武隆創(chuàng)建國家公園的建議

張小平+周云龍

武隆旅游經(jīng)過20來年的發(fā)展，實現(xiàn)了品牌提升和形象再造的歷史性跨越。目前，正在開啟一個全新的征程——開發(fā)白馬山。適逢黨中央、國務(wù)院做出建立國家公園體制的戰(zhàn)略規(guī)劃。國家公園，將是繼往開來的最為重要的頂級價值品牌之一。為此，我們需要用戰(zhàn)略眼光審視當(dāng)前形勢，對接國家公園體制，這是推動武隆縣旅游轉(zhuǎn)型升級的重要機遇。

一、武隆創(chuàng)建國家公園的現(xiàn)實意義

（一）國家公園是自然資源價值最高的國家品牌

IUCN認(rèn)為國家公園的首要功能是生態(tài)系統(tǒng)的完整保護(hù)，其他功能包括精神象征、科學(xué)研究、教育和（適度的）休閑游憩活動。以國家公園為代表的保護(hù)地是生態(tài)文明的基礎(chǔ)載體，是國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障。國家公園是展現(xiàn)真善美的載體，展現(xiàn)著科學(xué)角度的真、人文角度的善和藝術(shù)角度的美。其天然性、原真性、完整性和自然美是國家公園的核心價值。

國家公園是國際社會普遍認(rèn)同的自然生態(tài)保護(hù)和利用相平衡的最有效管理模式。國家公園是關(guān)系生態(tài)文明、全民福祉和國家形象的偉大事業(yè)。黨的十八大提出了建立國家公園制度的戰(zhàn)略部署，建立國家公園制度成為我國生態(tài)文明建設(shè)的一項重要任務(wù)。這是我國自然生態(tài)資源保護(hù)管理和開發(fā)利用體制建設(shè)的重大變革，必將對自然生態(tài)資源的保護(hù)利用在保護(hù)理念、經(jīng)營方式、管理機制、資金投入、效益分配等方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

2015年1月，國家發(fā)改委牽頭探索國家公園體制建設(shè)，聯(lián)合13部委正式批準(zhǔn)在全國9個省市開展為期3年的建立國家公園體制試點?！吨袊磭夜珗@體制試點方案》也已經(jīng)于2015年12月中央深改組第十九次會議審議通過。到“十三五”末，國家將命名公布第一批國家公園。在不久的將來，國家公園將超越目前九大類保護(hù)體系中的任何一種，成為我國自然資源價值唯一最高的國家品牌。

（二）實現(xiàn)武隆旅游的可持續(xù)發(fā)展需國家公園這塊金字招牌

過去20多年，武隆依托自然資源及其擁有的價值品牌，把旅游發(fā)展成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)窮縣向知名旅游大縣的華麗轉(zhuǎn)身。國家公園作為我國資源品質(zhì)最好和管理體系最優(yōu)的生態(tài)文明建設(shè)典型范例，無疑將成為今后旅游目的地的風(fēng)向標(biāo)。因而，實現(xiàn)武隆旅游持續(xù)快速發(fā)展，就特別需要這一塊至高無上的金字招牌。創(chuàng)建國家公園，是我們必須及早謀劃的重大事項。

