城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視域下的地票制度完善研究

摘要：從級差地租的角度思考，地票制度不是市場經(jīng)濟(jì)行為，而是政府財(cái)政的再分配。地票制度的轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)，決定了其市場化之路不可能走得太遠(yuǎn)。從土地指標(biāo)生產(chǎn)過程和農(nóng)民建新拆舊實(shí)踐看，地票制度的成績是以土地為媒介的轉(zhuǎn)移支付，為農(nóng)村公共品供給和農(nóng)民生活改善提供了基礎(chǔ)。地票制度的問題是對新村居民點(diǎn)建設(shè)不夠重視，對村莊的生產(chǎn)性特征不夠關(guān)注，對農(nóng)民的社會福利思考不多。以規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源輸入與農(nóng)民參與積極性相結(jié)合，地票制度可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上走得更遠(yuǎn)更好。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；地票制度；土地性質(zhì)；農(nóng)村規(guī)劃

中圖分類號：F311 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）05-0049-07

重慶市2007年批準(zhǔn)成立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)區(qū)后，就在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)發(fā)展”上做了各種探索。為實(shí)現(xiàn)“大城市帶動(dòng)大農(nóng)村”的目標(biāo)，重慶市以“戶改”“土改”“房改”作為改革突破口，其中，“土改”以地票交易為基礎(chǔ)。本文擬以重慶秀縣調(diào)查為基礎(chǔ)，廓清地票制度的性質(zhì)，探討城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的合理路徑。

一、問題的提出

按照《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第18條規(guī)定，地票是指“農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，可用于建設(shè)用的用地指標(biāo)”。源于地票交易實(shí)踐的顯著績效及相較于增減掛鉤的制度創(chuàng)新，學(xué)界對地票制度的要素組合模式和產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢進(jìn)行了研究和探索，一方面從戰(zhàn)略高度給予高度評價(jià)，一方面從制度完善的角度指出實(shí)踐中的不足。我們依據(jù)研究內(nèi)容和旨趣的差異，將地票制度研究分為以下三個(gè)方面：

1.地票的制度主義研究。相關(guān)研究認(rèn)為，地票制度承襲了增減掛鉤指標(biāo)置換的基本理念，但在制度設(shè)計(jì)、空間置換、農(nóng)民自主等方面都要優(yōu)于增減掛鉤。具體說來，它優(yōu)化了土地和產(chǎn)業(yè)要素組合機(jī)制，使土地級差收益得到充分實(shí)現(xiàn)[1]3437[2]。而作為改革措施，地票制度存在耕地保護(hù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、國家宏觀調(diào)控等風(fēng)險(xiǎn)[3，4]。

2.地票性質(zhì)功能的研究。相關(guān)研究認(rèn)為，地票是一種指標(biāo)象征，一個(gè)權(quán)利代表，具有特殊的法律性質(zhì)[5][1]7071，地票在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地市場，完善耕地占補(bǔ)平衡，促進(jìn)縮差共富等方面，發(fā)揮著重要的作用。完善農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，發(fā)揮政府管理服務(wù)職能，健全地票利益的分配機(jī)制，是促進(jìn)地票制度良性發(fā)展的關(guān)鍵[6，7]。

3.地票交易機(jī)制的研究。相關(guān)研究認(rèn)為，地票交易的實(shí)質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，地票交易不僅會造成土地流動(dòng)的“馬太效應(yīng)”，而且存在價(jià)格操縱、收益分配不明、政府權(quán)力尋租等問題[9，10]。從地票福利最大化目標(biāo)考慮，應(yīng)該在定價(jià)政策和收益分配上深入研究，以充分發(fā)揮地票交易的權(quán)利化、市場化功能[10，11]。

主流研究深入地票制度實(shí)踐的各個(gè)方面，較為完整地展示出地票制度的現(xiàn)狀特點(diǎn)，其問題是對地票制度性質(zhì)的討論不夠深入，對地票實(shí)踐的成績和問題分析不夠接地氣，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）對偏遠(yuǎn)農(nóng)村土地增值的社會后果討論不詳，對地票交易的經(jīng)濟(jì)效益有較強(qiáng)價(jià)值預(yù)設(shè)；（2）英美土地發(fā)展權(quán)的制度環(huán)境與我國相差較大，若從級差地租的角度考慮，移用土地發(fā)展權(quán)存在水土不服問題[12]；（3）對土地指標(biāo)的生成過程不予討論，對農(nóng)民建新拆舊的實(shí)踐不予探討，對地票制度的性質(zhì)不予深入分析，以市場邏輯教條化切割地票制度，提出的改革建議易偏離實(shí)際。有鑒于此，筆者在此重新梳理地票制度的性質(zhì)，以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)指出地票交易的成績和問題，并嘗試提出以地票為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑。

二、地票制度性質(zhì)的再認(rèn)識

《土地管理法》將我國土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類。由于土地分別屬于國家所有和集體所有，因此建設(shè)用地又可分為農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地依據(jù)具體利用情況又分為農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施、公益事業(yè)用地。土地類型不同，用途會有差別，價(jià)值也不一樣。

