澳大利亞關(guān)于國有企業(yè)競爭中立政策的實(shí)施與評析

樊富強(qiáng)

摘 要：上世紀(jì)90年代初，澳大利亞率先制定和實(shí)施關(guān)于國有企業(yè)競爭中立政策，以限制國有制企業(yè)因政府壟斷而享有的不公平競爭優(yōu)勢，促進(jìn)了市場公平競爭。澳大利亞關(guān)于國有企業(yè)競爭中立政策措施主要包括：公有制企業(yè)商業(yè)活動“重大性”標(biāo)準(zhǔn)、國有企業(yè)公司化改革、盈利率要求、稅收中立、債務(wù)中立、監(jiān)管中立、投訴機(jī)制等；實(shí)踐中，澳大利亞生產(chǎn)力委員會已成功裁決了涉及國有企業(yè)競爭中立政策案件近40起。本文主要立足于中國國有企業(yè)的改革實(shí)踐與需要，評析澳大利亞如何制定和實(shí)施有關(guān)國有企業(yè)的競爭中立政策，以促進(jìn)公私企業(yè)公平競爭。

關(guān)鍵詞：澳大利亞；競爭中立；國有企業(yè)；公平競爭

國有企業(yè)競爭中立問題源起于1947年GATT第17條關(guān)于“國營貿(mào)易企業(yè)”的規(guī)定。20世紀(jì)90年代，澳大利亞率先制定和實(shí)施了這一政策，而近年來，美國在世界投資貿(mào)易協(xié)定談判和爭端解決中也力推競爭中立政策，并對中國國有企業(yè)施壓。當(dāng)前，我國迫切需要調(diào)整國有企業(yè)監(jiān)管政策和公平競爭政策，以應(yīng)對國際情勢的變化。本文中，筆者進(jìn)一步考察了國有企業(yè)澳大利亞競爭中立政策的制定目標(biāo)、適用范圍、實(shí)施措施和監(jiān)督機(jī)制，對其進(jìn)行客觀評述，提出我國國有企業(yè)競爭中立政策的制定建議。

一、澳大利亞國有企業(yè)競爭中立政策主要內(nèi)容

（一）澳大利亞競爭中立政策的起緣與目標(biāo)

澳大利亞制定競爭中立政策的根本原因是其聯(lián)邦政府、州政府擁有眾多的國有企業(yè)，導(dǎo)致壟斷現(xiàn)象大量存在，影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。1991年7月，經(jīng)澳大利亞各州領(lǐng)導(dǎo)人一致同意，聯(lián)邦政府決定制定“更廣泛、更統(tǒng)一的國家層面的競爭政策”。從1993年始，澳大利亞著手審查國內(nèi)競爭政策，開始國有企業(yè)公司化改革。通過審查發(fā)現(xiàn)，澳大利亞競爭法已無法監(jiān)管政府的商業(yè)行為，無法解決國有企業(yè)的成本優(yōu)勢和定價優(yōu)勢等問題。國有企業(yè)享受稅收豁免、財政補(bǔ)貼，低價經(jīng)營，打擊競爭對手，扭曲市場競爭。

基于此，澳大利亞聯(lián)邦政府認(rèn)為，應(yīng)采取事前措施，解決因政府行為造成的市場競爭扭曲。所以，澳大利亞聯(lián)邦政府在1974年《貿(mào)易行為法》的基礎(chǔ)上，于1995年頒布了全國性的一攬子競爭政策，包括《競爭政策改革法案》、《行為法協(xié)議》、《競爭規(guī)則協(xié)議》和《實(shí)現(xiàn)全國競爭政策、處理與競爭支付相關(guān)的改革協(xié)議》等。1995年，澳大利亞各州政府承諾執(zhí)行《競爭規(guī)則協(xié)議》，加速微觀經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程?！陡偁幰?guī)則協(xié)議》附件A專門規(guī)定了競爭中立問題。在此基礎(chǔ)上，澳大利亞于1996年6月發(fā)布了《聯(lián)邦競爭中立政策聲明》（下簡稱《聲明》）。2004年，澳大利亞國庫部和財政部聯(lián)合出臺了《澳大利亞政府對經(jīng)理人執(zhí)行競爭中立的指引》，進(jìn)一步明確競爭中立政策的實(shí)施細(xì)則。

