“積極老齡化”理念下的社區(qū)居家養(yǎng)老與彈性應(yīng)對策略

摘要：社區(qū)居家養(yǎng)老是上海養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容，在“積極老齡化”理念的指引下，社區(qū)居家養(yǎng)老面臨著從保障養(yǎng)老需求到提升服務(wù)質(zhì)量、從“在社區(qū)中養(yǎng)老”到“社區(qū)全面支撐養(yǎng)老”、從政府托底保障到社會共同參與的轉(zhuǎn)變。為此，通過把握中心城與郊區(qū)老年人在養(yǎng)老方式、設(shè)施功能需求、服務(wù)半徑敏感性、適老化改造等方面的差異，形成社區(qū)居家養(yǎng)老規(guī)劃的基本策略：彈性應(yīng)對，構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施體系；科學(xué)預(yù)測，促進(jìn)設(shè)施布局優(yōu)化；存量利用，保障設(shè)施有效落實；政府、企業(yè)、社會組織共同參與，發(fā)揮全社會對社區(qū)居家養(yǎng)

當(dāng)前，社區(qū)居家養(yǎng)老正受到上海市政府、企業(yè)、社會的深切關(guān)注。一方面，自2015年來，全市老齡化率首破30%（按60歲以上計算），高齡人口平穩(wěn)增長、低齡老人增速較快、純老家庭和獨(dú)居老年人不斷增加，[1]與此同時，0～14歲人口卻逐年下降。老齡少子化背景下，未來老年人越來越需要依靠社區(qū)居家的方式進(jìn)行養(yǎng)老。另一方面，以往研究發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)值與社區(qū)為老年人提供的服務(wù)設(shè)施始終存在此消彼長的耦合關(guān)系，社區(qū)居家養(yǎng)老的提升能有效減少機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求，從而提升整個社會的基本養(yǎng)老服務(wù)水平。[2]更重要的是，近期，我國明確提出“構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，更好滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求”①，將社區(qū)居家養(yǎng)老作為基礎(chǔ)與依托，而機(jī)構(gòu)養(yǎng)老則從以往文件中的“支撐”②轉(zhuǎn)化為“補(bǔ)充”，凸顯社區(qū)居家養(yǎng)老在整個養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要性。為此，在上述背景下，亟待進(jìn)一步深化對社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃的思考。

老的支撐性作用。自2008年起，上海市民政局等部門圍繞鼓勵社區(qū)設(shè)立老年人助餐服務(wù)點(diǎn)、規(guī)范本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作、完善大型居住社區(qū)建設(shè)中養(yǎng)老公共服務(wù)設(shè)施配置等等發(fā)布一系列政策，推動全市社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)不斷提升（見圖1）。

然而，結(jié)合近年來對上海市社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施的現(xiàn)狀調(diào)研與跟蹤分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老還面臨著諸多問題。

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施落實的保障性不足

目前獲批的“上海市養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃（2013-2020年）”對社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施進(jìn)行了建筑面積總量控制和規(guī)劃導(dǎo)引，但是，主要關(guān)注日間服務(wù)中心和社區(qū)老年人助餐服務(wù)點(diǎn)這兩類社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，難以兼顧已經(jīng)出現(xiàn)的社區(qū)助老服務(wù)社、居家養(yǎng)老服務(wù)中心、長者照護(hù)之家、互助養(yǎng)老服務(wù)社等新情況。此外，現(xiàn)有社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施與醫(yī)療的結(jié)合度不足，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策尚未落地，也制約著社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的成效。

（二）設(shè)施空間布局的覆蓋度仍存在一定缺口

現(xiàn)狀社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局主要按照行政區(qū)劃來進(jìn)行，而非按照老年人分布和服務(wù)半徑進(jìn)行配置，呈現(xiàn)中心城區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施集中分布、郊區(qū)有限分布的特點(diǎn)。盡管當(dāng)前發(fā)展水平下，郊區(qū)老年人的社區(qū)居家服務(wù)需求并不突出，但伴隨著農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，未來上海郊區(qū)地區(qū)也需要完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

（三）中心城社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施挖潛存在障礙

根據(jù)現(xiàn)狀調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中心城區(qū)由于建設(shè)完善，很難找到獨(dú)立用地用于建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，只能通過房屋收購等方式來挖潛面積。一些社區(qū)盡管在動拆遷后出現(xiàn)了幼兒園和小學(xué)的冗余，但這些設(shè)施卻很難用于服務(wù)養(yǎng)老。根本在于，社區(qū)（街道辦事處）在行政配置能力上較弱，對于社區(qū)內(nèi)部教育、文化、醫(yī)療等資源難以起到統(tǒng)籌作用。