無論是農(nóng)用地還是建設(shè)用地，都有絕對地租和級差地租，地租由土地產(chǎn)品的價(jià)格決定，農(nóng)用地的地租來源于土地要素發(fā)揮的作用。土地肥瘦與區(qū)位條件的不同（級差地租I），連續(xù)投資土地引發(fā)的勞動(dòng)生產(chǎn)率不同（級差地租II），土地價(jià)格就會有較大的差異[13]。農(nóng)民在農(nóng)用地上既可種植大田作物，也可種植經(jīng)濟(jì)作物，地租形態(tài)因此會有區(qū)別。在中西部農(nóng)村，農(nóng)業(yè)地租與土地生產(chǎn)能力高度有關(guān)，稅費(fèi)改革意味著國家不再索取農(nóng)業(yè)地租。

相較于農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)用地不是勞動(dòng)產(chǎn)品，不具有任何固有價(jià)值[14]。城郊村的土地表現(xiàn)出較高價(jià)格，與區(qū)位優(yōu)勢帶來的級差地租I有關(guān)。城市化工業(yè)化要發(fā)展必然占用城郊村土地，由此帶來城郊與遠(yuǎn)郊村土地價(jià)值的較大差異。為了保證城市發(fā)展的合理密度，促進(jìn)土地的集約節(jié)約利用，中央實(shí)施偏緊的建設(shè)用地供給制度。城市擴(kuò)張要按照土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行，它帶來城郊特定位置土地的供求性升值和輻射性升值。要注意的是，我國每年下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)為600萬畝，即使按照較高的經(jīng)濟(jì)增長速度持續(xù)發(fā)展30年，全國大部分遠(yuǎn)郊土地短期內(nèi)也難有大幅升值機(jī)會，遠(yuǎn)郊土地的供過于求決定了宅基地流轉(zhuǎn)的低價(jià)格[15]。筆者在秀縣農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分老房屋長期閑置甚至廢棄，少數(shù)的房屋買賣發(fā)生在區(qū)位優(yōu)越的位置，地票制度出臺前的很長一段時(shí)期內(nèi)，遠(yuǎn)郊村3間木房子的價(jià)格最高為1～2萬元，宅基地“無價(jià)無市”現(xiàn)象在遠(yuǎn)郊農(nóng)村普遍存在。

2008年11月，國土資源部批準(zhǔn)重慶地票制度的創(chuàng)設(shè)和實(shí)踐試點(diǎn)。地票制度在理念設(shè)計(jì)上比增減掛鉤政策更加合理，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（1）增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)僅限于試點(diǎn)的市、縣行政轄區(qū)內(nèi)部，阻礙了土地指標(biāo)的空間流動(dòng)，而地票的流動(dòng)范圍擴(kuò)展至重慶市轄區(qū)，有助于土地指標(biāo)資源的優(yōu)化配置。（2）有些地方的農(nóng)村建設(shè)用地有限，增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)又被嚴(yán)格限制，逼得地方政府與民爭奪宅基地，強(qiáng)推農(nóng)民上樓以換取城市的發(fā)展，而地票制度是在農(nóng)民自愿的前提下，由土地整理公司復(fù)墾宅基地，在驗(yàn)收通過的條件下，農(nóng)民可攜指標(biāo)入市，保障了農(nóng)民的主體性和參與性。（3）增減掛鉤實(shí)行“先占后補(bǔ)”模式，有些地方出現(xiàn)未批先占、多占少補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)劣的現(xiàn)象，耕地保護(hù)的數(shù)量和質(zhì)量堪憂，而地票交易實(shí)施“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡、數(shù)質(zhì)對等”的用地模式，嚴(yán)格設(shè)定復(fù)墾條件，嚴(yán)格復(fù)墾驗(yàn)收把關(guān)，后期又加大督查力度，保障了耕地質(zhì)量、守住了耕地紅線。

從制度設(shè)計(jì)目標(biāo)和細(xì)則上看，地票制度的市場化色彩顯然更濃，如農(nóng)民可以直接成為交易主體，社會資本可以進(jìn)入土地整治過程，政府變成規(guī)劃、驗(yàn)收、監(jiān)督、管理角色，地票的遠(yuǎn)距離流動(dòng)提升了指標(biāo)溢價(jià)和資源配置效果，不少研究因此認(rèn)為地票制度是符合帕累托改進(jìn)的市場行為。而級差地租理論告訴我們，只有近郊土地才能作為生產(chǎn)要素，與資本和勞動(dòng)相結(jié)合，生產(chǎn)出更多的財(cái)富。城市發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)總量在一定時(shí)期內(nèi)是既定的，地票作為指標(biāo)參與城郊村的征地拆遷，并不是遠(yuǎn)郊村土地權(quán)利的價(jià)值釋放，只不過是遠(yuǎn)郊村作為利益主體之一，參與到土地增值收益的分配中來。換句話說，地票本身并沒有促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，而只是在生產(chǎn)領(lǐng)域做文章[16]。如果沒有經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，就不會有城市邊界的向外擴(kuò)張，就沒有城郊村地利資源的再分配，地票因此不再值一分錢，土地發(fā)展權(quán)也將不存在。周其仁教授指出：“級差土地收入是一所偉大的學(xué)校，通過國土整治增加的建設(shè)用地指標(biāo)……可以釋放出更多的級差土地收益”[17]，誤會了級差地租的來源，也誤會了指標(biāo)與實(shí)地的區(qū)別。