澳大利亞競爭中立政策的宗旨是在已有的和潛在的市場競爭領(lǐng)域，消除政府企業(yè)（government businesses）因國家所有權(quán)（public ownership）享有的比私有企業(yè)更多的競爭優(yōu)勢。聯(lián)邦《聲明》提出：在與民營企業(yè)存在競爭的場合，政府運(yùn)營或控制的企業(yè)不能因?yàn)槠湔校ɑ蚩刂疲┑男再|(zhì)而天然地享有優(yōu)勢，以促進(jìn)市場競爭。

（二）澳大利亞競爭中立政策的適用范圍

澳大利亞競爭中立政策在適用范圍上分為橫向和縱向兩個維度。在縱向上，競爭中立政策不僅適用于各級政府的企業(yè)及分支機(jī)構(gòu)，也適用于政府所開展的各種盈利性活動；在橫向上，競爭中立政策適用于幾乎所有的產(chǎn)業(yè)部門，以期形成公平的市場競爭環(huán)境。

概括而言，澳大利亞聯(lián)邦政府《聲明》規(guī)定，競爭中立政策適用于聯(lián)邦政府的商業(yè)經(jīng)營活動，且須滿足以下條件：政府的商業(yè)活動具有“重大性”（滿足一定的盈利標(biāo)準(zhǔn)）、存在市場競爭、具有實(shí)際和潛在的競爭者、競爭中立政策執(zhí)行后的收益大于成本、不適用于政府企業(yè)的非商業(yè)或非盈利活動。由于各州承諾執(zhí)行聯(lián)邦競爭中立政策，所以，澳大利亞競爭中立政策也適用于各級地方政府企業(yè)的商業(yè)活動。

具體而言，澳大利亞競爭中立政策適用的主體包括如下幾類：（1）政府商業(yè)企業(yè)（Government Business Enterprises， GBEs）及其分支機(jī)構(gòu)。其特征是獨(dú)立于聯(lián)邦政府部門，高度商業(yè)化，參與市場經(jīng)營和競爭。該類企業(yè)的成立要經(jīng)過內(nèi)閣的授權(quán)，需要向國家財政上繳經(jīng)營利潤或分紅；（2）除了上述第（1）類企業(yè)之外的政府商業(yè)企業(yè)和機(jī)構(gòu)（Non-GBE companies and authorities）。這類企業(yè)與GBEs的不同之處在于，在從事商業(yè)活動的同時，需要承擔(dān)一定的公共服務(wù)職能。其涉及公共服務(wù)職能的業(yè)務(wù)，可以享受財政資助和稅收補(bǔ)貼；（3）除了上述第（1）類企業(yè)之外的股份有限公司（share-limited companies），這類企業(yè)與GBEs的不同之處僅在于企業(yè)組織形式的不同，聯(lián)邦股份有限公司一般都要遵守所有的競爭中立制度；（4）特指的事業(yè)單位（designated business units）。事業(yè)單位根據(jù)特殊政策建立，是政府部門或機(jī)構(gòu)的特定組成部分，但財務(wù)結(jié)構(gòu)獨(dú)立于總機(jī)構(gòu)。其運(yùn)行的目的是為了獲得商業(yè)利潤，該類企業(yè)可以向財政借款，但需上繳紅利。（5）其他從事商業(yè)活動的機(jī)構(gòu)。

