住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題探析

傅明　譚服桂

摘 要：《物權(quán)法》雖然對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)做出了“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定，但是在“自動(dòng)續(xù)期”是否有償、續(xù)期期限及次數(shù)等問(wèn)題上均無(wú)詳細(xì)規(guī)定，在實(shí)踐和理論中爭(zhēng)議較大。筆者認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)是無(wú)償?shù)淖詣?dòng)續(xù)期，續(xù)期期限以建筑物剩余的使用年限作為標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：住宅建設(shè)用地；自動(dòng)續(xù)期；續(xù)期期限

今年3月，溫州市部分住宅建設(shè)用地的20年使用權(quán)到期，有關(guān)部門(mén)要求業(yè)主繳納房?jī)r(jià)的三分之一來(lái)進(jìn)行土地使用權(quán)的續(xù)期。住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期關(guān)系到千千萬(wàn)萬(wàn)居民的切身利益，溫州有償續(xù)期事件一石激起千層浪，引發(fā)了強(qiáng)烈的反響。對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)的“自動(dòng)續(xù)期”是有償還是無(wú)償，續(xù)期期限的次數(shù)和年限，立法上都沒(méi)有明確規(guī)定，模棱兩可，學(xué)界也頗多爭(zhēng)議。

一、 住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的法律規(guī)制

對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后的法律規(guī)則，最早是見(jiàn)諸于1990年出臺(tái)的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第39條、40條、41條。條例是側(cè)重于保護(hù)國(guó)家利益，相對(duì)忽視了用益物權(quán)人利益，對(duì)續(xù)期的采取的立場(chǎng)是有償?shù)纳暾?qǐng)續(xù)期，并且在沒(méi)有申請(qǐng)續(xù)期的情況下，土地使用權(quán)及其地上建筑物、附屬物都無(wú)償收歸國(guó)家所有。1995年《城市房地產(chǎn)管理法》第22條持有的立場(chǎng)仍然是有償?shù)纳暾?qǐng)續(xù)期，但是申請(qǐng)續(xù)期程序進(jìn)一步細(xì)化，土地使用者需要在土地使用期限屆滿前一年提出申請(qǐng)續(xù)期，除非因公共利益需要才能不予批準(zhǔn)。在《暫行條例》爭(zhēng)議較大的國(guó)家無(wú)償收回期限屆滿后的地上物和附著物這一規(guī)定，《城市房地產(chǎn)管理法》卻避而不談。

2007年頒布的《物權(quán)法》將建設(shè)用地使用權(quán)歸于第三編用益物權(quán)編，明確了建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。在屆滿續(xù)期這一問(wèn)題上將建設(shè)用地使用權(quán)區(qū)分成住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的二元結(jié)構(gòu)?！段餀?quán)法》第149條規(guī)定非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。在現(xiàn)有法律體系下就是依照《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定。對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的處理，《物權(quán)法》僅用“自動(dòng)續(xù)期”的模糊規(guī)定，在“自動(dòng)續(xù)期”是否有償、續(xù)期期限及次數(shù)等問(wèn)題上均無(wú)詳細(xì)規(guī)定，在實(shí)踐中的缺乏操作性，以致于出現(xiàn)溫州有償續(xù)期事件。

二、 住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的有償性與無(wú)償性之爭(zhēng)

對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期是否有償，學(xué)界爭(zhēng)議較多，觀點(diǎn)主要有三種：有償續(xù)期，附條件的有償續(xù)期，無(wú)償續(xù)期。

有償續(xù)期。支持有償續(xù)期的觀點(diǎn)認(rèn)為，無(wú)償續(xù)期有將土地私有化之嫌。建設(shè)用地使用權(quán)到期后的續(xù)期行為，不管是申請(qǐng)續(xù)期還是自動(dòng)續(xù)期，從法理上講都是對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的重新取得?！段餀?quán)法》第142條規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)的取得需要支付土地出讓金。但是支付土地出讓金的形式可以多樣化，既能一次性支付土地出讓金，也允許按年度分期支付。筆者認(rèn)為無(wú)償續(xù)期有將土地私有化之嫌的觀點(diǎn)是未免是杞人憂天。住宅建設(shè)用地使用權(quán)本質(zhì)上是用益物權(quán)，用益物權(quán)是有時(shí)限性的，而所有權(quán)永久性的；用益物權(quán)只有占有、使用、收益的功能，并沒(méi)有所有權(quán)的處分功能。此外住宅建設(shè)用地使用權(quán)本身就有用途的嚴(yán)格限制。從權(quán)利屬性、現(xiàn)實(shí)用途都表明無(wú)償續(xù)期并不意味著土地私有化。

附條件的有償續(xù)期是指對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后房屋劃定一個(gè)免征面積的標(biāo)準(zhǔn)，低于免征面積的土地使用權(quán)可以無(wú)償繼續(xù)使用，超過(guò)免征面積的土地使用權(quán)則需要繳納一定的土地使用稅。至于征收土地使用稅的制度應(yīng)是按照以個(gè)人所有的房屋面積來(lái)計(jì)算，不能以個(gè)人單套的房屋面積來(lái)計(jì)算，否則對(duì)于擁有多套小面積的人是免征土地使用稅。筆者認(rèn)為附條件的有償續(xù)期其實(shí)質(zhì)是用稅收征收代替了土地出讓金在法理上有待商榷，此外在附條件有償續(xù)期在制度的安排設(shè)計(jì)會(huì)有一定漏洞，易使得住宅建設(shè)用地使用權(quán)人進(jìn)行避稅。