地票交易價(jià)格的產(chǎn)生源于三個(gè)前提條件：1.建設(shè)用地指標(biāo)稀缺，導(dǎo)源于中央的土地調(diào)控政策。中央出于保護(hù)耕地和集約用地的需要，不會隨便擴(kuò)大建設(shè)用地指標(biāo)的供應(yīng)量。若中央分配給重慶市足夠的指標(biāo)，使土地指標(biāo)市場的供需相對平衡，地票交易就會出現(xiàn)“無價(jià)無市”局面。若中央不再保持偏緊的指標(biāo)供給策略，或者不再進(jìn)行建設(shè)用地的指標(biāo)管制，而是允許地票交易在全國范圍內(nèi)展開，則地票將因指標(biāo)市場的供過于求，帶來建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格暴跌。遠(yuǎn)郊村農(nóng)民不顧一切地復(fù)墾宅基地然后出賣土地指標(biāo)，將只會有利于資本擴(kuò)張和城市擴(kuò)張，而無助于一般農(nóng)村的社會穩(wěn)定和農(nóng)民增收。

2.重慶市有支援農(nóng)村發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。地票交易的利益關(guān)聯(lián)方較多，主要有供票的農(nóng)民、開發(fā)商及地方政府。根據(jù)《暫行辦法》第27條規(guī)定，地票的購買用途是“增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地”“地票在落地時(shí)，沖抵使用建設(shè)用地的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)”。即使開發(fā)商無意競購地票，他也要向政府繳納上述兩筆費(fèi)用，地票對于開發(fā)商實(shí)際是免費(fèi)的。有一個(gè)例外，即開發(fā)商競購地票卻獲得特殊位置的土地，價(jià)格高于基準(zhǔn)地價(jià)的部分由競票者自行承擔(dān)，地塊選擇權(quán)對開發(fā)商產(chǎn)生激勵(lì)提升了土地指標(biāo)價(jià)格。問題在于，競票者找到合適的建設(shè)用地后并不能夠自行開發(fā)，還需要相關(guān)部門認(rèn)可，到土地交易所（以下簡稱土交所）走土地招拍掛程序。如果地票持有人選中的地塊被其他開發(fā)商競走，持有人所支付的地票費(fèi)用將被足額返還。換言之，優(yōu)先選擇權(quán)對開發(fā)商拿到實(shí)地的激勵(lì)作用不大，地票是開發(fā)商競地的必要而非充分條件，地票價(jià)格的基礎(chǔ)是政府土地增值收益的讓渡[18]。如果地票交易價(jià)格較低，供票農(nóng)民不會有積極性，如果地票價(jià)格過高，又會帶來兩大后果：一是地方政府沒有能力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)施各項(xiàng)民生工程，它將直接損害全市居民的利益；二是理性的開發(fā)商不會無故承受地票成本，他們或者推高房產(chǎn)價(jià)格或者不再在此地投資開發(fā)，廣大消費(fèi)者利益和城市發(fā)展就會受到損害。考慮到多方利益平衡及社會福利最大化的目標(biāo)，重慶市不可能完全放開地票交易市場，因?yàn)榈仄苯灰椎膶?shí)質(zhì)是政府土地財(cái)政的再分配。

3.農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模大，且區(qū)位級差系數(shù)差距較大[19]。地票交易價(jià)格的變動(dòng)與重慶市土交所“隨行就市”的定價(jià)有很大關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)的地票交易中，供票方并不是遠(yuǎn)郊農(nóng)民，而是決定供票數(shù)量的土交所。依照重慶市的相關(guān)文件，今后全市的經(jīng)營性用地，不再使用國家計(jì)劃指標(biāo)，經(jīng)營性用地只能使用地票。相較于一般縣區(qū)的指標(biāo)落地，開發(fā)商將地票落地在主城區(qū)，要繳納較高的新增建設(shè)用地使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。若購票者得到主城區(qū)的地票，但落地區(qū)是一般縣區(qū)，開發(fā)商就要支付機(jī)會成本，指標(biāo)區(qū)位差價(jià)就會被催生出來。另外，地票存在的競價(jià)累積效應(yīng)，源于地票底拍價(jià)格與最終成交價(jià)格的相互作用，即土交所是根據(jù)前次地票市場交易的平均價(jià)格，及本次地票市場和打包情況確定地票起拍價(jià)格[20]。正是政府的幕后操作保證了地票價(jià)格的逐年上升，與所謂的市場機(jī)制引導(dǎo)關(guān)系不大。2008—2012年，重慶地票年交易量分別為1 100畝、1.24萬畝、2.22萬畝、5.29萬畝和2.23萬畝，指標(biāo)市場供給不足源于重慶市政府對指標(biāo)數(shù)量的嚴(yán)格控制。而從地票生產(chǎn)方來說，地理位置偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、建設(shè)用地大的農(nóng)村才有優(yōu)勢。秀縣離重慶較遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)，房屋建造價(jià)格低，使用年限較長，且農(nóng)村建設(shè)用地多，地票生產(chǎn)方便且便宜。但當(dāng)復(fù)墾宅基地的成本只需2～3萬元/畝，而指標(biāo)成交價(jià)格高達(dá)17萬元/畝時(shí)，秀縣農(nóng)民就有極強(qiáng)的復(fù)墾土地積極性，秀縣政府因此有認(rèn)真執(zhí)行建設(shè)用地復(fù)墾的熱情。

