃圾遍地、設(shè)施落后、公共服務(wù)缺乏等突出問題提出專項(xiàng)和綜合治理方案或指導(dǎo)方針。以群眾利益為導(dǎo)向，從政策設(shè)計(jì)入手提高資源配置的合理化；另一方面，通過從上至下的政策推行，明確各級政府的職責(zé)和任務(wù)，既鼓勵制度創(chuàng)新和探索，又嚴(yán)守政策底線，保持政策規(guī)范運(yùn)行，防止政策實(shí)施的隨意性，避免自然資源和歷史文化遺產(chǎn)受到人為破壞。

重視土地規(guī)劃對資源配置的統(tǒng)協(xié)作用，推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接，減少城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之間的制度分割和資源利用沖突，合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、設(shè)施改善等各項(xiàng)任務(wù)，統(tǒng)籌安排拆舊與建新、建設(shè)與管理、部分與整體、個(gè)人與集體、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、物質(zhì)與文化之間的關(guān)系，確保各項(xiàng)政策的有序、規(guī)范實(shí)施。

重視項(xiàng)目資金的整合利用。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的綜合目標(biāo)、整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，編制資金投入計(jì)劃。依據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、資金類別實(shí)行項(xiàng)目資金收支掛鉤制度。嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤收入管理制度，按照“收支兩條線”要求，保證項(xiàng)目資金支出與土地增值、流轉(zhuǎn)收入相契配。加強(qiáng)環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)居改善、鄉(xiāng)村文化建設(shè)等項(xiàng)目的規(guī)劃、評估和資金管理，建立主要行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)下的跨部門綜合協(xié)調(diào)管理制度，防止政出多門、交叉投資、相互推諉、標(biāo)準(zhǔn)混亂，效率低下。建立靈活多樣的市場投入機(jī)制，鼓勵社會多元化投資，提高市場主體參與熱情，擴(kuò)大供給能力和資金利用效率。

（三）完善政策實(shí)施考核評價(jià)機(jī)制

考核評價(jià)既是衡量政策實(shí)施的效果，也是政策完善和可持續(xù)發(fā)展的有效激勵。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涉及面較廣，且長期實(shí)施的政策客觀需要建立規(guī)范的考核評價(jià)制度，這涉及到“誰來考核”和“對誰考核”的問題。

建立從中央到地方多層級考核制度。中央政府主要負(fù)責(zé)整體目標(biāo)的設(shè)計(jì)和價(jià)值倡導(dǎo)，重點(diǎn)加強(qiáng)土地指標(biāo)、重大項(xiàng)目的監(jiān)控和評價(jià)，關(guān)注政策實(shí)施中的突出的和普遍性問題。地方政府在全國政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方特色，設(shè)計(jì)具體的考核要求和標(biāo)準(zhǔn)。按照中央監(jiān)督地方、上級監(jiān)督下級的方式，建立上下一致的考核評價(jià)體系。在具體項(xiàng)目中，“一把手”負(fù)總責(zé)，各部門按照工作分工承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。對涉及跨部門的問題共同承擔(dān)責(zé)任，防止相互推諉和責(zé)任漏洞。發(fā)揮群眾和社會專業(yè)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目實(shí)施中的評價(jià)和監(jiān)督作用。

從考核內(nèi)容看，要體現(xiàn)綜合性和全面性，將鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化、土地整理指標(biāo)規(guī)范運(yùn)作、農(nóng)民權(quán)益維護(hù)、農(nóng)村特色和歷史風(fēng)貌保護(hù)、村容村貌環(huán)境改善、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收、鄉(xiāng)風(fēng)文明水平提高等內(nèi)容納入考核范疇，防止城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之間的政策間隙和分割，防止過分強(qiáng)調(diào)部門分工和單獨(dú)實(shí)施而導(dǎo)致的政策碎片化。

五、結(jié) 語

同一場域下多項(xiàng)政策的實(shí)施不僅追求單項(xiàng)政策內(nèi)部的協(xié)同，更應(yīng)推進(jìn)政策之間的協(xié)同。但現(xiàn)實(shí)中，由于缺乏整合，經(jīng)常出現(xiàn)政策沖突或政策衍生問題[19]，我國農(nóng)村人口龐大、區(qū)域廣闊、基礎(chǔ)建設(shè)相對滯后，這決定了單一的政策不免陷入困境。加大政策之間的交叉、綜合和銜接，有利于發(fā)揮政策的整體效應(yīng)和資源的優(yōu)化利用。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之間的協(xié)同首先要分析主體、客體、環(huán)境等政策基本要素，區(qū)分獨(dú)立因素、疊合因素和互補(bǔ)因素存在的結(jié)構(gòu)方式，構(gòu)建多主體參與機(jī)制、資源整合機(jī)制和考核評價(jià)機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同從初級的“政策合作”到中級的“政策協(xié)調(diào)”再到高級的“政策整合”過渡[20]，但實(shí)踐中仍待進(jìn)一步處理的問題是社會多元化、政府的碎片化和多元主體治理帶來組織協(xié)同的挑戰(zhàn)，以及多項(xiàng)政策的交叉、沖突帶來更廣泛協(xié)同的困境。

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Abstract：Policy of city construction land increase and rural residential land decrease and policy of beautiful rural construction are considered as two important policies on saving land resources，constructing new countryside，promoting the development of urban and rural integration，in which there exist some superimpositions and accordances in goal orientations，participants and policy objects.At the same time，there also exist some conflicts and collaborations in values，policy resources and incentive mechanism.According to Synergetics，it is necessary to establish multisubject participation mechanism，effective resource integration mechanism， examination and evaluation mechanism，so as to promote synergetic development.

Key words：city construction land increase and rural residential land decrease；beautiful rural construction；conflict；collaboration