二、武隆創(chuàng)建國家公園的形勢分析

認(rèn)真審視發(fā)展現(xiàn)狀，理智分析當(dāng)前形勢，武隆創(chuàng)建國家公園，具有獨特的優(yōu)勢，但也存在一定差距。

（一）擁有的獨特優(yōu)勢

全面清理家底，武隆創(chuàng)建國家公園的優(yōu)勢是顯而易見的。

1.武隆縣基本建立起了以風(fēng)景名勝區(qū)為主體的科學(xué)管理體系。“國家級風(fēng)景名勝區(qū)”是由國務(wù)院命名的三大法定保護(hù)地之一。中國風(fēng)景名勝區(qū)對外國稱為中國國家公園，注重借鑒國際上國家公園的理念和制度，與國際上的國家公園諸多方面具有共性。武隆縣的芙蓉江國家級風(fēng)景名勝區(qū)，也就成了最為規(guī)范、最為成熟的一類。一是在目標(biāo)定位上，風(fēng)景名勝區(qū)以資源保護(hù)為事業(yè)發(fā)展的核心內(nèi)涵，功能特征與國際上國家公園一致，在強調(diào)保護(hù)的同時滿足公眾的精神需求，并具有保護(hù)培育、文化傳承、審美啟智、科學(xué)研究、旅游休閑、區(qū)域促進(jìn)等公益性功能。武隆縣正是嚴(yán)格按照《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的規(guī)定實施了統(tǒng)一管理，堅持的“保護(hù)優(yōu)先”、“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”的理念淬煉出了保護(hù)管理的核心要素，與國家公園體制的基本理念不謀而合。二是在法規(guī)制度上，我市制定了《重慶市風(fēng)景名勝區(qū)條例》，武隆縣也初步探索建立起了規(guī)劃建設(shè)、保護(hù)利用、旅游經(jīng)營、年度報告、監(jiān)督評估、容量控制、行政管理（政企分開）等一系列較為完備的管理制度，與國際上國家公園制度的核心理念、基本特點和管理趨勢最為接近。三是在國際認(rèn)同上，中國風(fēng)景名勝區(qū)長期以來以英文標(biāo)識“National Park of China”名稱廣泛參與國際合作，已有27個國家級風(fēng)景名勝區(qū)與國際上的國家公園建立了友好公園關(guān)系。武隆縣芙蓉洞就先后與美國的猛犸洞和法國的克拉姆斯洞結(jié)成了姊妹公園。四是從現(xiàn)有條件看，根據(jù)業(yè)內(nèi)專家的分析，國家級風(fēng)景名勝區(qū)最有可能成為我國國家公園的基礎(chǔ)和核心。武隆正是把握了一個前提——規(guī)劃，圍繞了一個核心——保護(hù)，抓住了一個關(guān)鍵——管理，在國家級風(fēng)景名勝區(qū)的執(zhí)法檢查中獲得了全國優(yōu)秀等級，成了自然資源的保護(hù)管理和旅游經(jīng)營的開發(fā)利用之間協(xié)調(diào)發(fā)展的典型范例。

2.武隆縣有武隆喀斯特世界自然遺產(chǎn)為核心的國際價值品牌?！拔渎】λ固亍笔巧钋行蛵{谷的杰出代表，是一把解讀長江三峽地區(qū)乃至整個南方喀斯特形成演化、地質(zhì)變遷的鑰匙，是反映地球演化歷史的杰出范例。武隆喀斯特屬于立體峽谷喀斯特，是我國南方喀斯特區(qū)最為獨特的自然美景和重要的美學(xué)價值區(qū)。2007年，武隆喀斯特成功列入世界遺產(chǎn)名錄，成為一張國際頂級品牌，引領(lǐng)武隆旅游國際化大步向前，自然的遺產(chǎn)成就了世界的武隆。

3.武隆縣有20年來旅游科學(xué)發(fā)展的寶貴經(jīng)驗和武隆公園的戰(zhàn)略規(guī)劃。武隆旅游發(fā)展20余年，開啟了武隆發(fā)展新的紀(jì)元。一是方向一以貫之。歷屆縣領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)著追求和不懈努力，始終把旅游產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和富民產(chǎn)業(yè)，取得了輝煌的成績。2007年申遺成功，2011年成功創(chuàng)建國家5A級景區(qū)，2015年成功創(chuàng)建國家級旅游度假區(qū)，成了名副其實的旅游大縣。二是秉承生態(tài)理念。始終把生態(tài)價值放在首位，在保護(hù)中開發(fā)和在開發(fā)中保護(hù)，既要金山銀山，更要綠水青山。三是實施全域旅游。全民營銷、全民興旅營造了全域旅游的社會環(huán)境。四是高質(zhì)超前規(guī)劃。請國內(nèi)外一流規(guī)劃大師以國際視野進(jìn)行規(guī)劃，按國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。五是目標(biāo)立意高遠(yuǎn)?？h委全委會號召，強力實施“綠色崛起、富民強縣”戰(zhàn)略，加快打造“國際知名旅游勝地、生態(tài)工業(yè)經(jīng)濟強縣、生態(tài)文明示范區(qū)縣和山水園林旅游新城”，建設(shè)“中國武隆公園”。