國家控制造成的建設(shè)用地指標(biāo)稀缺，地票的交易價(jià)格來源及交易方式，決定了地票制度的財(cái)政再分配性質(zhì)。從重慶市近5年的地票實(shí)踐看，土地指標(biāo)交易價(jià)格緩慢上漲且交易量一直不大，社會資本參與土地整理和競購地票的動(dòng)力不足，這與重慶市出于監(jiān)管體制不完善及社會風(fēng)險(xiǎn)考慮暫時(shí)采取的謹(jǐn)慎行政態(tài)度相關(guān)，實(shí)際情況是，地票制度的轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)，決定了指標(biāo)市場化之路不可能走得太遠(yuǎn)。

三、地票制度的成績和問題

重慶市政府有強(qiáng)烈的改善農(nóng)民生活的愿望，以地票制度為主要媒介進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，探索出一條獨(dú)特有啟發(fā)意義的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑。

（一）重慶秀縣地票制度的成績

1.真正做到了大量資源輸入農(nóng)村，為改善農(nóng)民生活創(chuàng)造了條件。重慶市規(guī)定，地票收益直接反哺農(nóng)村且全部用于“三農(nóng)”，按85%和15%的比例支付給農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織。在撥款方式上，實(shí)行地票價(jià)款對農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的直接撥付，有效防止了縣鄉(xiāng)兩級以各種名義截流資金的問題。而將長期閑棄的宅基地復(fù)懇，不僅大大改善了村莊居住環(huán)境，農(nóng)民有了這筆資金，可以進(jìn)城買房，可以改建房屋，家庭居住條件因此大大改善，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重點(diǎn)在鄉(xiāng)”原則得到貫徹。

2.集體經(jīng)濟(jì)組織獲得了大筆資金，為提高公共品供給水平奠定基礎(chǔ)。重慶市規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得到的地票價(jià)款作為專項(xiàng)資金使用，直接劃撥到集體的賬戶上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得挪用，只能監(jiān)管和審核。集體組織以村莊規(guī)劃及項(xiàng)目設(shè)計(jì)的形式申請，專項(xiàng)資金必須用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目（村容村貌、人畜飲水、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等等）。申報(bào)項(xiàng)目需要上級政府批準(zhǔn)，施工完成后要由上級政府驗(yàn)收，合格后上級撥付所有項(xiàng)目工程款，如此調(diào)動(dòng)了村社集體的治理積極性，從制度層面降低了村級權(quán)力尋租，保證了村莊公共品供給的有效。

3.退出空余宅基地，節(jié)約了土地資源。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，按照戶均3.36人計(jì)算，重慶市農(nóng)村戶均宅基地為0.75畝，目前重慶市農(nóng)村大約有81萬畝閑置宅基地[19]。秀縣農(nóng)村與其他一般農(nóng)村一樣，2000年以來興起第三輪建房高潮，集體沒有動(dòng)力收回宅基地，遂帶來老屋的長期閑置。復(fù)墾老宅基地的政策出臺后，荒蕪的建設(shè)用地被重新整理，它挖掘了農(nóng)村耕地潛力，緩解了耕地紅線保護(hù)困境。有的地方甚至實(shí)現(xiàn)了耕地連片，為實(shí)施農(nóng)田水利高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營提供了條件，捆綁在土地上的農(nóng)村勞動(dòng)力因此得以釋放。

4.農(nóng)民的主體性得到尊重，農(nóng)民的權(quán)益得到保護(hù)。按照重慶市規(guī)定，復(fù)墾必須以農(nóng)民自愿為前提，不得強(qiáng)迫農(nóng)民復(fù)墾。凡申請宅基地及附屬設(shè)施用地復(fù)墾的農(nóng)戶，需有集體土地使用證或其他權(quán)屬證明，須有穩(wěn)定住所、穩(wěn)定生活來源的證明，須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意。在復(fù)墾階段，鄉(xiāng)村兩級要公示，給農(nóng)民發(fā)放“明白卡”，地票交易后也要公布具體信息。精細(xì)的制度規(guī)定及完善的監(jiān)督措施，要求鄉(xiāng)村組織復(fù)墾宅基地必須和農(nóng)民協(xié)商，必須摸清家庭成員的信息征得所有成員同意，它保障了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，規(guī)?；貜?fù)墾過程遂變得理性且有序。