（四）社區(qū)居家養(yǎng)老成本較高難以吸引社會力量

一些學(xué)者認(rèn)為，目前長者照護(hù)之家一類的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)還屬于行業(yè)培育期，單體設(shè)施運(yùn)行成本較高，產(chǎn)出較低，加之具有鄰避效應(yīng)，存在行業(yè)壁壘，全面推進(jìn)還有很多難題。[3]

實際上，除上所述，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施還存在著設(shè)施分類及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一、設(shè)施規(guī)劃合理性有待提高、規(guī)劃方案難以兼顧多樣化的養(yǎng)老需求等問題，[4]亟待在新一輪養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃中予以解決。

面向未來，社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)劃首先需要明確價值取向。2016年，中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策舉行第三十二次集體學(xué)習(xí)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要著力增強(qiáng)全社會積極應(yīng)對人口老齡化的思想觀念；要積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活，要著力發(fā)揮老年人積極作用；努力挖掘人口老齡化給國家發(fā)展帶來的活力和機(jī)遇，努力滿足老年人日益增長的物質(zhì)文化需求，推動老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”③，首次在國家層面倡導(dǎo)“積極老齡化”（Active Ageing）的理念。而從近年來的政策梳理來看，自2013年國務(wù)院35號文發(fā)布至今，我國涉及土地、金融、人才、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、民間資本介入等養(yǎng)老服務(wù)政策體系已初步形成，中長期的政策走向包括：一是需要處理好政府、市場與社會三方關(guān)系；二是利用供給側(cè)改革的增長機(jī)會，調(diào)整社區(qū)服務(wù)業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展；三是實現(xiàn)制度之間的互聯(lián)互通；四是農(nóng)村養(yǎng)老政策創(chuàng)新補(bǔ)缺養(yǎng)老主要“短板”等。[5]從這些政策設(shè)想不難看出，社會資本進(jìn)入、社區(qū)重視度提升、制度間互通互聯(lián)、農(nóng)村養(yǎng)老補(bǔ)短板等正體現(xiàn)著積極應(yīng)對人口老齡化的價值取向。

放開來看，積極老齡化理念已經(jīng)成為全球養(yǎng)老發(fā)展的新趨向。在成功老齡化、健康老齡化、生產(chǎn)性老齡化等理論發(fā)展演變的基礎(chǔ)上，當(dāng)前全球?qū)淆g化的研究開始轉(zhuǎn)向了“積極老齡化”，并在國際層面上體現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢，[6]2002年，世界衛(wèi)生組織（WHO）將其定義為：“人到老年時，為了提高生活質(zhì)量，使健康、參與和保障的機(jī)會盡可能發(fā)揮至最大效應(yīng)的過程?！雹芘c此同時，圍繞“健康、參與、保障”三大維度，WHO提出六組用于具體測量的指標(biāo)體系，包括健康和社會服務(wù)指標(biāo)、個人行為指標(biāo)、個人身心指標(biāo)、物理環(huán)境指標(biāo)、社會指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等，成為積極老齡化政策框架的支柱。[7]該年，《老齡化馬德里政治宣言》和《老齡問題國際行動計劃》還提出了充分的社會參與、提高生命質(zhì)量、重視老年人口的生產(chǎn)力、采取協(xié)調(diào)的行動來改變老年男人和女人的工作機(jī)會和生活質(zhì)量，將老齡問題納入社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展議程中等政策內(nèi)容，并在聯(lián)合國大會、國際勞工組織、歐盟等地進(jìn)行了實踐，在全球范圍內(nèi)推進(jìn)。

通過梳理“積極老齡化”的概念和政策要求，圍繞“健康、參與、保障”三大維度，未來上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)將面臨以下轉(zhuǎn)變。

（一）從保障養(yǎng)老需求到提升服務(wù)質(zhì)量

老年福利事業(yè)由側(cè)重托底保障向普惠型轉(zhuǎn)變，從以往社區(qū)居家養(yǎng)老主要保障老年人日間照料和助餐需求，進(jìn)一步向關(guān)注人的生理健康與心理健康轉(zhuǎn)變，不僅需要醫(yī)療介入社區(qū)居家養(yǎng)老，還需要從共性到個性，滿足老年人多樣的心理需求。

（二）從“在社區(qū)養(yǎng)老”到“社區(qū)全面支撐養(yǎng)老”

以往強(qiáng)調(diào)老年人在社區(qū)中享受日間照料和助餐服務(wù)。如今，則需要以社區(qū)為空間規(guī)劃和社會治理的基本單元，制定差異化、特色化、人性化的社區(qū)發(fā)展策略，凸顯社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)文化、健身休閑、老年教育、適老化設(shè)施、老人社區(qū)再就業(yè)等全面支撐養(yǎng)老的作用，從而促進(jìn)老年人更好地參與到社區(qū)服務(wù)之中。

（三）從政府托底保障到社會共同參與

養(yǎng)老服務(wù)的供給模式將由政府為主提供向政府托底保障并引導(dǎo)市場發(fā)揮決定性配置作用轉(zhuǎn)變。