中小城市土地儲(chǔ)備制度存在問(wèn)題分析

文繼明

摘要：在分析土地儲(chǔ)備制度的深刻內(nèi)涵基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前中小城市土地儲(chǔ)備制度的實(shí)際情況，分析了中小城市土地儲(chǔ)備制度存在的主要問(wèn)題。以提高土地儲(chǔ)備制度的完善性與合理性為目的，提出了對(duì)應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略，為中小城市土地儲(chǔ)備制度的完善提供對(duì)應(yīng)的參考。

關(guān)鍵詞：中小城市 土地儲(chǔ)備 土地流轉(zhuǎn)

一、土地儲(chǔ)備制度的深刻內(nèi)涵

廣義的土地儲(chǔ)備制度，是指當(dāng)前我國(guó)土地管理方式從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的情況下，土地的使用方式從之前的外延粗放方式向內(nèi)涵集約型的方向發(fā)展，以經(jīng)營(yíng)城市、發(fā)展城市為基本出發(fā)點(diǎn)，將提高城市土地利用率、優(yōu)化土地的資源配置作為基本目標(biāo)，采取社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作為基本手段，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值、增值。

狹義的土地儲(chǔ)備制度，是指由城市當(dāng)?shù)卣跈?quán)或者委托的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)通過(guò)征用、收購(gòu)、置換、回收、整理等方式，將規(guī)劃用地或者分散在其他用地者受眾的土地集中起來(lái)，通過(guò)政府授權(quán)的一系列前期開發(fā)之后，結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘械膶?shí)際發(fā)展規(guī)劃和要求，采取招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等方式將土地再次投入到市場(chǎng)中，其主要目的在于調(diào)控城市建設(shè)用地的實(shí)際需求，具有一定的經(jīng)營(yíng)性、微利性特點(diǎn)。

二、中小城市土地儲(chǔ)備制度存在的主要問(wèn)題

（一）思想觀念滯后

中小城市當(dāng)前大多只是構(gòu)建了形式上的土地儲(chǔ)備制度，在土地儲(chǔ)備實(shí)際操作過(guò)程中并沒有對(duì)土地使用機(jī)制予以足夠重視。還沒有構(gòu)建一個(gè)以招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式為一體的完善的中小城市土地儲(chǔ)備制度體系。部分中小城市在土地出讓過(guò)程中依然以眼前利益或者小集體利益為主，不愿意完全推行土地儲(chǔ)備制度，部分城市甚至還采取傳統(tǒng)方式供地。

（二）市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制沒有完全建立起來(lái)

從屬性上來(lái)講，土地是一種具有明顯的異質(zhì)性的特殊商品，其價(jià)格只有在完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中才能夠得到較為公正、合理的確定。但是，在部分中小城市，依然還存在著“規(guī)劃選址、先行定價(jià)”的現(xiàn)象，政府行政科室替代執(zhí)行機(jī)構(gòu)的情況還存在，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化成為空話，城市存量土地盤活工作依然不能夠正常進(jìn)行，導(dǎo)致城市土地規(guī)劃、使用不能得到完全落實(shí)。

（三）城市規(guī)劃與土地功能規(guī)劃較為落后

部分中小城市在推行土地儲(chǔ)備制度的過(guò)程中還沒有完全做好土地的功能規(guī)劃工作，因?yàn)闇?zhǔn)備工作不到位，使得土地儲(chǔ)備在推行的過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。因?yàn)闆]有扎實(shí)的土地規(guī)劃設(shè)計(jì)作為依據(jù)，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備對(duì)象主體不夠清晰，開發(fā)商對(duì)土地的開發(fā)投資方向不能夠很好的把握，使得其投資意愿不清晰，造成招投標(biāo)效果不佳等問(wèn)題。