（二）地票制度實(shí)踐中的缺陷

1.復(fù)墾的耕地質(zhì)量難保證，幾乎全部拋荒。以秀縣偏遠(yuǎn)的山區(qū)農(nóng)村石村為例，該村復(fù)墾土地的名稱為“高山移民”。高山上的農(nóng)戶老房屋破舊，宅基地占地面積較大，農(nóng)民有搬到山下居住的愿望。石村經(jīng)濟(jì)條件差，青壯年外出打工人數(shù)占全村人口的70%，全村拋荒的農(nóng)田占5%，拋荒的旱地占1/3。農(nóng)村宅其地復(fù)墾政策出臺后，農(nóng)民有較大的復(fù)墾宅基地積極性，但“壩子上都有荒地，坡坡上的地誰種”，山上的耕地被拋荒是情理中的事。正是考慮到這一點(diǎn)，縣里專門設(shè)立“撂荒費(fèi)”，每年檢查復(fù)墾土地的種植情況，驗(yàn)收合格即獎(jiǎng)勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府500元/畝，還免費(fèi)給農(nóng)民發(fā)放油菜籽和蘿卜籽，石村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都要將各地塊檢查一遍?？h鄉(xiāng)政府傾注如此大的行政資源，還是無法避免土地被拋荒的命運(yùn)。村級組織為了應(yīng)付上級檢查，只好將部分拋荒的土地收回，動(dòng)用各種手段雇人種植作物，甚至協(xié)調(diào)興辦好幾個(gè)農(nóng)業(yè)合作社，但土地規(guī)模經(jīng)營的效果不很理想，村級組織每年都要為耕地保護(hù)支付費(fèi)用。

換個(gè)角度看，糧食安全既靠土地的數(shù)量，也靠土地的質(zhì)量，更要靠勞動(dòng)者耕種。重慶地票生產(chǎn)主要靠位置偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)貧困、宅基地大的山區(qū)農(nóng)村。那里的青壯年勞動(dòng)力大量外流，村民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的動(dòng)力不足。由此，宅基地復(fù)墾項(xiàng)目越多，土地拋荒面積越大，糧食總產(chǎn)量將越低。

2.新村規(guī)劃不合理，加劇村民間貧富分化。筆者依據(jù)農(nóng)戶的居住情況，將石村已退出宅基地的農(nóng)戶分為三類：第一類是有較強(qiáng)就業(yè)能力和穩(wěn)定收入來源，即將或已長期在城鎮(zhèn)生活的村民，占5%；第二類是家庭經(jīng)濟(jì)條件較好，在宅基地復(fù)墾政策出臺之前，已從山上搬到壩上居住的農(nóng)戶，占30%；第三類是家境較差至今居住在高山上，嚴(yán)重依賴山上農(nóng)業(yè)產(chǎn)出（養(yǎng)豬、種菜、種玉米）的農(nóng)戶，占65%。鑒于以前宅基地管理體制不嚴(yán)格，一戶多宅的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，且違建不可能強(qiáng)制拆除，秀縣政府于是規(guī)定，若出現(xiàn)一戶兩宅，確權(quán)給夫妻雙方，補(bǔ)發(fā)土地使用證，若出現(xiàn)一戶三宅及以上，就確權(quán)給其他家庭成員，一戶多宅因此被合法化。對于已經(jīng)進(jìn)城的村民來說，除非村里老房屋已嚴(yán)重毀壞，否則他們會留下老屋作“鄉(xiāng)愁”之所。對于家庭經(jīng)濟(jì)條件不錯(cuò)，早就搬到壩上居住的村民，他們的老房屋大多閑置甚至廢棄，平白無故的宅基地復(fù)墾增加了家庭收入。

那些仍住在高山上家境一般的村民，盡管有“易地扶貧搬遷政策”或“高山移民政策”，村民到壩上建新房還是會增加不少支出負(fù)擔(dān)。當(dāng)?shù)卣恢鲗?dǎo)集中居住區(qū)建設(shè)，石村集體只規(guī)劃宅基地而不去征地。凡是在規(guī)劃區(qū)建新房的村民，在地塊位置、房屋外觀、面積標(biāo)準(zhǔn)上，要遵照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的要求，宅基地地塊獲得則靠雙方協(xié)商。高山上的住戶大規(guī)模地往下搬，帶來特定位置的土地供不應(yīng)求，壩上村民于是大幅提高自家土地價(jià)格。石村2010年宅基地價(jià)格為100元/平方米，2011年漲到150元/平方米，2012年為 200元/平方米。

從高山上搬遷木房子需要4萬元左右，在壩上新建磚混房則需11萬元以上，這還不包括購買壩上宅基地的花銷。如果僅是移民搬遷欠債 5～6萬元，農(nóng)戶可以通過種地逐年償還，問題在于，搬遷下來的村民土地在山上，從事種養(yǎng)殖立刻變得麻煩起來。搬遷下來的村民囿于上下山勞作的艱辛，被迫放棄距離較遠(yuǎn)、產(chǎn)出一般的土地，本就不多的家計(jì)來源因此少了一大塊。再來看居住在壩上的村民，他們較早地從高山上搬遷，已經(jīng)占有壩上的平坦土地，通過宅基地復(fù)墾和土地出售，他們獲得不小的家庭經(jīng)濟(jì)收益，村莊貧富分化差距因此迅速拉大。

