切實(shí)加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)

崔如波

十八屆五中全會(huì)將綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，并提出了實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的一系列新措施。這表明中國(guó)將開(kāi)啟綠色發(fā)展與綠色轉(zhuǎn)型的新里程，是黨的重大理論創(chuàng)新，是國(guó)家治理理念的一個(gè)新高度、新飛躍，是以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央治國(guó)理政理念的新升華。

綠色發(fā)展，就其本質(zhì)涵義而言，是經(jīng)濟(jì)的效率性與環(huán)境的友善性相統(tǒng)一的一種可持續(xù)發(fā)展模式。綠色發(fā)展要求人們?cè)谧鹬刈匀?、順?yīng)自然、保護(hù)自然的基礎(chǔ)上，始終把發(fā)展建立在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力約束條件之下。通過(guò)觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程和結(jié)果的“綠色化”與“生態(tài)化，以最少的資源環(huán)境消耗獲得到最大的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與社會(huì)福利，從而促進(jìn)人與自然和諧共生，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

生態(tài)環(huán)境建設(shè)，既是綠色發(fā)展的承載力，也是綠色發(fā)展的重要內(nèi)容。綠色發(fā)展必須是在生態(tài)環(huán)境承載力閾值之內(nèi)的發(fā)展，如果超出生態(tài)環(huán)境閾值就會(huì)產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，進(jìn)而制約甚至阻止經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)西部地區(qū)，一方面，生態(tài)環(huán)境具有先天脆弱性；另一方面，在西部開(kāi)發(fā)過(guò)程中，一些非理性的經(jīng)濟(jì)行為附之以粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式對(duì)西部生態(tài)環(huán)境造成了極大的傷害，使西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的過(guò)程中面臨著愈來(lái)愈多生態(tài)環(huán)境的羈絆。因此，在西部地區(qū)綠色發(fā)展過(guò)程中，必須加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)。

一、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，是西部地區(qū)綠色發(fā)展的基本條件

加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，既是西部大開(kāi)發(fā)的重要內(nèi)容，也是西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要條件。良好的生態(tài)環(huán)境，不僅是西部地區(qū)綠色發(fā)展的基本條件和重要保證，而且是中華民族生態(tài)安全的重要保障。因此，加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)，具有重要的戰(zhàn)略意義。

（一）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，是西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的基本條件

生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。西部地區(qū)以高山、高原地貌為主，自然災(zāi)害頻發(fā)甚至疊加，生態(tài)環(huán)境脆弱，且修復(fù)難度愈來(lái)愈大。西部地區(qū)天然草原面積占全國(guó)草原總面積的84%，森林面積占全國(guó)森林總面積的60%，濕地面積占全國(guó)濕地總面積的49%，自然保護(hù)區(qū)面積占全國(guó)自然保護(hù)區(qū)面積的82%。25個(gè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域有18個(gè)分布在西部地區(qū)，國(guó)土面積231.55萬(wàn)平方公里，占全部國(guó)家層面限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的81.61%。分布在西部地區(qū)的國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)431個(gè)，國(guó)土面積107.08萬(wàn)平方公里，占國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)土面積的89.23%，總體情況是非常脆弱的。西部生態(tài)環(huán)境惡化，風(fēng)沙、洪水、泥石流、山體滑坡等災(zāi)害嚴(yán)重威脅著西部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；水土流失、草場(chǎng)退化、土地沙化加劇，土地的承載力降低，嚴(yán)重影響著西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成了西部的貧困。西部的生態(tài)環(huán)境建設(shè)是進(jìn)行公路、鐵路、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本前提，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，才能從根本上改善西部地區(qū)發(fā)展環(huán)境，調(diào)整與優(yōu)化西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)西部地區(qū)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的友好和諧，促進(jìn)西部綠色發(fā)展。

（二）加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，是西部大開(kāi)發(fā)大戰(zhàn)略的重要內(nèi)容

