地方項目化治理中的權(quán)力異化及其衍生效應

毛益民

(浙江工商大學　公共管理學院，浙江　杭州　310018)

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地方項目化治理中的權(quán)力異化及其衍生效應

毛益民

(浙江工商大學公共管理學院，浙江杭州310018)

項目化本質(zhì)上是一種以資源整合為手段、以任務執(zhí)行為目標、以臨時團體為主體的非常規(guī)治理模式。地方政府在治理實踐中廣泛采用項目化運作，主要源于組織與制度環(huán)境所產(chǎn)生的多重動力，包括財政資源的獲取、官僚弊病的彌補、外部精英的吸納以及政績信號的顯示。然而，在項目化運作實踐中，公共權(quán)力面臨諸種異化風險，如項目發(fā)包中存在著尋租設租機會、項目執(zhí)行團體存在權(quán)責背離的趨勢及項目設計中可能會被嵌入私人利益。權(quán)力異化還存在兩種衍生效應：一是規(guī)范權(quán)力運行的常規(guī)性程序被“儀式化”，二是組織不確定性導致人身依附關系的強化。因此，必須明晰項目化運作中的權(quán)責關系，完善其社會問責體系，以推動地方治理的法治化。

地方治理；項目化；權(quán)力異化；衍生效應

觀察近年來中國政府治理模式的變遷，一個典型特征就是呈現(xiàn)出“項目化”的趨勢，各式各樣的公共項目，在地方政府的大力推動下，如雨后春筍般涌現(xiàn)。折曉葉認為，“90年代以來，‘項目’一詞越來越廣泛和深入到城市化過程中，‘項目制’作為一種制度思維，已經(jīng)從財政轉(zhuǎn)移支付領域擴展到地方政府治理轄區(qū)的各個領域”[1]。地方政府為何如此廣泛地采用項目化運作，這種治理模式會對公共權(quán)力的運行造成哪些影響？有學者曾指出：“在實踐中，‘項目制’所遵循的是另一套邏輯，是逐利價值觀下形成的權(quán)—錢結(jié)合，主要展示為‘官商勾結(jié)’”[2]。換句話說，在這種治理模式下，公共權(quán)力可能面臨著異化風險。然而，對于地方政府項目化運作可能存在的異化風險，目前學界尚沒有給予充分的闡釋。

一、地方治理的項目化運作

“項目”是指一種在限定時間、限定資源下完成某些具有明確預期目標的組織方式，其本質(zhì)上是一種臨時性組織。[3]地方政府的項目化運作，就是形成一種以資源整合為手段、以任務執(zhí)行為目標、以臨時團體為主體的非常規(guī)治理模式。正如周雪光所言：“重復再現(xiàn)的組織現(xiàn)象是建筑在穩(wěn)定持續(xù)的組織制度基礎之上和相應的組織環(huán)境之中的”[4]。因此，認識地方政府采用項目化運作的動力機制，必須從中國政府組織與制度環(huán)境中去揭示其來源。概括起來，地方政府之所以廣泛采用項目化運作，主要有以下四方面的動力來源。

(一)財政資源的獲取。項目化的基本動力就是在于對財政資源的獲取。分稅制改革使得財稅資源大幅向中央集中，為中央進行資源再分配提供了基本條件，而隨后的部門預算以及國庫集中制度改革，則為中央發(fā)包項目提供了權(quán)威性和專業(yè)性。[5]而對于地方政府而言，分稅制使其面臨著巨大的財政缺口，為了獲取財政資源以支持地方發(fā)展，“跑項目”成為理性選擇。中央各部委通過專項資金的形式分配資源，而地方政府則以各種名義包裝項目以競爭財政資源，形成一種所謂的“項目治國”局面。[6]同時，由于專項資金是按照條線邏輯運行，地方政府為了使得各種專項資金能夠被整合起來，從而服務于綜合性的地方發(fā)展需求，“打包”項目成為必然選擇。[7]