3.造成農(nóng)村建房失序，增加了亂占耕地現(xiàn)象。石村的房屋更新較慢，大部分房屋破舊土氣，多數(shù)的農(nóng)民愿意拆舊建新。但當(dāng)?shù)貨]有如成都那樣規(guī)劃美麗鄉(xiāng)村，村委會實(shí)施的新村規(guī)劃無強(qiáng)制性，村民若無意在規(guī)劃區(qū)建房，就會在壩上的土地建房，甚至直接在農(nóng)田里建房。2012年之前，秀縣宅基地管理不嚴(yán)格，宅基地復(fù)墾政策也不規(guī)范，致使亂占耕地、違法建設(shè)現(xiàn)象快速增加。雖然政府嚴(yán)厲禁止亂建房屋，房屋建起后政府卻很難拆除，只能讓其補(bǔ)交一定罰款，不少農(nóng)民依然絡(luò)繹不絕的搶建。秀縣政府于2012年成立“縣整頓辦”，負(fù)責(zé)“兩違”建設(shè)的專項(xiàng)整治工作，并將 “兩違”查處納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，及縣級主管部門領(lǐng)導(dǎo)班子的年度考核內(nèi)容。對于占用一般耕地的違法建房，鎮(zhèn)政府以縣級相關(guān)文件為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施所謂的“占補(bǔ)平衡”政策，即農(nóng)戶占用多少耕地建房，當(dāng)他申請復(fù)墾宅基地時(shí)，就扣除相應(yīng)的違建面積，發(fā)放的地票價(jià)款以扣除后面積為準(zhǔn)。對于耕地紅線內(nèi)的違法建設(shè)，按占地面積20元/平方米、建筑面積30元/平方米予以罰款；對于耕地紅線外的違法建設(shè)，則按占地面積10元/平方米、建筑面積10元/平方米予以罰款，但是制度設(shè)計(jì)的嚴(yán)格細(xì)致，并不能保證農(nóng)民不違建。相較于鄉(xiāng)政府微弱的罰款和松散的監(jiān)管，不少農(nóng)戶擔(dān)心新房子建得晚，區(qū)位好的土地被別人搶去，于是不斷掀起房屋搶建高潮，違建的低風(fēng)險(xiǎn)讓他們肆無忌憚。

違建帶來土地糾紛逐年增加，石村所在的縣鄉(xiāng)政府不勝其煩，但縣鄉(xiāng)中心任務(wù)是復(fù)墾宅基地獲得指標(biāo)，限于兩級政府有限的財(cái)力人力，實(shí)難實(shí)行全面徹底的違建治理，當(dāng)?shù)刂缓脤?shí)行“底線治理”策略，對于不占基本農(nóng)田的“兩違”房，縣鄉(xiāng)政府盡量地睜只眼閉只眼。由此，節(jié)約耕地的目標(biāo)變成亂占耕地的行為，農(nóng)民建房的無序加劇了村莊各類矛盾。

除上述拆舊建新問題，地票制度本身也存在問題。如農(nóng)村宅基地復(fù)墾實(shí)行項(xiàng)目制，沒有獲得立項(xiàng)的村莊被排除在外，對于大多數(shù)沒有復(fù)墾機(jī)會的村民，很難有公平性；從復(fù)墾宅基地生成指標(biāo)→將指標(biāo)拿到市場上交易→最終獲得復(fù)墾指標(biāo)的價(jià)款，所需要的時(shí)間較長，耗費(fèi)的行政成本較大，阻礙了基層正常事務(wù)的開展；農(nóng)村宅基地一經(jīng)復(fù)墾即獲得高價(jià)格，讓不少村民誤以為宅基地比農(nóng)地有價(jià)值，紛紛停止原來自發(fā)的復(fù)墾宅基地行為，熱切地等待宅基地復(fù)墾政策到來；以前的房屋買賣糾紛增多，基層建房矛盾迅速增加，等等。

總結(jié)起來，相較于增減掛鉤政策，地票制度最大的不同在于，重慶市不再按照“四性”要求建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)美麗鄉(xiāng)村，參加宅基地復(fù)墾的農(nóng)民，有能力的可直接進(jìn)城居住，貧弱的只能滯留在農(nóng)村，它帶來重慶市區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大及鄉(xiāng)村社會的更加凋敝。

四、以土地為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑

重慶市探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勇氣和決心值得全國各省市大力學(xué)習(xí)和借鑒，地票作為城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的制度性手段，其巨大的民生意義和社會效果不容低估。問題在于，地票制度不是市場行為，而是政府分配行為，土地的不可移動(dòng)特點(diǎn)及級差地租的生產(chǎn)機(jī)制，決定了遠(yuǎn)郊農(nóng)民只是分享發(fā)展成果，并不是真正參與社會財(cái)富的創(chuàng)造。如果按照市場化改革的路子，改變地票交易打包方式，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制調(diào)整地票市場，放開地票交易的二級市場，農(nóng)民很難獲得宅基地復(fù)墾好處，國家土地調(diào)控的效度也會下降，城市發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定均會受到?jīng)_擊。

