內(nèi)蒙古草原生態(tài)補獎機制中存在的問題及對策

烏吉斯古楞

在我國，內(nèi)蒙古天然草原畝數(shù)占全國天然草原畝數(shù)的五分之一，與其他省區(qū)相比，比重極大，自然成為我國草原面積之首。內(nèi)蒙古有著得天獨厚的地理優(yōu)勢，為畜牧業(yè)的發(fā)展提供最優(yōu)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)下，內(nèi)蒙古草原成為我國北疆生態(tài)防線也是毋庸置疑的事情。草原資源在我國陸地生態(tài)系統(tǒng)中起著重要的作用，不僅拉動經(jīng)濟，更是保護生態(tài)資源、促進草原文化發(fā)展的重要保障。另一方面，牧民離不開草原，更離不開他們賴以生存的畜牧業(yè)。要想維護草原生態(tài)完整，就必須發(fā)展草原畜牧業(yè)并堅持草原生態(tài)保護。近10年來存在著氣候、人為等因素，導(dǎo)致植被嚴重破壞。不斷惡化的草原環(huán)境問題引起了國家和社會的高度關(guān)注，因此如何調(diào)節(jié)畜牧業(yè)發(fā)展與草原生態(tài)的矛盾、處理好草原生態(tài)保護與牧民經(jīng)濟收益的矛盾，是畜牧工作者面臨的首要任務(wù)。

一、內(nèi)蒙古草原生態(tài)補獎機制實施的現(xiàn)狀

20世紀90年代是草原生態(tài)保護機制實施的分水嶺，在此之前草原生態(tài)保護是被人們忽視的階段。20世紀90年代以后，草原沙化問題逐漸暴露，迫于環(huán)境壓力，草原生態(tài)保護被提上了日程，一系列保護生態(tài)的政策由此出臺。

內(nèi)蒙古自治區(qū)“十一五”期間，加強了禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧和草畜平衡制度的落實力度，2010年全區(qū)禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧面積達共達到78069.39萬畝，全區(qū)33個牧業(yè)旗縣實施了草地生產(chǎn)力和草畜平衡動態(tài)監(jiān)測管理。2011年開始，國家對包括內(nèi)蒙古在內(nèi)的8個主要草原牧區(qū)實施了草原生態(tài)保護補獎?wù)?，中央財政計劃每年投?34億元，主要用于補助草原禁牧、休牧、草畜平衡獎勵等。這是繼風(fēng)沙源以及退牧還草工程后，國家做出的又一保護草原生態(tài)的重大決策。到2015年為止，內(nèi)蒙古自治區(qū)已經(jīng)全面實行了保護草原一系列機制，并取得了顯著性的效果。

二、內(nèi)蒙古草原生態(tài)補獎機制中存在的問題

盡管內(nèi)蒙古生態(tài)補獎機制取得了積極成效，但在政策實行當中還存在補償標準過于單一化、補償主體不全面、補償標準較低、法律法規(guī)不完善、草原監(jiān)管力度不足等問題。

（一）補獎標準單一

自治區(qū)政府從實施草原生態(tài)補獎開始，補償標準基本采用了“一刀切”的做法，雖然各級政府對部分地區(qū)補獎標準作了一些改變，但與整個內(nèi)蒙古千差萬別的草原環(huán)境、各地降水量、人口密度差異極大的狀況相比，補償標準過于單一化。內(nèi)蒙古草原異質(zhì)性突出，草原類型分為草甸草原、典型草原、荒漠草原、沙化荒漠草原和荒漠區(qū)等5種，各種類型草原的退化程度也各不相同。沒有因地制宜制定的生態(tài)補獎標準導(dǎo)致草原各地區(qū)之間得到的生態(tài)補獎存在較大的差距，補獎標準的單一化與補獎對象不同的矛盾將使不同草原地區(qū)之間生態(tài)服務(wù)供需矛盾更加突出，不能滿足各地區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。

（二）補獎主體不全

草原生態(tài)補償?shù)脑瓌t是：生態(tài)環(huán)境的收益者向生態(tài)環(huán)境的受害者進行補償；生態(tài)環(huán)境的破壞者向保護者進行補償，因此，草原生態(tài)補償?shù)闹黧w應(yīng)為生態(tài)環(huán)境的受益者和破壞者。但目前在內(nèi)蒙古草原生態(tài)補償?shù)膶嵤┲?，主要的補償主體還是國家和政府，具體說是中央、自治區(qū)及各盟市政府，用生態(tài)補償?shù)膶ｍ椯Y金支持。而作為草原生態(tài)環(huán)境的受益者在這過程中并沒有承擔(dān)任何的責(zé)任。例如，北京、天津等核心地區(qū)享受了草原生態(tài)治理的收獲，卻沒有給予生態(tài)補償。我國從1949年開始內(nèi)蒙古草原牧區(qū)為了國家的建設(shè)，特別是發(fā)達地區(qū)的建設(shè)，開發(fā)了大面積的草地資源和礦產(chǎn)資源，造成了嚴重的生態(tài)破壞，按照誰受益誰補償?shù)脑瓌t，草原生態(tài)環(huán)境的破壞者理應(yīng)擔(dān)負相應(yīng)的補償責(zé)任，而不能只認為當前生活在草原牧區(qū)的牧民是破壞者和受益者。補償主體不全面造成補償資金的募集范圍過窄，導(dǎo)致補償資金數(shù)量有限，影響補獎機制的效果。

