推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范化建設(shè)的三大問題與四項建議

成鴻羽

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的健全和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素尤其是農(nóng)村土地資源實行市場配置和規(guī)模經(jīng)營的要求越來越迫切。在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長期不變這一政策背景和相當(dāng)長時期內(nèi)土地還將承載社會保障功能這一基本國情下，有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地相對集中、規(guī)模經(jīng)營，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。

一、目前重慶市土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范化建設(shè)存在的主要問題

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不成熟

一是流轉(zhuǎn)方式缺市場運(yùn)營。目前全市土地流轉(zhuǎn)1399.9萬畝，仍然是以“長年出租、固定租金、按年支付”作為主要流轉(zhuǎn)方式，占比高達(dá)75%，而“入股分紅”的合作經(jīng)營方式占比不足10%。雖然通過按實物價格計算租金的方式保證了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地基本收益，但農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)量化作為股權(quán)，自愿聯(lián)合組建合作社或股份公司從事農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營，更能讓農(nóng)民充分參與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營過程，從而通過按股權(quán)保底分紅形式獲取最大土地資源收益。

二是流轉(zhuǎn)主體缺規(guī)模經(jīng)營。目前全市土地流入方以農(nóng)戶為主，較多處于零星流轉(zhuǎn)、粗放管理、低投入、高風(fēng)險、低收益的經(jīng)營狀態(tài)。而全市農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體培育不充分，全市農(nóng)村土地實行適度規(guī)模經(jīng)營面積占比不到35%，土地資源未得到充分利用，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相對滯緩。

三是流轉(zhuǎn)服務(wù)缺平臺建設(shè)。目前全市土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、松散階段，而通過市場平臺流轉(zhuǎn)還未起步。全市尚未建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)有形交易市場，土地經(jīng)營權(quán)價值評估、法律咨詢機(jī)構(gòu)等中介組織發(fā)展滯后，總體上缺少由上而下的網(wǎng)絡(luò)狀、多功能的服務(wù)體系，往往出現(xiàn)“出讓土地者找不到承包者，承包土地者找不到出讓者”的現(xiàn)象，既影響了土地資源的合理配置，又提高了土地流轉(zhuǎn)的交易成本。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范操作不到位

一是流轉(zhuǎn)程序欠完善。目前農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)通常以“口頭協(xié)議”私下進(jìn)行。多數(shù)農(nóng)業(yè)投資項目土地流轉(zhuǎn)合同由村委會直接與投資業(yè)主簽訂，以農(nóng)戶花名冊簽字代替社員集體會議、書面委托，少數(shù)基層干部干預(yù)、強(qiáng)迫承包權(quán)人流轉(zhuǎn)，不尊重農(nóng)民意愿，造成承包關(guān)系的混亂。加之大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)合同沒有經(jīng)過備案和鑒證程序，為日后留下了糾紛隱患。

二是合同簽訂欠規(guī)范。目前全市在土地流轉(zhuǎn)中使用規(guī)范合同文本的較少，多數(shù)流轉(zhuǎn)合同是按照業(yè)主的意圖草擬形成的，內(nèi)容不全面、不規(guī)范，權(quán)利義務(wù)不對等，有的還顯失公平，甚而出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)價格多年不變、流轉(zhuǎn)期限超過第二輪土地延包期的剩余期限等條款，存在較大的法律風(fēng)險隱患。

三是用途監(jiān)管欠嚴(yán)格。目前全市流轉(zhuǎn)的土地主要用于種植經(jīng)濟(jì)作物、發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，流轉(zhuǎn)土地“非糧化”較普遍。部分項目業(yè)主擅自改變農(nóng)用地用途，以土地流轉(zhuǎn)代替土地征用，以配套農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施的名義，在流轉(zhuǎn)土地上大量建設(shè)永久性建構(gòu)筑物，發(fā)展畜禽養(yǎng)殖、漁業(yè)養(yǎng)殖及農(nóng)家樂、休閑度假村、康老中心、旅游地產(chǎn)等項目，土地流轉(zhuǎn)到期后極易出現(xiàn)矛盾糾紛。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制政策不健全

一是管理服務(wù)體系待完善。目前全市還有少數(shù)區(qū)縣未健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，即使建立服務(wù)機(jī)構(gòu)的區(qū)縣還普遍存在條件簡易、力量薄弱、職責(zé)不明、制度不全、服務(wù)不周到、監(jiān)管不到位的問題。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級基層組織受人員編制、工作經(jīng)費(fèi)制約，在土地流轉(zhuǎn)過程中缺乏相應(yīng)人員進(jìn)行工作指導(dǎo)和管理服務(wù)，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂、糾紛調(diào)查處理缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的管理。