既然地票交易的高價(jià)格來源于政府的土地財(cái)政，重慶市須考慮轉(zhuǎn)移支付的方式、速度和效果。2003年中央提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略以來，幾乎逐年加大統(tǒng)籌力度、完善統(tǒng)籌方式，統(tǒng)籌實(shí)踐過程還是出現(xiàn)若干體制機(jī)制問題，歸根結(jié)底，農(nóng)民的公共訴求缺乏良性表達(dá)渠道，自上而下的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，沒有與自下而上的需求相對接。加強(qiáng)基層組織建設(shè)以保證“接點(diǎn)治理”[21]有效，應(yīng)成為政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)考慮問題。

據(jù)衛(wèi)計(jì)委2010年的“流動(dòng)人口監(jiān)測”數(shù)據(jù)顯示，80后農(nóng)民工愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的人數(shù)比為24.66%，若是要求其交回農(nóng)村承包地，則愿意轉(zhuǎn)戶的比降低至12.86%[22]。75%左右的人不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，90%左右的人不愿交地轉(zhuǎn)戶口，從側(cè)面說明了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位。大部分農(nóng)戶不愿意轉(zhuǎn)為城市戶籍，主要是土地對于家庭再生產(chǎn)意義重大，它使農(nóng)民在城鄉(xiāng)間進(jìn)退有余，能夠保證農(nóng)戶體面有尊嚴(yán)的生活。我們曾不完全統(tǒng)計(jì)各地一般農(nóng)村發(fā)現(xiàn)，能夠順利進(jìn)城的農(nóng)戶占比不到30%，大部分農(nóng)戶采取的是“接力式進(jìn)城”模式。中國的城市化是個(gè)長期的過程，即使未來的城市化率達(dá)到70%，一般農(nóng)村還是會有4～5億的人口，何況農(nóng)戶的有序轉(zhuǎn)移需要較長時(shí)間。由此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)應(yīng)是：保證農(nóng)業(yè)的家庭地位不下降，保證農(nóng)村生活的總體有序，在農(nóng)戶收入逐步提高的背景下，因勢利導(dǎo)地推進(jìn)農(nóng)戶的城市轉(zhuǎn)移，而不是不講客觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，通過強(qiáng)制性制度變遷實(shí)現(xiàn)人地分離。重慶市政府試圖以宅基地整治為媒介，實(shí)現(xiàn)集約利用土地和改善居住環(huán)境的目標(biāo)，筆者深表贊同。但如何從農(nóng)民角度優(yōu)化宅基地退出方式，提高城市反哺“三農(nóng)”的水平，還應(yīng)該進(jìn)一步思考和探索。

筆者以為，包括重慶農(nóng)村在內(nèi)的中西部農(nóng)村，當(dāng)前農(nóng)民面臨的主要居住問題是：如何選擇適宜的建房位置，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方便，及公共服務(wù)的便利享受。從宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)約束下的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度著眼，農(nóng)民主位的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑應(yīng)該從以下三個(gè)方面入手：

1.如何平衡好宅基地的生產(chǎn)功能和生活功能。隨著城市化推進(jìn)及務(wù)工收入的提高，農(nóng)業(yè)收益在家庭中的地位逐漸下降，但依然是小農(nóng)再生產(chǎn)的不可或缺部分，農(nóng)民在宅基地位置選擇上依然要考慮其生產(chǎn)功能。但隨著家庭收入水平的提高，宅基地的生活功能也隨之增強(qiáng)。如果舉家借債搬到城鎮(zhèn)生活，不僅意味著熟人網(wǎng)絡(luò)的消失，而且會帶來生活開支增大、社會福利下降的后果，多數(shù)農(nóng)民因此不愿意離開村莊。如果因地制宜地規(guī)劃幾個(gè)新村居民點(diǎn)，保障基本的公共生活設(shè)施建設(shè)，同時(shí)兼顧農(nóng)民的就近農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則多數(shù)農(nóng)戶會自發(fā)向新村居民點(diǎn)移動(dòng)，湖北荊門農(nóng)村有不少這樣成功的案例。

2.如何平衡退出宅基地和保護(hù)耕地的關(guān)系。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1996—2008年，全國農(nóng)村人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移減少1.35億人，但農(nóng)村建設(shè)用地在同時(shí)期增長23.5萬公頃[23]，如何減少農(nóng)民多占宅基地，是個(gè)重要的政策問題。隨著收入水平的提高，農(nóng)民建房愿望增加，但建房需耗費(fèi)大半生積蓄，有些甚至要靠借債籌資。而建房后可能又出現(xiàn)繼續(xù)搬遷的問題，農(nóng)民因此在建房一事上相當(dāng)慎重。如果通過政策引導(dǎo)和村莊規(guī)劃，要求農(nóng)民必須在規(guī)劃區(qū)建房，必須將老宅基地退還給村集體，政府再補(bǔ)貼部分拆舊建新的費(fèi)用，老宅基地會隨著時(shí)間推移逐漸退出。另外，當(dāng)前耕地拋荒的存在，一是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較低，二是公共服務(wù)不到位。如果政府在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中提供優(yōu)良的社會化服務(wù)，在機(jī)耕道建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施方面做好配套建設(shè)，耕地保護(hù)質(zhì)量相比以前會大大提高。由此，政府因地制宜地規(guī)劃居民點(diǎn)，使之離耕地距離遠(yuǎn)近適當(dāng)，就可以兼顧好耕地保護(hù)和公共投入問題。

