新疆新型城鎮(zhèn)化建設融資模式的創(chuàng)新研究

譚永羨

【摘 要】新型城鎮(zhèn)化是一項資金需求量巨大且需要多方協(xié)作共同建設的系統(tǒng)性工程。大力創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設融資模式，是當前新疆推進新型城鎮(zhèn)化建設的關鍵所在。

【關鍵詞】新疆；新型城鎮(zhèn)化；融資模式

一、 引言

新型城鎮(zhèn)化是我國走向現(xiàn)代化的必由之路，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略已經(jīng)成為影響未來我國發(fā)展一項重要的國家戰(zhàn)略，也是當前我國拉動內(nèi)需的必然選擇。2014年新疆的城鎮(zhèn)化率是44.5%，新疆的城鎮(zhèn)化正處于快速發(fā)展階段。但新疆經(jīng)濟社會長期以來發(fā)展相對滯后，城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平更是遠遠落后于全國平均水平，在當前國家“一帶一路”戰(zhàn)略的大背景下，新疆被確立為絲稠之路核心區(qū)，新疆新型城鎮(zhèn)化也迎來了歷史性的發(fā)展機遇，同時在經(jīng)濟新常態(tài)下，新疆的新型城鎮(zhèn)化建設也面臨資金的供需之間的矛盾日益突出的問題。從對未來城鎮(zhèn)化建設的資金供求預測來看，傳統(tǒng)的融資模式已經(jīng)很難與日益增長的城鎮(zhèn)化發(fā)展資金需求相匹配，而投融資模式設計是解決城鎮(zhèn)化過程中巨大資金需求的首要任務。因此，要大力創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，構建有地方特色，因地制宜的適合新疆現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化建設的融資模式已成為當前的必需。

二、新疆城鎮(zhèn)化建設傳統(tǒng)融資模式面臨的主要問題

多年來，隨著對城鎮(zhèn)化建設融資方式的不斷探索和發(fā)展，新疆已逐漸形成多元的融資渠道，除了包括城鎮(zhèn)的地方財政收入，土地出讓收益，地方融資平臺的資金投入以及中央財政轉(zhuǎn)移支付等為主的融資方式之外，還有企業(yè)投入，以及民間資本的投入等輔助性的融資方式。隨著新疆新型城鎮(zhèn)化的進一步推進，現(xiàn)有融資模式和渠道已面臨著較多的問題和困境。

1.地方財政收入與新型城鎮(zhèn)化所需資金的供需矛盾較大

“人到哪去，地怎么用，錢從哪來”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的三大問題，其中的資金保障是關鍵一環(huán)，當前新疆正處于工業(yè)化，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的關鍵時期，加快城鎮(zhèn)基礎設施建設，不斷擴大規(guī)模、經(jīng)濟結(jié)構轉(zhuǎn)型升級，完善城鎮(zhèn)功能，提升城鎮(zhèn)承載能力，特別是對于南疆地區(qū)、邊境貧困重點縣市城鎮(zhèn)化的建設與開發(fā)，推進綠洲村莊集中連片扶貧開發(fā)、農(nóng)牧民定居和特色經(jīng)濟發(fā)展，以滿足人口增長，產(chǎn)業(yè)發(fā)展，社會事業(yè)及環(huán)境生態(tài)對基礎設施和公共服務的需求，是新疆現(xiàn)階段推進新型城鎮(zhèn)化進程面臨的最重要的難題和任務。長期以來，新疆城鎮(zhèn)基礎設施主要依靠政府財政投入，政府財政投入公益性強，投資規(guī)模大，但收益率低，且資金來源單一，總量非常有限，城鎮(zhèn)建設中市場化融資機制缺乏，比如南疆的某些地方，地方的財政自給率不到15%，財源基礎薄弱，地方支出的很大程度上來源于自治區(qū)的補助，地方政府這種自身財稅的狀況對日益繁重的建設任務陷入能力有限的艱難局面。根據(jù)測算，城鎮(zhèn)化率每提升1個百分點，地方政府公共投資需求將增加6個百分點左右，巨額的資金缺口單靠新疆地方財政積累明顯難以滿足。

2.“土地財政”難以為繼，融資平臺存在潛在的財政金融風險

近年來，隨著土地有償使用制度的不斷推廣，土地出讓收益成為各地方政府資金來源的主要渠道。“土地財政”雖然在一定程度上推動了地方政府的發(fā)展，但也讓部分地方政府陷入了“賣地依賴”的怪圈，而且在城市拆遷和土地征收的過程中，非常容易出現(xiàn)權利尋租的腐敗現(xiàn)象、暴力征遷等群體性事件。隨著新形勢下對房地產(chǎn)市場調(diào)控的加強，融資成本的上升以及資金壓力的增大，土地財政將難以為繼。此外，地方政府投融資平臺與地方政府土地征收與土地儲備制度緊密相關，但有效統(tǒng)一的市場準入和競爭規(guī)則缺乏，大量集中的銀行債務關系的存在影響整個銀行體系的穩(wěn)健運行，平臺類貸款蘊藏著極大的財政金融風險。