（三）澳大利亞競爭中立政策的實(shí)施措施

澳大利亞為了確保競爭中立政策的執(zhí)行，在《聲明》中確定了7項(xiàng)競爭中立政策實(shí)施措施，而且每一項(xiàng)措施在適用于不同主體時，又有所差別。這7項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容是：（1）國有企業(yè)公司化改革（Corporatisation，Separation etc.），目的是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，保證公司決策不受政府干擾，保證競爭公平性；（2）稅收中立（Tax Neutrality），國有企業(yè)不能享有其競爭者所沒有的稅收豁免和稅收優(yōu)惠；（3）債務(wù)中立（Debt Neutrality），政府企業(yè)應(yīng)承擔(dān)同其競爭者相同的借款成本。政府企業(yè)的借款優(yōu)勢來自于兩方面：一是借助政府的明示或默示擔(dān)保獲得貸款，因此澳大利亞政府對一些政府企業(yè)實(shí)施借款征稅制度。二是政府企業(yè)從財政預(yù)算中獲得借款，如果政府企業(yè)獲得預(yù)算借款并從事商業(yè)活動，則需要向財政部返還利息，利息額度相當(dāng)于企業(yè)在沒有政府擔(dān)保的情況下，從金融市場借款產(chǎn)生的利息金額；（4）盈利率要求（Rate of return requirements），要求國有企業(yè)獲取一定的盈利。國有企業(yè)獲取的商業(yè)利益至少應(yīng)達(dá)到其長期占有的公有資產(chǎn)的平均收益額，加上需要向財政上繳的商業(yè)利潤；（5）監(jiān)管中立（Regulatory Neutrality），要求政府對國有企業(yè)和私有企業(yè)一視同仁，適用相同的監(jiān)管規(guī)則；（6）價格反映全部成本（Full cost pricing principles），政府企業(yè)的商業(yè)經(jīng)營定價能夠反映其成本，避免低價傾銷及惡性競爭；（7）投訴機(jī)制（Complaints Mechanism Applies），任何個人和企業(yè)可以針對政府企業(yè)的不公平競爭行為，向澳大利亞生產(chǎn)力委員會下設(shè)的競爭中立投訴辦公室（ACCNCO）投訴，由該辦公室就實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)查和裁決。

針對不同類型的公有制企業(yè)，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施規(guī)則又有所不同。為了確保競爭中立政策具體標(biāo)準(zhǔn)能夠個性化的適用于不同類型的國有企業(yè)，澳大利亞專門成立了特別小組（task force），依法對各類企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營情況進(jìn)行評估，并就競爭中立政策實(shí)施的細(xì)節(jié)事項(xiàng)向政府報告。具體見下表：

二、澳大利亞國有企業(yè)競爭中立政策評析

（一）競爭中立政策目標(biāo)明確

澳大利亞是由六個獨(dú)立的州組成的聯(lián)邦制國家，各個州具有髙度的政治、經(jīng)濟(jì)自治權(quán)，各州擁有數(shù)量眾多的國有企業(yè)。這些國有企業(yè)占有大量資源，形成區(qū)域壟斷，阻礙了澳大利亞的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。基于此，澳大利亞各州領(lǐng)導(dǎo)人同意制定并推行競爭中立政策。所以，澳大利亞競爭中立政策的制定目標(biāo)非常明確，就是消除國有企業(yè)擁有的壟斷優(yōu)勢，防止公有制企業(yè)參與商業(yè)經(jīng)營導(dǎo)致的資源分配扭曲，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展低效等問題。澳大利亞競爭中立政策目標(biāo)的成功實(shí)現(xiàn)，主要?dú)w結(jié)于以下因素：制定了合理的適用于國有企業(yè)和特殊行業(yè)的改革方案；在不同地區(qū)，競爭中立政策的執(zhí)行具有一定靈活性；在行政管理過程中堅持監(jiān)管中立的承諾；各個司法區(qū)在改革過程中定期檢查匯報；加強(qiáng)溝通，提高全國范圍內(nèi)對政策目標(biāo)的理解程度，促進(jìn)競爭中立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；明確國有企業(yè)商業(yè)和非商業(yè)活動的界限；加強(qiáng)國有企業(yè)透明度和政治獨(dú)立。另外，深化國有企業(yè)改革，持續(xù)取消國有企業(yè)的競爭優(yōu)勢等，也是促進(jìn)澳大利亞競爭中立政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的原因。

（二）競爭中立政策的適用范圍合理

澳大利亞從不同的視角，闡釋了競爭中立政策的適用范圍：其一，競爭中立政策僅適用于從事商業(yè)經(jīng)營的國有企業(yè)，提供公共服務(wù)、承擔(dān)社會責(zé)任的公有制企業(yè)不適用競爭中立政策。其二，嚴(yán)格上說，對澳大利亞競爭中立政策適用范圍的表述應(yīng)為“公有制組織的商業(yè)活動”，它包括國有企業(yè)、事業(yè)單位、國家機(jī)構(gòu)從事的商業(yè)活動。其三，商業(yè)經(jīng)營活動必須滿足“重大性”標(biāo)準(zhǔn)，即完全商業(yè)化的政府企業(yè)、政府股份公司，只要是兼具公共服務(wù)職能的政府企業(yè)及公共機(jī)構(gòu)，其商業(yè)活動年收入大于1000萬美元時，才符合“重大性”標(biāo)準(zhǔn)，適用競爭中立政策；而立法特指的事業(yè)單位，不論其收益多少，皆滿足“重大性”標(biāo)準(zhǔn)，適用競爭中立政策。其四，競爭中立政策僅適用于政府賦予國有企業(yè)競爭優(yōu)勢的情況，如果某一國有企業(yè)的競爭優(yōu)勢來源于其經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大、正確的經(jīng)營決策等因素，則不適用競爭中立政策。