3.如何平衡好農(nóng)民分化與生活質(zhì)量提高的問題。當(dāng)前的農(nóng)民群體已發(fā)生劇烈分化，不同農(nóng)民的生產(chǎn)生活訴求不同，在居住點(diǎn)選擇和房屋建設(shè)上因此有差別。提高轉(zhuǎn)移支付的瞄準(zhǔn)率，改革城鄉(xiāng)二元治理體制，以緩解在村農(nóng)戶的熟人社會解體問題，使有意愿和有能力進(jìn)城的農(nóng)戶有序轉(zhuǎn)出去，不僅關(guān)系到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的效果，而且關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的績效。通過良好村莊規(guī)劃實(shí)現(xiàn)居住空間的重組，進(jìn)而帶來村莊社會關(guān)系的重構(gòu)，應(yīng)是基層組織實(shí)施村莊建設(shè)的重點(diǎn)。值得注意的是，單純的居住空間規(guī)劃只能為村民交往創(chuàng)造條件，只有通過建設(shè)文化組織，如成立老年人協(xié)會、婦女腰鼓隊(duì)，開拓公共、半公共的生活空間，才能促進(jìn)村民間的情感、責(zé)任連帶，消除群眾交流的精神疑慮，才能增強(qiáng)新村的凝聚力，村民才愿意搬遷新居民點(diǎn)，才愿意在生產(chǎn)上互助、在生活上關(guān)心他人。

通過國家資源投入帶動(dòng)的村莊居民點(diǎn)建設(shè)，既可以提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，又可以保障小農(nóng)家計(jì)來源的穩(wěn)定，還可以提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效果，是一個(gè)制度設(shè)計(jì)簡約、法律不用突破、花費(fèi)不用太多的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方案。地票制度在改善農(nóng)民生活上邁出的重要一步是：通過項(xiàng)目制方式調(diào)動(dòng)集體自主治理的積極性，搭建起以外部資源輸入帶動(dòng)村莊發(fā)展的框架。但因?yàn)閷π麓寰用顸c(diǎn)建設(shè)不夠重視，對村莊生產(chǎn)性特征不夠關(guān)注，對農(nóng)民的社會福利思考不多，導(dǎo)致地票制度的基層實(shí)踐出現(xiàn)問題。

筆者以為，以規(guī)劃為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方案，可以與地票制度的完善相結(jié)合。可以以農(nóng)民的家庭生命周期為基礎(chǔ)，借鑒梯度轉(zhuǎn)移理論因地制宜地規(guī)劃，將人口流動(dòng)與宅基地利用相關(guān)聯(lián)起來。地票制度堅(jiān)持農(nóng)民自愿及政府篩查相結(jié)合的原則，對于少數(shù)有意愿進(jìn)城者，在符合客觀進(jìn)城條件下，先將老宅基地復(fù)墾驗(yàn)收獲得指標(biāo)，再將該指標(biāo)與人的城市化需要相掛鉤，由此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地就可以動(dòng)態(tài)地平衡。對于大部分沒有能力進(jìn)城者，應(yīng)從農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求出發(fā)，將規(guī)劃點(diǎn)定位于農(nóng)業(yè)耕作半徑內(nèi)，同時(shí)考慮公共服務(wù)的低成本投入，由此，耕地保護(hù)與村莊建設(shè)能有效協(xié)調(diào)。

當(dāng)村莊公共建設(shè)獲得了必備的資金投入，當(dāng)城市公共資源配置有了基本資金保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)就能高效地實(shí)現(xiàn)，重慶地票制度實(shí)踐就可以走得更遠(yuǎn)更好。

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Abstract：From the perspective of differential rent， land ticket trade system is not a behavior of market economy， but the redistribution of the government finances. The nature of land ticket trade systems transfer payments determines that its marketization road can't go too far. From land index production process and the practice of farmers to build new houses and put down the old ones， land ticket trade systems performance is based on land as the medium of transfer payment， and it provides the basis for the rural public goods supply and improving farmers life. Land ticket trade system has some problems， such as it does not pay enough attention to the settlement construction， it does not focus enough on village productive characteristics， or it thinks not enough the social welfare for farmers. Realizing the resource input and farmers' participation with planning and infrastructure construction priority， the land ticket trade system can go further and better in overall plans for urban and rural areas.

Key words：overall plans for urban and rural areas； land ticket trade system； land nature； rural planning