3.融資模式缺乏創(chuàng)新，城鎮(zhèn)化建設整體效率低

隨著新疆地方城鎮(zhèn)化建設的融資來源日益多元化，開發(fā)性金融、企業(yè)投入以入民間資本紛紛進入，但現(xiàn)有融資模式仍缺乏實持性的多樣化，政府主導型融資模式仍占主導地位，其他融資方式占比重較小。目前地方城鎮(zhèn)化建設整體融資效率偏低，地方財政償債壓力依然沉重。

三、建立透明規(guī)范城市建設投融資機制

以改革創(chuàng)新思維，不斷探索城鎮(zhèn)化基礎設施多元化融資，社會化融資的模式，建立多元化、多層次和多渠道的城鎮(zhèn)化發(fā)展資金籌資機制，主要包括幾個方面：

1.經(jīng)營城鎮(zhèn)，充分利用城鎮(zhèn)現(xiàn)有資源，創(chuàng)新“債貸組合”投融資模式

城鎮(zhèn)經(jīng)營又稱城市經(jīng)營，是以城鎮(zhèn)為開發(fā)對象，以政府部門為主導，利用市場化手段，對構成城市的空間載體及城鎮(zhèn)的資源包括自然資源、基礎設施和人文資源等進行重組、集聚、運營，從而實現(xiàn)市場化的優(yōu)化和經(jīng)營。實際上就是將現(xiàn)有的區(qū)域資源進行整合，讓資源發(fā)揮應有的價值作用。地方政府將該城鎮(zhèn)的勞動力、土地、基礎設施公用設施、生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境等有形和無形資源，都通過市場機制集聚起來，充分發(fā)揮市場的有效配置作用，使這些資源得到充分的利用。地方政府通過經(jīng)營城鎮(zhèn)，可以充分利用“債貸組合”投融資模式。

“債貸組合”投融資模式是按照融資統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一授信，全程動態(tài)監(jiān)控、風險管理的一種模式，由銀行為企業(yè)制定系統(tǒng)性融資規(guī)劃，根據(jù)項目建設融資需求，將企業(yè)債券和貸款統(tǒng)一納入銀行綜合授信管理體系，對企業(yè)債務融資實施全程管理。這種“債貸組合”模式具有融資成本低、期限長、額度大等特點和優(yōu)勢同時由開行擔任綜合融資協(xié)調(diào)人，將債券資金統(tǒng)一納入銀行貸款監(jiān)管體系，把債務性風險控制到最小。以優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為保障，設立償債專項資金。開設償債資金賬戶，落實償債資金協(xié)議，設立專項資金，用于歸還債券和貸款本息。這種投融資模式非常適合于棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造工程、公共租賃住房等項目建設，充分利用這種投融資模式能為新疆新型城鎮(zhèn)建設和管理籌集大量所需資金，來達到城鎮(zhèn)化發(fā)展建設的目的。

2.創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)信托模式

土地流轉(zhuǎn)信托是指由政府出資設立的土地信托服務組織接受土地承包者的委托，在堅持土地所有權和承包權不變的前提下，按照土地使用權市場化的需求，通過一定的方法，實施必要的程序，將其擁有的土地使用權在一定期限內(nèi)依法自愿、有償轉(zhuǎn)讓給其他單位和個人的行為。通過土地流轉(zhuǎn)信托模式，有助于實現(xiàn)土地所有權，經(jīng)營權和受益權的分離，同時有助于實現(xiàn)土地市場化定價，帶來土地經(jīng)營權的增值，還可以幫助籌集土地流轉(zhuǎn)完成后所需的規(guī)?；\營的資金。

這種融資主體一般是土地合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地信托投資公司。運作的主要模式為“土地合作社”+“專業(yè)合作社”共同作用的雙合作模式設計。首先將擬進行信托的土地經(jīng)營權確權到村民個人，再由村民以其土地經(jīng)營權入股“土地合作社”，土地合作社作為委托人以土地經(jīng)營權在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地信托公司設立財產(chǎn)權信托，并簽訂土地信托合同。這種模式可以延長土地收益鏈，實現(xiàn)農(nóng)村土地的集中、連片、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，特別是在當前由于存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高，農(nóng)業(yè)的比較效益低下，農(nóng)民進城務工增多等原因，土地拋荒情況普遍存在而造成社會緊缺的耕地資源閑置等現(xiàn)象從而不利于城鎮(zhèn)化進程的順利展開的情況下，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)信托模式，有利于促進農(nóng)村生產(chǎn)要素合理流動和優(yōu)化組合，有利于產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、現(xiàn)代化水平基礎。