(二)官僚弊病的彌補。在韋伯看來，官僚制具有純粹技術性的優(yōu)越性，這種優(yōu)越性使得它能夠承載其現(xiàn)代化發(fā)展的組織重任。然而在實踐中，官僚制卻暴露出大量問題。比如，羅伯特·默頓就認為官僚制存在目標錯置，即作為手段而存在的遵守規(guī)則，逐漸演變?yōu)橐环N目的，導致了官僚組織中成員的目標錯置。布勞、梅耶等也指出官僚制存在著阻礙其目標實現(xiàn)的反功能，包括：官僚規(guī)則與結(jié)構(gòu)的過分剛性而導致難以快速回應外部環(huán)境的變化；官僚制傾向于封閉、保守而抵制革新，不利于組織成長；官僚制選擇和預先程序會固化社會階級差異，進而固化社會不平等。[8]139-161項目作為一種任務導向的組織模式，是對官僚體制弊端的反思和重構(gòu)，以強化其執(zhí)行能力。盡管項目化以原有科層體系為依托，但可以掙脫科層結(jié)構(gòu)和規(guī)則制度的束縛，根據(jù)任務需要整合相關人員和資源。陳家建將項目化動員模式的特征概括為直接管理的資金渠道、特殊的人事安排權(quán)以及高效的動員程序。[9]具體而言，在項目化運作下，無論是資源分配，還是人事安排，均可以繞開常規(guī)性的行政程序，為項目發(fā)包方所直接控制。在動員方式上，不同于科層體制下的層級動員，項目化使得“多線動員”成為可能，進而讓動員的密度和強度都大大提升。

(三)外部精英的吸納。隨著市場化的深入、社會利益的分化，地方發(fā)展必然要面臨來自體制外力量、尤其是精英群體的多元化需求。伊萬斯[10]曾指出，政府在推動發(fā)展時，不僅要保持官僚系統(tǒng)的凝聚力，使其可以自主行動，同時還要嵌入社會結(jié)構(gòu)中，與企業(yè)、社會精英保持緊密關聯(lián)，以獲得信息和資源。對于中國政府而言，吸納外部精英的方式有很多，而項目化是一種重要的途徑。項目是架構(gòu)在不同主體之間的臨時性安排，它提供了信息溝通、利益表達的渠道，同時，它存在明確的目標、完成的期限，因而限定了協(xié)商的范圍，保證了政府預期目標的實現(xiàn)。在實踐中，項目往往以一定的發(fā)展任務為目標，需要在政府官員與外部精英的互動協(xié)作下實現(xiàn)。

(四)政績信號的顯示。在中國的干部考核體制下，官員面臨著政治錦標賽的巨大壓力。[11]對于下級官員而言，為了在晉升競賽中勝出，就必須向上級發(fā)送能顯示其政績的有效信號。投入大、規(guī)模大、難度大的資源密集型項目，更容易充當政績信號的角色，因為這類項目實在可測、容易區(qū)分官員之間的績效差異，且能反映出官員資源動員、解決問題的能力。[12]因而，政府官員存在強烈的動力去做項目，他們努力出“亮點”以獲得上級認同，進而獲得競爭優(yōu)勢。

二、項目化運作中的權(quán)力異化

作為一種非常規(guī)的治理模式，地方政府的項目化運作可以被視為在特定歷史、制度環(huán)境下的產(chǎn)物，具有一定的合法性和合理性。但是，地方政府的項目化運作也存在權(quán)力異化的趨勢，突破常規(guī)的獨特模式催化了腐敗的滋生和蔓延。

(一)項目發(fā)包中的尋租設租。

項目制最直接的權(quán)力異化現(xiàn)象，是項目發(fā)包中的尋租設租。[13]項目化運作在科層體系內(nèi)部建構(gòu)了一種類市場的競爭機制，使得下級政府或部門需要通過彼此競爭來獲取上級的項目資源。由于上級部門在發(fā)包項目中不可避免地存在主觀性，因而下級就會在審批過程上作足文章，結(jié)果出現(xiàn)了所謂的“跑項目”、“跑部錢進”。落馬鄉(xiāng)長李金龍曾這樣描述“跑項目”：

“鄉(xiāng)上一般財政經(jīng)費很少，要從各局爭取專項資金以填補缺口。想把項目跑成，就得多次去送禮。送什么禮還得根據(jù)情況：對于項目大的，把握也比較大的，送的東西相對值錢些，多在幾千元到1萬元左右。有的能爭取到，有的就泡湯了?！胰^(qū)里一些領導家送禮時，也時常碰到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部，大家都覺得這是正常的事。當然，一般送東西都是書記和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長一起去，是代表單位去的。但說句實話，送禮是件很吃力的事，也很下賤。有時到了領導的家，人家連個座也不讓，我們只好站著?！盵14]

(二)臨時性團體的權(quán)責背離。

項目化運作是將依據(jù)科層規(guī)則分配的不同權(quán)力進行整合，形成一種基于任務需求的項目權(quán)力。所謂項目權(quán)力，可以理解為這種權(quán)力是依附在項目之上的，因項目形成而產(chǎn)生、因項目結(jié)束而終止，且項目越大越重要，權(quán)力就越大越重要。臨時性團體是項目執(zhí)行的主體，其構(gòu)成往往非常多樣，既包括了作為推動者的高層領導或領導小組、也包括諸多來自不同職能部門的執(zhí)行人員，而且往往還包括了來自市場和社會的精英群體，比如在惠農(nóng)項目中，往往涉及投資商、鄉(xiāng)村精英等，在城市開發(fā)項目中則涉及開發(fā)商、運營商等。一般情況下，由于項目內(nèi)容的專業(yè)性，普通大眾通常只是項目實施的受眾，而非項目過程的參與者。權(quán)責一致是公共權(quán)力配置的基本準則，權(quán)力的邊界是其所應承擔的責任所勘定的。然而，在項目化運作的實際過程中，這個臨時性團體卻存在著權(quán)責背離的明顯趨勢。