西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，極大地促進(jìn)了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。近年來(lái)，西部國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)速度較快，2000年僅16537.16億元，到2014年已躍升為138073.5億元，比上年凈增11465.7億元，增長(zhǎng)9.06%，分別比東中部高出1.1個(gè)和0.64個(gè)百分點(diǎn)，占全國(guó)GDP的比重達(dá)到20.18%，比2011年增加了0.17個(gè)百分點(diǎn)，減小了與東部發(fā)達(dá)省份的差距；對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為21.9%，并繼續(xù)保持穩(wěn)步提高趨勢(shì)。然而，值得反思的是，西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)其經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)快速發(fā)展，是以高資本投入、高資源消耗、高環(huán)境污染為其代價(jià)的。一系列非理性的開(kāi)發(fā)行為，如濫伐、濫牧、濫墾、濫采、濫樵等行為，對(duì)西部生態(tài)環(huán)境造成了極大的傷害。據(jù)調(diào)查顯示，西部水土流失嚴(yán)重，水土流失面積占全國(guó)水土流失面積的80%以上，植被銳減，草原退化呈現(xiàn)由點(diǎn)到片的態(tài)勢(shì)，荒漠化嚴(yán)重，占全國(guó)的99%，每年被沙漠吞掉的土地有一個(gè)中等縣大小。因此，在西部大開(kāi)發(fā)中，必須堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“環(huán)境保護(hù)”兩手同時(shí)抓，建設(shè)山川秀美的新西部，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境首當(dāng)其沖。如果在西部大開(kāi)發(fā)中把生態(tài)環(huán)境破壞了，其他方面的成就再大，西部大開(kāi)發(fā)也將因?yàn)榇蠓秶纳鷳B(tài)破壞和生態(tài)災(zāi)難而歸于失敗，不僅會(huì)影響到本地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，甚至?xí){到整個(gè)中華民族生態(tài)安全。所以，黨中央在西部大開(kāi)發(fā)的任務(wù)中明確指出：要把加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)作為開(kāi)發(fā)的根本。只有抓住這個(gè)根本，西部大開(kāi)發(fā)才能取得圓滿成功。

（三）加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，是西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要保證

生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境的狀況又從某種程度反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的潛力。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)相協(xié)調(diào)，這是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。如果在發(fā)展當(dāng)中忽略了環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，也就是破壞了社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)。所以要避免發(fā)達(dá)地區(qū)走過(guò)的先污染、后治理，再污染、再治理的彎路，堅(jiān)決防止浪費(fèi)資源、污染環(huán)境，破壞生態(tài)為代價(jià)換來(lái)一時(shí)的發(fā)展。同時(shí)，西部是我國(guó)少數(shù)民族的聚居地，西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展，不僅是西部實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)政治安定、民族團(tuán)結(jié)的重要保障。西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，國(guó)家不斷加大對(duì)西部地區(qū)環(huán)境保護(hù)的扶持力度，先后實(shí)施了退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)等重大生態(tài)工程，西部的生態(tài)環(huán)境整體惡化趨勢(shì)得到初步遏制，局部生態(tài)環(huán)境明顯改善，為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。

二、加強(qiáng)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的政策建議

西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、巨大的系統(tǒng)工程。加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，必須從意識(shí)層面、法律層面和制度層面進(jìn)行重構(gòu)，徹底掃除阻礙西部地區(qū)綠色發(fā)展的意識(shí)障礙，建立完善的綠色法律體系作為生態(tài)環(huán)境建設(shè)的保障，依靠制度上的創(chuàng)新創(chuàng)建高效的生態(tài)環(huán)境建設(shè)運(yùn)行機(jī)制，從而增強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)的科學(xué)性、持續(xù)性和系統(tǒng)性。

（一）牢固樹(shù)立西部綠色發(fā)展新理念

理念是行為的先導(dǎo)，加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，必須牢固樹(shù)立綠色發(fā)展新理念。生態(tài)文明是對(duì)農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明的反思和超越，是人類文明進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的標(biāo)志。它體現(xiàn)了人與自然和諧共生、以人為本的生態(tài)價(jià)值觀。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。西部生態(tài)環(huán)境治理取得成功，在很大程度上取決于建立生態(tài)文明的價(jià)值觀和一套適合于西部生態(tài)治理的制度體系。只有生態(tài)文明的新理念日益深入人心，只有真正提高了公民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，人們才會(huì)沖破傳統(tǒng)觀念的束縛，從法律制度的被動(dòng)約束層面上升到內(nèi)在素質(zhì)的主動(dòng)自覺(jué)層面，自覺(jué)踐行生態(tài)文明理念，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。其中特別是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)的環(huán)境意識(shí)，真正樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展的觀念，全局利益與局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益、經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益統(tǒng)籌兼顧的觀念，節(jié)約資源的觀念，預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的觀念和法制觀念，養(yǎng)成自覺(jué)守法，嚴(yán)格執(zhí)法的社會(huì)氛圍，從而把以生態(tài)文明為理念貫穿到整個(gè)法律政策的制定上，在西部綠色經(jīng)濟(jì)建設(shè)中才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的根本改善。