二是財政獎扶資金待擴(kuò)面。我市農(nóng)村以山地和丘陵為主，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施欠賬太多，耕地質(zhì)量不高且差異大，土地零星分散，土地經(jīng)營和物流成本較高，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)條件差制約了土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。同時農(nóng)業(yè)項目投資周期長、相對效益低、市場風(fēng)險大，項目業(yè)主需在土地整治、土壤改良、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)方面投入大量資金，而目前全市財政獎扶資金較多集中在農(nóng)業(yè)貸款貼息、農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)助等經(jīng)營流通環(huán)節(jié)，對農(nóng)業(yè)項目前期建設(shè)投資資金補(bǔ)助較低，很難吸引社會資本投資農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營項目。

三是信貸投入渠道待暢通。目前全市金融機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)營業(yè)所主要業(yè)務(wù)是吸納存款、清收本息，而貸款業(yè)務(wù)漸次邊緣化，對農(nóng)戶發(fā)放的貸款日益縮減。金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司對農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款政策實質(zhì)響應(yīng)和發(fā)放貸款不多，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營受信貸資金再投入的制約比較明顯。

二、重慶市土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范化建設(shè)的對策建議

（一）完善管理制度，規(guī)范農(nóng)村土地依法流轉(zhuǎn)

一是制定完善土地流轉(zhuǎn)管理實施意見。市級相關(guān)部門要深入我市實際調(diào)研發(fā)掘五大功能區(qū)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的新問題、新形式，要在充分征求民意的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展水平，堅持依法自愿有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)原則，把握規(guī)模的適度，盡快制定和完善適應(yīng)重慶地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)管理制度。特別是要盡快明確土地所有權(quán)、承包權(quán)的物權(quán)屬性；明確土地流出方和土地流入方的權(quán)利及義務(wù)，尤其是土地經(jīng)營權(quán)期滿后，賦予流入方可在同等條件下優(yōu)先續(xù)約的權(quán)利，因故不能續(xù)約的，就土地是否恢復(fù)原貌和對流入方已有投資進(jìn)行補(bǔ)償?shù)仁马椬鞒鲆?guī)定；制定農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)向家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體適度集中。

二是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)登記備案制度。研究制定全市統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)操作流程和流轉(zhuǎn)合同文本，土地流轉(zhuǎn)尤其是規(guī)模流轉(zhuǎn)必須完備規(guī)范流程和簽訂規(guī)范合同，否則流轉(zhuǎn)無效。全面實行流轉(zhuǎn)管理的合同制和備案制，完善流轉(zhuǎn)登記和檔案資料的信息化管理，及時發(fā)現(xiàn)和糾正流轉(zhuǎn)雙方違反法律政策的約定；對以轉(zhuǎn)包、出租或其他方式流轉(zhuǎn)的，要及時辦理相關(guān)備案登記，對以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，要及時辦理權(quán)證變更手續(xù)。

三是建立土地流轉(zhuǎn)價格評估體系。大力發(fā)展土地價格評估機(jī)構(gòu)，對土地流轉(zhuǎn)價格的評估應(yīng)充分考慮轉(zhuǎn)讓方的目標(biāo)臨界值、土地的選擇價值和外部性問題，使土地的價值得到較為客觀的體現(xiàn)。建立土地流轉(zhuǎn)價格評估指導(dǎo)機(jī)制，客觀公正地評估、發(fā)布土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格，形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格自然增長機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民土地收益，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地的積極性，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)公平公正合理。

四是創(chuàng)新農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)方式。借鑒全國土地流轉(zhuǎn)改革試點成功的經(jīng)驗，在有條件區(qū)縣開展土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)入股試點工作，再在全市進(jìn)行推廣。鼓勵農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股組建多種形式的股份合作社，把土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，并集中委托合作社統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營，入股農(nóng)戶享受土地適度規(guī)模經(jīng)營的股權(quán)收益，實現(xiàn)土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變，土地承包經(jīng)營權(quán)向土地股權(quán)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)民利益的長期有效聯(lián)結(jié)。

（二）健全服務(wù)平臺，引導(dǎo)農(nóng)村土地科學(xué)流轉(zhuǎn)

一是建立土地流轉(zhuǎn)有形市場。在全市和有條件的區(qū)縣培育和建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)交易市場，組建開通土地流轉(zhuǎn)的交易信息和儲備信息網(wǎng)絡(luò)體系，及時發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供求信息，開展土地流轉(zhuǎn)儲備、委托流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)交易等服務(wù)工作。

二是健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。在全市設(shè)立區(qū)縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，村級設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息員，建立健全區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級信息互通的土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)平臺，落實好人員、經(jīng)費(fèi)等必要的工作條件，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、合同管理、糾紛仲裁、監(jiān)督執(zhí)行等方面提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)法律政策咨詢、土地經(jīng)營權(quán)價值評估、擔(dān)保融資等社會化中介服務(wù)組織發(fā)展，探索開展土地信托、抵押融資等社會化服務(wù)。