一方面，項目成員的權(quán)力呈現(xiàn)過度擴張，其原因主要包括：(1)項目資源的超額配置。在有限行政資源的約束下，項目執(zhí)行需要保證其所需資源的組織供給。然而，在實踐中，為了提升項目執(zhí)行的速度，卻往往呈現(xiàn)出超額配置的態(tài)勢。在現(xiàn)行干部考核體制下，領導干部對短期績效具有強大的動力。為了保證項目的績效，超額配置資源成為提升項目進度的重要手段，哪怕是擠占了科層體系正常運作所必需的資源。(2)項目任務的政治化。為了保證項目進度，“將項目推進作為一項政治任務來抓”，是一種普遍存在的做法。對于公職人員而言，“政治任務”意味著項目推進已經(jīng)不僅僅是一項行政事務，更是一種政治義務、一種忠誠的體現(xiàn)，一種不容許討價還價的強制命令。項目任務的政治化，為項目成員的權(quán)力擴張?zhí)峁┝藱?quán)威基礎。(3)項目執(zhí)行的自我強化。還有一種現(xiàn)象必須被關注，那就是在項目執(zhí)行過程中，往往會存在自我強化。存在兩種情況，一是體現(xiàn)為當項目推進受到阻礙時，組織將會投入更多的資源以掩飾決策上的不足，二是體現(xiàn)為當項目運作取得顯著績效時，組織也會投入更多資源將其做大以突顯政績。

另一方面，他們所需承擔的責任卻會被稀釋，其原因主要包括：(1)責任認定上的諸多困難。具體而言，一是集體決策體制導致項目責任主體的模糊性。集體決策是民主集中制的重要體現(xiàn)，旨在防止個體專斷、凝聚群體智慧。按照我國的相關規(guī)定，重大項目的決策事項都必須通過集體討論來決定，以確保項目決策的科學性。然而，在實際運行中，集體決策很容易蛻變?yōu)椴划敍Q策甚至錯誤決策的“庇護所”。[15]盡管“一把手”往往在項目集體決策中扮演決定性作用，但“集體決定”的決策形式卻使得責任主體很難有效界定。二是項目過程的專業(yè)性使得信息不對稱加劇。項目化運作盡管具有“運動”的色彩，但相比“運動”而言，還具有較強的專業(yè)性，屬于一種“技術治理”的典型形式。[13]在項目過程中，不僅需要黨政領導的政治動員，來自不同部門的專業(yè)技術人員在其中扮演關鍵角色。然而，由于這種專業(yè)性，使得項目過程本身就具有“封閉性”的特征。這相對于非專業(yè)的監(jiān)督人員以及社會大眾而言，存在嚴重的信息不對稱問題。(2)作為“典型”的保護效應。大多數(shù)項目在設立之時，就定位于打造為本單位或機構(gòu)工作的“典型”成果，有些往往還會被宣傳為“某某模式”。李輝在論述“樹典型”對反腐問題的影響時，指出“典型”實際上“成為一種特殊的政治身份，被樹立為典型意味著占有更多的與政府討價還價的資本，意味著可以得到政府更多的保護和支持”[16]242。筆者在前期調(diào)研中，一位曾參與某市重點開發(fā)項目的官員的一番話，恰是反映了這種“典型”的保護效應：

“信訪、投訴的確很多，有很多人被投訴舉報過，可是真要去查的就少了……每次信訪的厲害了，紀委就會來人約幾個人談談，說說主要問題，告誡一下，也就這么過去了……其實，這么大一個項目，上頭那么多領導盯著，不能出岔子，要是真往深里查，弄掉個一批人，也不好交代”(訪談記錄20141025)。