（三）競爭中立政策的實(shí)施措施科學(xué)具體

科學(xué)具體的實(shí)施措施，是澳大利亞競爭中立政策成功推行的關(guān)鍵因素。澳大利亞《聲明》明確規(guī)定了7類適用標(biāo)準(zhǔn)，但筆者認(rèn)為，《聲明》中的規(guī)定稍有不足：一是未構(gòu)建獨(dú)立的補(bǔ)貼中立標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)貼問題和稅收中立、債務(wù)中立、監(jiān)管中立有一定的關(guān)系，稅收豁免、信貸支持、寬松的監(jiān)管環(huán)境等都是變相的間接的補(bǔ)貼行為，但《聲明》對政府的直接補(bǔ)貼行為沒有明確的規(guī)定。二是缺少政府采購中立標(biāo)準(zhǔn)。政府采購對一國市場具有很大的影響力，對政府采購機(jī)會公平性的規(guī)定，已經(jīng)是當(dāng)今競爭政策不可或缺的重要組成部分，而《聲明》并未規(guī)定此標(biāo)準(zhǔn)。

（四）競爭中立政策的執(zhí)行權(quán)威靈活性

澳大利亞競爭中立政策的實(shí)施由政府專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，有如下原因：（1）競爭中立政策并非根據(jù)競爭法制定，需要依靠政府推動和實(shí)施，而在聯(lián)邦層面，該政策由聯(lián)邦財政部負(fù)責(zé)；（2）競爭中立政策制定機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)與政府合作，既可達(dá)到執(zhí)行政策的目的，也起到一定的教育作用；（3）在政策執(zhí)行過程中保留一定的彈性，例如，當(dāng)競爭中立政策在所有司法區(qū)不能統(tǒng)一適用時，行政機(jī)構(gòu)可以考慮每個企業(yè)存在的差別，個案處理；（4）監(jiān)督處罰機(jī)制的實(shí)施，需依賴國家競爭委員會的建議，而該機(jī)構(gòu)也是行政機(jī)構(gòu)。

截止2014財年，澳大利亞私有企業(yè)和個人針對國有企業(yè)的不公平競爭問題，先后提起了近40起投訴，ACCNCO通過調(diào)查做出了相應(yīng)裁決。其中，涉及對“重大性”判斷的案例1個，與國有企業(yè)“盈利率要求”有關(guān)的案例3個，涉及稅收中立的案例7個，涉及債務(wù)中立的案例3個，涉及補(bǔ)貼問題的案例4個，涉及監(jiān)管中立的案例11個，涉及收益返還要求的案例2個，涉及價格和經(jīng)營成本的案例11個，涉及對國有企業(yè)經(jīng)營行為是否屬于商業(yè)行為判斷的案例8個，涉及其它因素的案例7個。

三、我國國有企業(yè)競爭中立政策制定建議

（一）確定我國競爭中立政策的適用范圍

迄今為止，我國沒有規(guī)范性文件明確競爭中立政策的適用范圍。我國《反壟斷法》第7條規(guī)定了“關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)，以及依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)”，但是沒有明確界定這些行業(yè)的范圍和對應(yīng)的企業(yè)。十八屆三中全會《決定》也提及國有企業(yè)和事業(yè)單位改革，但沒有明確國有企業(yè)的范圍。

我國競爭中立政策的設(shè)計，也可借鑒澳大利亞的做法，規(guī)制“從事商業(yè)活動的國有企業(yè)”，包括：（1）完全商業(yè)化的國有企業(yè)、國有股份制公司應(yīng)適用競爭中立政策。（2）部分提供公共服務(wù)職能的國有企業(yè)，也從事商業(yè)經(jīng)營。但競爭中立政策強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)監(jiān)管與企業(yè)管理分離、國有企業(yè)政策驅(qū)動行為與商業(yè)驅(qū)動行為分離。所以，應(yīng)該對該類國有企業(yè)的商業(yè)活動適用競爭中立政策。（3）部分提供公共服務(wù)職能的事業(yè)單位、部分國家機(jī)構(gòu)的職能部門也從事商業(yè)經(jīng)營活動。但是，基于企業(yè)收益成本、司法成本的考慮，可規(guī)定該類組織的年收益達(dá)到一定數(shù)額時，再適用公平競爭政策。