（三）補獎標準較低

雖然草原生態(tài)補獎?wù)叩膶嵤┤〉昧嗣黠@的效果，但現(xiàn)行的補貼標準較低，不利于激發(fā)牧民保護草原的積極性。以錫林郭勒盟周邊草蓄平衡區(qū)為例，按草原生態(tài)補獎?wù)咭?guī)定，該地區(qū)草蓄平衡面積為90.2720萬畝，涉及牧戶160戶，補貼標準是1. 71元/畝，養(yǎng)蓄標準60畝/羊。每戶平均草場面積為5642畝，養(yǎng)羊94只，獲得生態(tài)補貼為9647元，據(jù)實地調(diào)查，該地區(qū)每戶實際養(yǎng)羊為220只。如果按照生態(tài)補獎?wù)卟菪笃胶鈪^(qū)規(guī)定，每戶牧民就要少養(yǎng)羊126只，以每只羊600元（現(xiàn)在市場價格）來計算，牧民至少損失75600元，顯然生態(tài)補貼遠低于牧民的自主生產(chǎn)收入。另一方面，以我國物價水平為參照，未對補獎?wù)哌M行調(diào)整，然而我國從2011年開始實施生態(tài)補獎機制以來，商品價格發(fā)生了較大的變化，降低了補獎機制中的補助和獎勵效果。

（四）法律落實不足

現(xiàn)階段的草原生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)尚且不健全，主要表現(xiàn)為立法不完善、立法體系較薄弱，政策制定也就無法到位。法律法規(guī)不完善并落后于生態(tài)保護和建設(shè)的發(fā)展是內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護面臨的難題。生態(tài)補獎機制項目實施更離不開管護和監(jiān)管，從內(nèi)蒙古自治區(qū)牧區(qū)監(jiān)管的實際情況來看，基層草原監(jiān)管隊伍力量相對薄弱，人員和經(jīng)費短缺，給草原生態(tài)補獎機制的監(jiān)管帶來了一定的困難。嘎查級牧民管護員補貼少（每年4000元），且缺乏必要的裝備和標識，導(dǎo)致管護員工作積極性不高，影響了補獎機制的效果。

三、完善內(nèi)蒙古草原生態(tài)補獎機制的對策建議

（一）建立資金支持機制

第一，加大中央及各級政府的財政投入，除考慮草蓄平衡外還要考慮牧民生活成本，應(yīng)盡快制定出臺后續(xù)配套政策，改善生態(tài)保護政策的單一性，進一步健全牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、最低生活、養(yǎng)老保險等社會保障制度，解決牧民就業(yè)、醫(yī)療等實際問題，在此基礎(chǔ)上提高牧民的勞動技能水平。第二，利用信貸加大投入力度，降低牧民貸款條件，鼓勵用雙證（草牧場使用權(quán)證及草原承包經(jīng)營權(quán)證）進行抵押，完善牧區(qū)金融體系，為牧民提供信貸服務(wù)，鼓勵牧民信貸，解決資金短缺問題，提高牧民的生產(chǎn)積極性。

（二）健全補獎機制主體

同等的權(quán)利對應(yīng)同等的義務(wù)，稱之為公平。在實施生態(tài)補獎機制中，根據(jù)“誰受益，誰補償”的公平性原則，確定生態(tài)補償機制中的潛在主體，包括政府、單位、組織、特定區(qū)域的群體和個人。以錫林郭勒盟草原生態(tài)建設(shè)的實際情況來說，補償?shù)闹黧w應(yīng)該包括：受錫林郭勒盟草原生態(tài)環(huán)境影響的北京、天津等地區(qū)的政府、借生態(tài)環(huán)境資源發(fā)展的企業(yè)等，以此為原則確定內(nèi)蒙古自治區(qū)牧區(qū)生態(tài)補償主體。

（三）提高生態(tài)補獎標準

實際上草原生態(tài)補獎機制是一項很復(fù)雜的工作，要根據(jù)地區(qū)與牧民的生存和發(fā)展來考慮，一方面，根據(jù)畜牧業(yè)生產(chǎn)資料價格總體水平，適當提高補獎標準，進而使其成為一種既定機制，并建立長效的生態(tài)補獎機制，每隔2-3年對補獎標準進行適當?shù)恼{(diào)整。另一方面，考慮內(nèi)蒙古自治區(qū)東、中、西部地區(qū)的人口密度、草場面積等客觀因素出臺因地制宜的補獎方案，讓補獎機制落實到位并對產(chǎn)業(yè)選擇及結(jié)構(gòu)調(diào)整給予鼓勵和幫助。

（四）完善法律制度建設(shè)

建立完善草原生態(tài)補獎的法律機制，包括：補獎原則、主體、方式等，維護生態(tài)環(huán)境保護權(quán)益，與此同時健全蘇木、嘎查等草原監(jiān)理機構(gòu)，培養(yǎng)專職人員，配足設(shè)備、落實經(jīng)費，將補獎制度與草蓄平衡相結(jié)合確保資金用到實處，保障草原生態(tài)環(huán)境保護者和建設(shè)者的利益，使生態(tài)補獎機制逐步邁入法制化軌道，讓草原生態(tài)補獎機制邁上新的臺階。

基金項目：本文獲得內(nèi)蒙古自然科學(xué)基金項目“草原生態(tài)保護補獎機制績效評價與政策創(chuàng)新研究”（2016MSO713）的資助。

（作者單位：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明