圖1.地方項目化治理中的權(quán)力異化及其衍生效應

(三)私利嵌入下的項目過程。

這里的私利，既可以來自政府官員，也可以來自外部企業(yè)或社會精英。項目化運作，使得地方官員可以在其中加入更多自己的意圖和利益，并獲得更多的自主性權(quán)力。借助項目化，私人利益被“打包”進項目過程之中，使得牟利行為披上了一層合法合理的外衣，變得難以察覺。[17]將其稱之為“腐敗的制度化”。這種私利嵌入，比較常見的，是政府官員被俘獲后的產(chǎn)物。所謂俘獲，簡單地說，就是私人通過向具有某種規(guī)制權(quán)力的行動者提供私利，以使其制定有利于自身的規(guī)則或制度。[18]俘獲本身就是一種腐敗形式，但其特點在于，它不僅僅是試圖改變某個行為，而是旨在變革某種博弈規(guī)則，以使自己獲得非市場競爭優(yōu)勢。當然，也有可能是官員主動為之，甚至為了一己私利而去設計項目。

伴隨著尋租設租、權(quán)責背離和私利嵌入，在項目化運作實踐中，權(quán)力異化還會帶來兩種相互強化的衍生效應。

一是常規(guī)性程序的儀式化。行政程序是指行政主體為履行其職能而實施行政行為時所應經(jīng)過的步驟、階段、順序及時限等程序過程，其核心是限制權(quán)力的不規(guī)范運行。然而，項目化作為一種非常規(guī)性的運作模式，使得基于常規(guī)而設定的行政程序難以有效發(fā)揮作用，甚至淪為一種“儀式”。造成這種結(jié)果的原因也是多樣化的，其中最為主要的有以下幾方面：一是項目本身就蘊含了“特事特辦”的邏輯，同時也透露出這樣一種認識，即項目化運作只是特殊情況，并不會對全局造成影響。這賦予了權(quán)力主體以突破常規(guī)的理由。因而，在地方治理中，項目化運作，尤其是重大項目，往往會實行“綠色通道”的辦法，將其與一般事項區(qū)分開來，以“千方百計”保證其進度。二是伴隨著項目數(shù)量的增長，項目規(guī)模的膨脹，委托方并不能采取足夠有效的實質(zhì)性監(jiān)管，而為了保證自我意志的實現(xiàn)，只能通過盡可能細化文本形式和程序，由此帶來項目文本規(guī)則的泛濫。這種情況下，原本用來治療官僚病的項目化運作，又重新導致了另一種官僚病。項目規(guī)則程序的繁復增生，會導致人們疲于應付這些內(nèi)容，而忽視法定的行政程序。

二是不確定性下的人身依附。按照組織學理論，正式規(guī)則是確定性的重要來源，它既是上級用來約束下級的工具，同時也是下級用來實現(xiàn)自我保護的工具。[19]253項目化運作提高了上級對下級的干預能力，使其能夠?qū)⑾录壗M織起來以完成特定任務，但這是以正式規(guī)則的“虛置”為代價的。項目化運作越是頻繁，常規(guī)性的規(guī)則程序就越是被儀式化，由此帶來的結(jié)果是，組織環(huán)境就變得愈發(fā)不確定。對于下級而言，當正式規(guī)則難以提供保護，同時又缺乏有效的退出機制，他們便只能尋求其他非正式方式來減少自己所面臨的不確定性。在這種情況下，下級對上級的人身依附關系就會被大大強化，而隨之而來的，則是惟上崇上、拉幫結(jié)派。

三、結(jié)論與展望

公共權(quán)力的異化與腐敗總是寄生在現(xiàn)實的政府治理模式之中，有時甚至成為其構(gòu)成部分而難以辨別。地方政府的項目化運作，本質(zhì)上就是形成一種以資源整合為手段、以任務執(zhí)行為目標、以臨時團體為主體的非常規(guī)治理模式。在這種治理模式下，地方政府獲得了更為強大的人事組織與資源動員能力，但也招致了諸多的風險，包括尋租設租、權(quán)責背離和私利嵌入等。既有的規(guī)則和程序被儀式化，帶來了諸多的不確定性，不安全感誘發(fā)著人們采取各種措施來應對風險，而關系圈子、人身依附等正是應對之道。這些問題可謂是項目化運作的非預期后果，但這些非預期后果卻是腐敗滋生和蔓延的催化劑。減少公共權(quán)力在項目化運作中的異化風險，必須理順政府組織的規(guī)則、程序，明晰項目化運作中公職人員的權(quán)責關系，同時強化項目執(zhí)行的公眾參與，完善社會問責的制度體系。如何提升地方項目化治理的法治化水平，是目前理論界與實務界共同面臨的緊迫課題。

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責任編輯：王升平

2016—05—21

國家社科基金重大項目《反腐敗法治化與科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制研究》(編號：14ZDA016)。

毛益民(1987—)，男，浙江湖州人，管理學博士，浙江工商大學公共管理學院講師，主要研究方向為地方政府治理與廉政制度理論。

D63-3

A

1008—4533(2016)05—0012—05

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.05.002