3.創(chuàng)新政府與社會資本合作模式

放寬市場準入條件下。鼓勵民間資本進入經(jīng)營性的基礎設施。包括融合城鎮(zhèn)內(nèi)的各種企事業(yè)單位，居民等的單獨投資，合伙注資，有償或無償投資等各種形式的資產(chǎn)。

擴寬融資渠道，吸引外來資本來參與城市建設。一些地方政府可通過發(fā)行城鎮(zhèn)建設債券，為城鎮(zhèn)建設籌集資金。此外，還可通過特許經(jīng)營、股權融資、項目融資等方式和政策來引進其它形式的資本和境外資本，來共同參與城市建設。

進一步健全和完善城市基礎設施領域公私合營政策法規(guī)制度，推動政府購買社會服務和公私合作項目過程的規(guī)范化、制度化，指導國企民企外資等各類市場化主體，通過PPP（公私合營）參與城市基礎設施建設和運營。新疆新型城鎮(zhèn)化建設要注重推進PPP模式的策略。

（1）完善相關法律法規(guī)，規(guī)范PPP項目各參與方的權責利益關系

PPP投融資模式是指政府與社會資本合作模式。一般是公私合營各種模式的統(tǒng)稱。政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或者服務而建立的全過程合作關系，政府與私人部門組成特殊目的機構，引入社會資本，共同設計開發(fā)，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務開發(fā)運營方式。這種模式在公共基礎設施領域，尤其是在大型、一次性的項目，如公路，鐵路，地鐵等的建設中扮演著重要角色。由于PPP模式涉及到眾多利益相關者，需要實施與推廣還需要實施一套系統(tǒng)的對策措施，否則有可能引發(fā)其他的潛在風險。

因為在實際操作中，PPP模式受融資規(guī)模大、建設運營周期長等因素影響，PPP項目運行程序復雜，易產(chǎn)生眾多糾紛問題。因此處理好各參與方的錯綜復雜的利益關系成為亟待解決的問題。大力推進PPP模式的同時，必須及時制定相應的地方管理條例，從立法層面厘清各部門的分工、協(xié)調(diào)和監(jiān)管等問題，規(guī)范PPP項目投招標、建設、營運管理、移交以及爭議處理機制，為PPP模式的有序推進建立堅實的法律制度保障。

（2）創(chuàng)新公共產(chǎn)品的市場價格機制，提高PPP項目的融資效率

PPP是一種新型的項目融資模式。這種項目融資的實現(xiàn)形式，主要根據(jù)預期收益、資產(chǎn)和政府扶持的力度來安排融資，所以要特別注重融資的效率。必須要及時建立市場價格機制，可引用“價格上限”等定價調(diào)價模式和財政補貼等輔助優(yōu)惠措施，在吸引更多的社會資本的同時，在一定程度上保證民營資本的“有利可圖”。從而提高PPP項目的融資效率。

（3）積極引進、培養(yǎng)PPP項目相關專業(yè)人才，加強相關專業(yè)機構的隊伍建設。

PPP模式的組織形式非常復雜，模式的建立和推進涵蓋立項、招投標、商務談判、融資管理等多個環(huán)節(jié)，在金字塔般的PPP模式的機構層次中，從金字塔頂部項目的政策框架、目標和實施策略的設立，到金字塔底部項目參與以及相關的經(jīng)營者，都對有豐富工作經(jīng)驗的專業(yè)性人才的需求較強，要加大引進和培養(yǎng)PPP項目相關專業(yè)人才的力度，做好隊伍建設工作，為PPP模式的應用和推廣提供智力和人才保障。

四、結(jié)語

新疆新型城鎮(zhèn)化發(fā)展將按照“政府主導、社會參與、市場運作”的原則，建設投資主體、資金、方式多元化、多樣化、市場化模式，從而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作的新型城鎮(zhèn)化建設投融資體制新格局。在創(chuàng)新投融資模式的同時，也要考慮未來大背景下經(jīng)濟增長率下降，房地產(chǎn)存在泡沫，地方債務問題等客觀現(xiàn)實，特別要考慮新型城鎮(zhèn)化建設過程中的投融資模式的可持續(xù)性的問題。故可以從加強政策引導，盤活自身的各種社會資本著手，強化土地、金融體系的建設以及健全政府債務管理和風險機制，增強目前投融資模式的透明度和可持續(xù)性，以保證新疆新型城鎮(zhèn)化建設的投融資模式的順利實施。

參與文獻：

[1]葉學平，倪艷.新型城鎮(zhèn)化投融資機制設計[J].當代經(jīng)濟，2015，第13期：56-57.

[2]洪振挺，新型城鎮(zhèn)化建設投融資機制設計[J].中國市場，2015，第18期：54-64.