三、中小城市土地儲(chǔ)備制度問(wèn)題應(yīng)對(duì)策略

（一）靈活采取土地出租運(yùn)作方式

當(dāng)前，土地出租在我國(guó)的實(shí)際應(yīng)用還較少，而從土地出租的操作方式上來(lái)講，土地出租是一種相對(duì)較好的土地出讓方式，通過(guò)這種方式能夠有效的抑制國(guó)有資產(chǎn)的流失，使得政府能夠從中獲得一定的收益。例如，在土地出租一段時(shí)間后，收回再出租時(shí)的價(jià)格就是以土地新的市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)制定的，使得政府能夠從中獲得一定的收益。通常使用的土地招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式還不能實(shí)現(xiàn)該目的，在該種模式之下，土地增值的收益都被房地產(chǎn)商得到。

在做好前期的土地建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃工作支持，中小城市通常就能夠?qū)⒅鳛榻ㄔO(shè)項(xiàng)目標(biāo)的物進(jìn)行出讓。短期經(jīng)營(yíng)或者“出租”的方式在任何中小城市中都較為適應(yīng)。但是，對(duì)于預(yù)定房?jī)r(jià)與土地使用權(quán)招標(biāo)方式相結(jié)合的中小城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不佳的城市，該種方式則應(yīng)該謹(jǐn)慎處理。

（二）合理拓展土地儲(chǔ)備融資渠道

當(dāng)前，中小城市土地儲(chǔ)備融資中大多以商業(yè)貸款為主，需要繼續(xù)予以保留。但是，當(dāng)土地儲(chǔ)備部門從商業(yè)銀行獲得貸款時(shí)，政府此時(shí)還沒有向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)放對(duì)應(yīng)的使用權(quán)證。因此，可以在征地文件完整、貸后資金監(jiān)控合理的情況下，聯(lián)合土地部門簽訂監(jiān)管合作協(xié)議，并出具合法的承諾書、承認(rèn)貸款行抵押權(quán)利的基礎(chǔ)上，貸款商業(yè)銀行可以預(yù)先發(fā)放貸款，在土地征用環(huán)節(jié)完成之后再辦理對(duì)應(yīng)的抵押手續(xù)，確保土地出讓之后能夠及時(shí)的收回貸款。在當(dāng)前既有條件還不十分成熟的情況下，中小城市必須克服困難，對(duì)土地儲(chǔ)備的融資模式進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)土地融資主體的多元化，通過(guò)成立土地銀行、土地證券公司等方式，構(gòu)建起土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的融資框架，達(dá)到抵消因?yàn)橹饔^操作失誤造成的融資風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)土地規(guī)劃及經(jīng)營(yíng)管理工作

城市土地的經(jīng)營(yíng)工作就是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，將城市土地所蘊(yùn)含的巨大產(chǎn)能釋放出來(lái)，使得城市土地的資產(chǎn)得到持續(xù)增長(zhǎng)，能夠?yàn)槌鞘械某掷m(xù)發(fā)展及建設(shè)提供足夠的支撐，帶動(dòng)城市的持續(xù)增值和發(fā)展。但是，要注意到，城市土地經(jīng)營(yíng)不是單一的“賣地”，而是通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、完善管理、精心組織等方式逐步培育市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資源投入到產(chǎn)出的良性循環(huán)。在具體的實(shí)施過(guò)程中，積極貫徹實(shí)施國(guó)發(fā)15號(hào)文件，切實(shí)保證政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。對(duì)于新增的建設(shè)用地，要采取統(tǒng)一規(guī)劃、征用、開發(fā)、出讓、監(jiān)管的方式進(jìn)行管理。對(duì)于存量建設(shè)用地，則應(yīng)該積極推動(dòng)土地的合法、公開流轉(zhuǎn)。對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部位的農(nóng)村集體土地，則應(yīng)該鼓勵(lì)其中的部分土地依法流轉(zhuǎn)，使得其能夠得到充分利用，但是又要防止出現(xiàn)新的供地源頭，從而影響城市土地的整體規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)，保證供地的有計(jì)劃性。

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