（二）存在的相對不足

目前，我國的國家公園體制正處在探索試點階段，尚沒有具體的國家標(biāo)準(zhǔn)。但在《建立國家公園體制試點方案》（以下簡稱《方案》）中強調(diào)了“突出生態(tài)保護(hù)、統(tǒng)一規(guī)范管理、明晰資源權(quán)屬、創(chuàng)新經(jīng)營管理和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展”五個方面的主要內(nèi)容，這對未來國家公園標(biāo)準(zhǔn)是一個導(dǎo)向。比對這些原則性的基本要求，武隆還存在著差距。

1.認(rèn)識上有偏差?！斗桨浮窂娬{(diào)，“堅持生態(tài)保護(hù)第一原則，將自然生態(tài)系統(tǒng)和文化自然遺產(chǎn)保護(hù)放在首位，試點工作要最大限度服務(wù)和服從于保護(hù)”。保護(hù)國家公園資源的原始性、自然性、完整性、豐富性及特異性作為首要目標(biāo)。雖然我們有中國武隆公園的戰(zhàn)略思考，通過保護(hù)來實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的理念得到了政府部門、社會各界、景區(qū)居民的廣泛認(rèn)同，但是與《方案》中明確規(guī)定的原則要求相比，還沒有能完全吻合，實際管理與理想境界有差距，特別體現(xiàn)在對生態(tài)功能定位和門票經(jīng)濟依賴方面認(rèn)識還不到位，保護(hù)遺產(chǎn)的紅線意識還不很強。這需要對國家公園體制進(jìn)行全方位的研討，從而更加明晰武隆創(chuàng)建國家公園的方向。

2.管理體制未理順?！斗桨浮诽岢?，“試點省份要結(jié)合實際，對現(xiàn)有各類保護(hù)地的管理體制機制進(jìn)行整合，明確管理機構(gòu)”。當(dāng)前，武隆縣涉及旅游的主要有旅游局、度假區(qū)管委會、遺管委（風(fēng)管局）、仙管處等行政事業(yè)單位，還有其他相關(guān)的職能部門多達(dá)10多個。由于機制不健全，存在著交叉管理、多頭管理的現(xiàn)象，有利大家搶、逢責(zé)相互推，導(dǎo)致管理錯誤或缺位。例如度假區(qū)以及與景區(qū)鄰近地段的“兩違”形勢一度嚴(yán)重、仙女山景區(qū)的流動攤販難以根治。

3.保護(hù)機制不健全?！斗桨浮诽岢觯疤剿鲗⒃圏c區(qū)內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)委托由已經(jīng)明確的管理機構(gòu)負(fù)責(zé)保護(hù)和運營管理”。申遺成功之后，武隆推動市政府及時出臺了《重慶市武隆喀斯特世界自然遺產(chǎn)保護(hù)辦法》。該《辦法》的實施，在遺產(chǎn)資源保護(hù)、旅游經(jīng)營秩序、居民活動管理等方面發(fā)揮了積極作用。但是《辦法》存在層級較低、尚不是嚴(yán)格意義上的法律法規(guī)，資源權(quán)屬及其相關(guān)問題沒能有效解決，統(tǒng)一管理的聯(lián)動機制未能確立，審批機關(guān)不堅持前置審核沒有追責(zé)規(guī)定，對保護(hù)管理的有關(guān)責(zé)任部門沒有形成監(jiān)督考核報告體系，以及因武隆財政體量薄弱難以承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的龐大經(jīng)費等現(xiàn)實問題。