三是完善土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制。以逐步依法建立健全市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級糾紛仲裁體系為依托，建立仲裁為主、訴訟為輔的多元化糾紛解決機(jī)制。對土地承包與流轉(zhuǎn)等涉農(nóng)糾紛的調(diào)解，要做到及時受理、快速審結(jié)、定分止?fàn)帲婪ń鉀Q土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各類問題，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法利益，切實維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

四是建立土地流轉(zhuǎn)動態(tài)監(jiān)控體系。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)特別是市、區(qū)縣服務(wù)機(jī)構(gòu)要依托土地流轉(zhuǎn)登記備案檔案資料，加強(qiáng)對規(guī)模流轉(zhuǎn)土地行為的過程管理和運(yùn)營監(jiān)控，定期不定期實地督查用地行為。重點監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)是否為農(nóng)民意愿的真實反映，是否出現(xiàn)改變土地用途、進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象，是否有侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益的違法行為，做到問題早發(fā)現(xiàn)、早糾處，確保土地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范、價格公平合理，更好地保障農(nóng)民利益。

（三）培育經(jīng)營主體，帶動農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)

一是加大財政扶持。財政扶持的重點要向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，要向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)項目和農(nóng)業(yè)延伸二、三產(chǎn)業(yè)項目傾斜。建議市里設(shè)立農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營財政獎勵專項資金，對規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)承包地用于糧食、蔬菜等重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，并達(dá)到一定規(guī)模的予以獎勵。建議市農(nóng)投集團(tuán)要整合打捆各類支農(nóng)資金，加強(qiáng)土地整理和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，大力改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，做好土地流轉(zhuǎn)一級儲備，吸引規(guī)模經(jīng)營主體投資農(nóng)業(yè)，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)相關(guān)項目招商投資。

二是強(qiáng)化信貸支持。涉農(nóng)金融部門的融資渠道要向農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開放，對前景好、有效益的農(nóng)業(yè)開發(fā)項目，允許業(yè)主用流轉(zhuǎn)土地上的附作物收益價值作為抵押申請貸款，并優(yōu)惠貸款利率，讓土地經(jīng)營權(quán)抵押融資改革政策真正落地。要建立健全財政、擔(dān)保公司、銀行三方涉農(nóng)貸款風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，設(shè)立面向家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶等主體的聯(lián)戶融資擔(dān)?；鸷腿谫Y擔(dān)保風(fēng)險補(bǔ)償基金。市農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司和市興農(nóng)擔(dān)保公司要安排一定額度資金專門用于對各類農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體信貸擔(dān)保，切實解決規(guī)模經(jīng)營信貸擔(dān)保難問題。建議成立市級規(guī)模農(nóng)業(yè)引導(dǎo)基金公司，對組織建設(shè)規(guī)范、擁有較大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以基金注入的形式，解決其資金不足的問題，吸引社會資本投向規(guī)模農(nóng)業(yè)，助推農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展。

三是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險。建議在現(xiàn)有政策性農(nóng)業(yè)保險規(guī)模和險種等政策措施的基礎(chǔ)上，市財政通過農(nóng)業(yè)保險專項補(bǔ)貼方式，鼓勵支持區(qū)縣結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)自主開發(fā)政策性保險險種，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍，提高經(jīng)營主體抵御風(fēng)險能力。

（四）注重風(fēng)險防范，促進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)

一是建立土地流轉(zhuǎn)工商資本準(zhǔn)入制度。加強(qiáng)城市工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地的準(zhǔn)入制度建設(shè)，以企業(yè)負(fù)債、經(jīng)營能力、信用調(diào)查等為依據(jù)，進(jìn)一步完善資格審查、項目審核、資信評估，加強(qiáng)對城市工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地的全程監(jiān)管和風(fēng)險防范，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營不善而受到損失的風(fēng)險。

二是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證金制度。對流轉(zhuǎn)期限長，改變田坎、地界的流轉(zhuǎn)，應(yīng)注重物價變化、情勢變更等，在履行、期滿復(fù)耕等方面進(jìn)行相關(guān)約定并設(shè)立流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證金，由經(jīng)營業(yè)主按流轉(zhuǎn)規(guī)模繳納一定數(shù)額的風(fēng)險保證金，由區(qū)縣級土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，合同期滿，退還業(yè)主。當(dāng)業(yè)主經(jīng)營不善出現(xiàn)風(fēng)險時，流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證金用于解決拖延租金、復(fù)耕等問題。

三是建立土地流轉(zhuǎn)退出制度。針對少數(shù)經(jīng)營主體存在假流轉(zhuǎn)、騙補(bǔ)助以及投資項目失敗等情況，制定完善土地流轉(zhuǎn)退出制度，明確退出程序、要約條件、價值評估、退出期限等政策規(guī)定，及時督促流入方終止合同，退出流入土地，保證農(nóng)戶合法利益。

作 者：中共重慶市忠縣拔山鎮(zhèn)黨委書記

責(zé)任編輯：馬 健