（二）構(gòu)建西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的綠色法律框架

加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的立法工作，構(gòu)建完善的西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的綠色法律法規(guī)體系，為西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)與管理提供法律依據(jù)和保障，這對(duì)西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)是十分重要和緊迫的。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在環(huán)境生態(tài)立法方面的工作有了很大進(jìn)步。從1979年公布《環(huán)境保護(hù)法（試行）》起至今三十多年的時(shí)間里，先后制定和修訂了《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等50部環(huán)境資源類法律。國(guó)務(wù)院、地方人大和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)也制定了大量的環(huán)境與資源保護(hù)方面的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，起了重要的作用。但是，無(wú)論在立法、執(zhí)法、還是司法和守法方面都還存在著許多問(wèn)題和不足。比如，在立法方面，針對(duì)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的特殊性，應(yīng)該制定“西部生態(tài)環(huán)境法”以及完善西部各地方環(huán)境立法，加強(qiáng)其法律的操作性和適用性等。當(dāng)然，構(gòu)建西部生態(tài)立法體系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要統(tǒng)籌規(guī)劃、精心安排，分輕重緩急，制定、補(bǔ)充、修改和廢除各種相關(guān)的法律、法規(guī)。在解決西部開(kāi)發(fā)是先制定綜合法還是先制定單行法的問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法條件與時(shí)機(jī)的成熟度來(lái)決定，既要避免求全求大，也要避免零敲碎打。在立法條件還未全面成熟、而實(shí)踐中又迫切需要立法時(shí)，可制定若干單行法，并主要根據(jù)西部開(kāi)發(fā)的需要加以補(bǔ)充、修改、完善、配套，尚未制定的宜抓緊制定。同時(shí)鑒于西部開(kāi)發(fā)與加快中西部發(fā)展戰(zhàn)略的全局性、綜合性和長(zhǎng)期性，要充分發(fā)揮中央立法的指導(dǎo)作用。要在確保法制統(tǒng)一和立法質(zhì)量的前提下，進(jìn)一步加強(qiáng)地方立法工作。

（三）構(gòu)建西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的綠色制度體系

加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)，切實(shí)解決西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的矛盾，促進(jìn)西部綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的制度創(chuàng)新與制度供給，從制度層面上，解決保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾，促進(jìn)西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的制度創(chuàng)新，有三個(gè)著力點(diǎn)：

一是必須加快生態(tài)環(huán)境管理體制機(jī)制的變革，建立科學(xué)、合理、規(guī)范的綠色政績(jī)考核制度，逐步理順生態(tài)環(huán)境管理分散和監(jiān)督不力的現(xiàn)行體制，切實(shí)提高各級(jí)環(huán)保部門(mén)的監(jiān)督管理職能。由于西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的特殊性，在西部不僅要嚴(yán)格執(zhí)行“綠色GDP”，還要切實(shí)把環(huán)境建設(shè)作為政府官員考核和任用的依據(jù)。

二是要建立新的政府、金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合的多元化投資體系，建立有效的生態(tài)環(huán)境建設(shè)投融資機(jī)制。在發(fā)揮政府在生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資主體作用的同時(shí)，采取有效措旋，增強(qiáng)政府投資對(duì)私人投資的引導(dǎo)作用。通過(guò)減免稅收、財(cái)政貼息、投資補(bǔ)貼、信貸優(yōu)惠、土地使用權(quán)獲得便利等誘導(dǎo)性手段，建立生態(tài)環(huán)境建設(shè)多元投資主體，扶持生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化投資，幫助市場(chǎng)化投資者獲得與社會(huì)平均利潤(rùn)率相同甚至略高的收益，以形成企業(yè)和個(gè)人參與生態(tài)環(huán)境投資所必需的動(dòng)力機(jī)制，擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域汲取的資金量。

三是要加快完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)區(qū)際間的利益協(xié)調(diào)，使生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有可持續(xù)性。要根據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)損失、補(bǔ)償誰(shuí)”公平正義原則和平等交換市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，建立中央財(cái)政為主，地方財(cái)政為輔，政府為主，社會(huì)參與為輔，政府、社會(huì)、市場(chǎng)相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立以由中央財(cái)政向重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣級(jí)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移為主，地方政府間跨區(qū)域的橫向轉(zhuǎn)移為輔的生態(tài)補(bǔ)償體系，探索建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源、補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償方式和保障體系，加大對(duì)西部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償，從而促進(jìn)西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，建設(shè)美麗、富強(qiáng)、文明的新西部。

作 者：中共重慶市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教授

責(zé)任編輯：宋英俊