4.經(jīng)營體制需改革?！斗桨浮诽岢?，“根據(jù)環(huán)境容量等合理確定游客承載數(shù)量”、“嚴(yán)格控制上調(diào)門票等公共服務(wù)類價格”、“探索管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分立，經(jīng)營項目要實施特許經(jīng)營”、“實行收支兩條線管理”、“建立多渠道、多形式的資金投入機制”、“妥善處理好試點區(qū)與當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的關(guān)系”。對比《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的要求，當(dāng)前武隆縣的門票管理存在收費主體不符（應(yīng)該是管理機構(gòu)而不是經(jīng)營企業(yè)）、收費性質(zhì)有誤（門票屬于非稅收入而非盈利收入）；收支渠道尚空缺（收支兩條線未真正建立）、列支對象不準(zhǔn)（沒能專用于資源保護(hù)需要）。

三、武隆創(chuàng)建國家公園的建議

“第一批”和“國家公園”，這兩個詞匯，都吸引著萬千民眾的眼球，更該成為武隆發(fā)展升級換代的現(xiàn)實追求。要獲得創(chuàng)建國家公園的成功，就應(yīng)積極做靚核心元素，探索建立生態(tài)補償、統(tǒng)一管理、資金保障的工作機制，從根本上解決資源保護(hù)、旅游開發(fā)與景區(qū)居民和諧發(fā)展的問題，從而把握生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展方向，做好對接國家公園體制的基礎(chǔ)性準(zhǔn)備工作，力爭把武隆列入我國第一批國家公園。

（一）組建機構(gòu)統(tǒng)一管理，聯(lián)動加強保護(hù)資源

要有效實施統(tǒng)一管理，就應(yīng)該是一級政府或者政府派出機構(gòu)，才能行使政府職能。就當(dāng)前的現(xiàn)狀而言，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化整合管理機構(gòu)職能，設(shè)立一個縣政府派出機構(gòu)——武隆縣世界自然遺產(chǎn)管理委員會和旅游管理委員會，實行一套班子兩塊牌子的模式，將主要的涉旅部門予以整合，行使綜合協(xié)調(diào)景區(qū)資源保護(hù)和旅游行業(yè)管理的職能，探索建立公共資源統(tǒng)一高效管理模式的新途徑，消除由于分塊管理造成的政策法規(guī)之間的矛盾或利益沖突。

與此同時，還應(yīng)該做好聯(lián)動管理工作，建立《武隆縣自然生態(tài)資源保護(hù)管理的目標(biāo)體系》，按照屬地管轄和行業(yè)監(jiān)管的原則，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門的目標(biāo)責(zé)任，并實施一票否決制度。推動落實自然生態(tài)資源保護(hù)一崗雙責(zé)，以行政問責(zé)強化其他相關(guān)部門的職能作用，把以世界遺產(chǎn)資源為核心的保護(hù)管理情況納入生態(tài)文明建設(shè)考核的主要內(nèi)容。建立違規(guī)許可追責(zé)制度，強化規(guī)劃審批前置許可，實施最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)。