無(wú)償續(xù)期。支持無(wú)償續(xù)期的觀點(diǎn)認(rèn)為，“自動(dòng)續(xù)期”從文字內(nèi)在意思解釋就是程序上也就是建設(shè)用地使用權(quán)人不需要采取任何行為，包括程序上不用申請(qǐng)、不需要支付土地出讓金，建設(shè)用地使用權(quán)的期限就會(huì)自動(dòng)延續(xù)下去。此外巨額的房?jī)r(jià)就已經(jīng)讓普通民眾背負(fù)沉重的負(fù)擔(dān)，如果七十年后又重新要支付土地出讓金，會(huì)讓民眾感受不到“居者有其屋”，而只是租住國(guó)家房屋的70年一樣，難以接受。

對(duì)于上述三種觀點(diǎn)，筆者支持無(wú)償續(xù)期的觀點(diǎn)，理由如下：第一，土地使用權(quán)改革以來(lái)，雖然房子的價(jià)格因素里包括了土地使用費(fèi)，但是并沒(méi)有讓民眾直接繳納土地使用費(fèi)。在《物權(quán)法》上的“自動(dòng)續(xù)期”其實(shí)也是給民眾擁有住房吃了個(gè)定心丸。在現(xiàn)實(shí)中，自動(dòng)無(wú)償續(xù)期似乎已經(jīng)成了一個(gè)慣例，如果要改變現(xiàn)有的狀況，勢(shì)必會(huì)引起強(qiáng)烈的反彈，例如溫州有償續(xù)期事件就引發(fā)極大的反響。第二，住房問(wèn)題是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大問(wèn)題，是帶有社會(huì)福利保障性質(zhì)。“有恒產(chǎn)者由恒心”，只有土地使用的穩(wěn)定性性和房屋的永久性才能讓民眾真正擁有恒產(chǎn)，保障民眾的安居樂(lè)業(yè)。因此在政府已經(jīng)征收一次性土地出讓金的前提下，無(wú)償續(xù)期是符合社會(huì)福利保障目的。第三，與農(nóng)民宅基地的權(quán)利狀況相適應(yīng)。農(nóng)民宅基地使用權(quán)是基于集體所有權(quán)的無(wú)償、無(wú)期限使用。住宅建設(shè)用地使用權(quán)是基于全民所有的條件下也應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民宅基地使用權(quán)的狀況相適應(yīng)，構(gòu)成統(tǒng)一的土地使用權(quán)體系。第四，無(wú)償續(xù)期保證了房屋及其土地使用權(quán)的穩(wěn)定性，鼓勵(lì)人們?cè)诮ㄖ锬苷Ｊ褂玫那疤嵯拢M量延長(zhǎng)建筑物的壽命，減少資源浪費(fèi)，達(dá)到物盡其用。

三、住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的續(xù)期期限

住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的次數(shù)和續(xù)期期限問(wèn)題，簡(jiǎn)而言之就是住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期能使用到什么時(shí)間為止。對(duì)于與這一問(wèn)題，爭(zhēng)議也較大。主張有期限延長(zhǎng)的觀點(diǎn)認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期是原期限的延長(zhǎng)，續(xù)期次數(shù)以一次為宜。主張無(wú)期限延長(zhǎng)的觀點(diǎn)認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)可以永久續(xù)期。前者觀點(diǎn)只考慮土地使用權(quán)的流動(dòng)性，而并沒(méi)有關(guān)注地上建筑物的穩(wěn)定性。后者觀點(diǎn)雖然盡可能保障了住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的用益物權(quán)，但是卻與用益物權(quán)的時(shí)限性相沖突。

筆者認(rèn)為以建筑物能夠安全使用的年限來(lái)確定住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限是比較合適的辦法。因?yàn)榻ㄖ镄再|(zhì)、質(zhì)量等都各有差異，不可能用統(tǒng)一的年限來(lái)規(guī)定。對(duì)于質(zhì)量好的房屋在使用期限屆滿后還能繼續(xù)使用，就需要自動(dòng)續(xù)期。對(duì)于質(zhì)量差的房屋可能在未滿使用期限前就已經(jīng)無(wú)法使用了。在房屋無(wú)法安全使用的前提下，住宅（尤其是城市里的高層住宅）的建設(shè)用地使用權(quán)就只剩下重建，但是重建需要所有權(quán)人（國(guó)家）的批準(zhǔn)，對(duì)于普通的民眾來(lái)說(shuō)幾乎是不太可能的，這個(gè)時(shí)候擁有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的意義幾乎沒(méi)有，也就不存在續(xù)期的必要性。

如何確定建筑物的剩余使用年限作為續(xù)期期限的依據(jù)呢？筆者認(rèn)為政府應(yīng)該負(fù)有組織成立專門(mén)資質(zhì)評(píng)估部門(mén)的職責(zé)。評(píng)估可以分為主動(dòng)評(píng)估和依申請(qǐng)?jiān)u估。主動(dòng)評(píng)估就是針對(duì)即將要到期的住宅，資質(zhì)部門(mén)主動(dòng)介入進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，然后再計(jì)算剩余使用年限。依申請(qǐng)?jiān)u估是指房主認(rèn)為建筑物已經(jīng)到了安全年限，向政府提出申請(qǐng)?jiān)u估房屋剩余使用年限。（作者單位：南昌大學(xué)法學(xué)院）

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