需注意的是，我國必須基于自身實(shí)際情況，規(guī)定競爭中立政策適用的例外：（1）中國很多國有企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)職能，甚至一部分國有企業(yè)是基于政治目的而存在的，這些企業(yè)不應(yīng)適用競爭中立政策。（2）我國的集體所有制企業(yè)，其競爭優(yōu)勢大多來自于集體組織，并非來自于政府部門，所以這類企業(yè)不應(yīng)適用競爭中立政策。（3）中小型國有企業(yè)一般不會影響市場公平競爭，可以不適用競爭中立政策。

（二）制定全面的保障國有企業(yè)公平競爭的措施

關(guān)于保障國有企業(yè)公平競爭的具體措施，我國現(xiàn)有的規(guī)范性文件中有零散規(guī)定：（1）公平監(jiān)管和市場準(zhǔn)入。我國《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競爭法》籠統(tǒng)規(guī)定了行政部門在市場監(jiān)管和市場準(zhǔn)入時，應(yīng)公平對待所有企業(yè)。（2）市場決定價格。十八屆三中全會《決定》提出，應(yīng)由市場決定價格機(jī)制，禁止政府不當(dāng)干預(yù)，在水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域，通過競爭定價。（3）補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付。十八屆三中全會《決定》提出逐步取消競爭性領(lǐng)域的專項(xiàng)補(bǔ)貼和地方資金配套。

但是，這些規(guī)定只是零散的原則性的提法，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和保障機(jī)制，操作性不強(qiáng)?，F(xiàn)有的公平競爭措施也并非專門針對國有企業(yè)，不足以規(guī)范公有制企業(yè)的不公平競爭行為。我國可以借鑒澳大利亞的做法，制定公共服務(wù)成本核算機(jī)制、紅利上繳制度、稅收中立、債務(wù)中立、監(jiān)管中立、補(bǔ)貼中立、透明度、市場準(zhǔn)入、政府采購中立等制度，促進(jìn)市場公平競爭。

（三）設(shè)立統(tǒng)一的競爭中立政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)

澳大利亞競爭中立政策成功實(shí)施的又一關(guān)鍵因素是有統(tǒng)一、權(quán)威的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而我國國有企業(yè)監(jiān)管部門多，權(quán)力分散，且國有企業(yè)數(shù)量多，涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，監(jiān)管難度大。所以，我國競爭中立政策的執(zhí)行，需要更高級別、更大權(quán)力的行政機(jī)構(gòu)。

我國可在“中央深化改革小組”下設(shè)“國有企業(yè)公平競爭辦公室”，負(fù)責(zé)競爭中立政策的監(jiān)督和執(zhí)行。在國有企業(yè)因違反競爭中立政策受到投訴后，由“國有企業(yè)公平競爭辦公室”負(fù)責(zé)投訴案件的受理、調(diào)查、裁決。在政策執(zhí)行過程中，各級政府、國資委、“一行三會”、財政部應(yīng)積極配合，建立具有行政色彩、由行政部門主導(dǎo)的競爭中立政策執(zhí)行制度，實(shí)現(xiàn)公私企業(yè)公平競爭。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉力菲.淺談美國“競爭中立”政策及中國的應(yīng)對[J].商，2014（20）.

[2] Rennie M， Lindsay F. Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises in Australia[J]. 2011.

[3] 張運(yùn)東，于浩然，張思維.競爭中立規(guī)則下中國石油企業(yè)在拉美市場的機(jī)遇與挑戰(zhàn)[J].價值工程，2014（25）.

[4] 李曉玉.“競爭中立”規(guī)則的新發(fā)展及對中國的影響[J].國際問題研究，2014（02）.

[5] Capobianco A， Christiansen H. Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises[J]. 2011.

[6] Diesendorf， Mark. "How can a “competitive” market for electricity be made compatible with the reduction of greenhouse gas emissions？." Ecological Economics 17.1，1996.