（二）建立完善管理機制，規(guī)范景區(qū)經(jīng)營管理

一是推動制定專門法規(guī)。建議將《重慶市武隆喀斯特世界自然遺產(chǎn)保護(hù)辦法》上升為市人大制定的地方法規(guī)，實現(xiàn)聯(lián)動有機制、權(quán)屬能理順、經(jīng)費有保障，這對于提高全社會的遺產(chǎn)保護(hù)意識、明確各有關(guān)部門的職責(zé)、建設(shè)自然生態(tài)屏障、加快旅游支柱產(chǎn)業(yè)的培育有重要的現(xiàn)實意義。實際操作中，還可以對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)登記，確定全民所有和集體所有各自的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；集體所有資源可通過征收、流轉(zhuǎn)、出租、協(xié)議等方式進(jìn)行調(diào)整；建立土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟補償機制。二是組織編制專門規(guī)劃。按照“體現(xiàn)前瞻性、堅持專業(yè)性、保持嚴(yán)肅性”的要求，完善制定一個《生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》，使之成為武隆生態(tài)文明建設(shè)的尚方劍、綠色發(fā)展的路線圖。三是規(guī)范旅游經(jīng)營活動。從建立門票預(yù)約制度、價格機制，特許經(jīng)營機制，資金管理機制和資金投入機制等5個方面來加強經(jīng)營管理。按照全民、公益的要求，淡化門票經(jīng)濟，回歸門票的主體功能，規(guī)范門票管理體系，以管理機構(gòu)為收費主體，確定門票額度，委托經(jīng)營企業(yè)現(xiàn)場出售，費用通過管理機構(gòu)直接轉(zhuǎn)入財政專戶，按照相關(guān)規(guī)定以保護(hù)管理需要的項目支付給相關(guān)企業(yè)和應(yīng)該享受生態(tài)補償?shù)木皡^(qū)所有權(quán)人。四是建立生態(tài)補償機制。按照“保護(hù)管理，需要補償”和“經(jīng)營效益，應(yīng)該分享”的原則，分別與景區(qū)集體經(jīng)濟組織和居民達(dá)成協(xié)議。對所有因為自然遺產(chǎn)資源保護(hù)的需要而受到限制的景區(qū)居民，按照保護(hù)地所涉區(qū)域的劃定面積、保護(hù)層級、限制范圍、影響程度、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平予以綜合評估，確定具體的補償標(biāo)準(zhǔn)，由國家財政或者門票收益中予以支付，實行適當(dāng)補償。經(jīng)營旅游的景區(qū)企業(yè)將所得利潤的一定比例用于反哺對應(yīng)的景區(qū)居民，多形式組織居民參與資源保護(hù)和旅游經(jīng)營活動，讓全社會共享發(fā)展成果。

（三）組織制定創(chuàng)建規(guī)劃，及早啟動創(chuàng)建工作

作為集自然資源和發(fā)展旅游兩大價值于一身的國家最高價值品牌，國家公園的創(chuàng)建競爭無疑是相當(dāng)激烈的。武隆縣應(yīng)該及早謀劃，認(rèn)真應(yīng)對。一是要建立以縣主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，確定牽頭單位和落實專門人員開展創(chuàng)建工作；二是組織編制專門的創(chuàng)建規(guī)劃，確定推進(jìn)創(chuàng)建進(jìn)程的時間表和路線圖；三是邀請相關(guān)業(yè)內(nèi)前沿專家到武隆做專題調(diào)研，及早開展相關(guān)技術(shù)性工作；四是組織工作人員到試點地區(qū)考察學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗，借鑒解決保護(hù)管理的相關(guān)現(xiàn)實難題；五是及時與國家、市上相關(guān)部門對接，盯準(zhǔn)國家公園創(chuàng)建的風(fēng)向標(biāo)，以確保與國家公園的基本標(biāo)準(zhǔn)保持高度一致；六是大力開展宣傳造勢，營造全民創(chuàng)建的社會氛圍。

總之，獨特的資源稟賦、高端的價值品牌、興旅的成功經(jīng)驗、超前的發(fā)展規(guī)劃，極大地堅定著我們創(chuàng)建國家公園的信心。綠色崛起的“中國武隆公園”一定會由我們的夢想變成現(xiàn)實。

作 者：張小平，中共武隆縣委黨校副校長

周云龍，武隆縣遺管委執(zhí)法大隊長

責(zé)任編輯：胡 越