社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察的作用及實(shí)現(xiàn)路徑

吳金鑫

[摘 要]我國(guó)基層民主選舉觀察尚處于起步階段，而且是由政府主導(dǎo)，具有濃厚的官方色彩。社會(huì)組織介入我國(guó)基層民主選舉觀察，主要能夠發(fā)揮第三方監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，拓寬利益訴求表達(dá)渠道，提升觀察結(jié)果公信力等方面的作用，是落實(shí)基層民主選舉監(jiān)督權(quán)的重要舉措。當(dāng)前，社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察既面臨著機(jī)遇，也面臨著挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)出切實(shí)可行、漸進(jìn)式的實(shí)現(xiàn)路徑。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織 選舉觀察 基層民主選舉

選舉觀察興起于20世紀(jì)80年代，如今已成為世界各國(guó)在民主選舉中普遍采用的一項(xiàng)制度安排。選舉觀察是指選舉觀察團(tuán)對(duì)選舉過(guò)程進(jìn)行的監(jiān)督和評(píng)估。根據(jù)選舉觀察主體的不同，可分為國(guó)際選舉觀察團(tuán)和國(guó)內(nèi)選舉觀察團(tuán)。國(guó)際選舉觀察團(tuán)主要由國(guó)際政府間組織、國(guó)際社會(huì)組織等組成；國(guó)內(nèi)選舉觀察團(tuán)主要分為國(guó)內(nèi)社會(huì)組織觀察團(tuán)和國(guó)內(nèi)政黨和候選人觀察團(tuán)。選舉觀察對(duì)于落實(shí)選舉監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)選舉過(guò)程公正透明，保障公民的知情權(quán)等具有重要的意義。國(guó)際社會(huì)的選舉觀察實(shí)踐證明，社會(huì)組織已經(jīng)成為選舉觀察的重要社會(huì)力量。自2005年以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)有廣東、湖北、安徽等省份陸續(xù)開(kāi)始在基層民主選舉中實(shí)施選舉觀察制度。本文旨在探究社會(huì)組織介入我國(guó)基層民主選舉觀察的作用以及實(shí)現(xiàn)路徑。

一、我國(guó)基層民主選舉觀察的實(shí)踐

基層民主是國(guó)家建構(gòu)民主的具體實(shí)踐，民主選舉是基層民主政治建設(shè)的一個(gè)核心內(nèi)容。當(dāng)前，學(xué)界所提的基層民主選舉主要是指農(nóng)村村民委員會(huì)的選舉和城市居民委員會(huì)的選舉。

2005年，廣東、湖北兩省率先在全省范圍內(nèi)實(shí)施村委會(huì)選舉觀察員制度，并陸續(xù)將選舉觀察員制度從規(guī)范性文件提升到地方性法規(guī)的高度。此外，安徽、黑龍江等省份也從全省層面進(jìn)行選舉觀察員制度的試點(diǎn)，具體詳見(jiàn)表1。湖南、四川、河南、福建、青海、浙江等多個(gè)省份的地級(jí)市政府也在試行選舉觀察制度。

總的來(lái)說(shuō)，選舉觀察制度在廣東、湖北等部分省份得到了較為普遍的實(shí)施，而且選舉觀察主要是在村民委員會(huì)、居民委員會(huì)選舉層面進(jìn)行的，在全國(guó)范圍內(nèi)還沒(méi)有全面推廣。我國(guó)基層民主選舉觀察是由政府主導(dǎo)，因缺乏獨(dú)立的選舉觀察組織或機(jī)構(gòu)，觀察員從選聘培訓(xùn)到觀察地的選擇、經(jīng)費(fèi)的支出等皆是在政府部門的主導(dǎo)下進(jìn)行 [1]。參與我國(guó)基層民主選舉觀察的選舉觀察員主要為人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、新聞?dòng)浾?、大學(xué)生等。選舉觀察在民政部門的主導(dǎo)下進(jìn)行，選舉觀察員按照民政部門的規(guī)定進(jìn)行觀察，并在選舉結(jié)束后將觀察結(jié)果報(bào)給當(dāng)?shù)孛裾块T。在當(dāng)前的選舉觀察實(shí)踐中，社會(huì)組織基本上處于一個(gè)“缺位”的狀態(tài)。

二、 社會(huì)組織介入我國(guó)基層民主選舉觀察的作用

社會(huì)組織又稱“民間組織”“非政府組織”，泛指由公民自發(fā)成立的，在一定程度上具有非營(yíng)利性、非政府性和社會(huì)性特征的各種組織形式及網(wǎng)絡(luò)形態(tài)[2]。社會(huì)組織有助于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈，是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的主要力量，其在促進(jìn)公民參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理，制衡公共權(quán)力和促進(jìn)公民社會(huì)成長(zhǎng)等方面發(fā)揮著重要作用[3]。 社會(huì)組織介入我國(guó)基層選舉觀察主要有發(fā)揮了第三方監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，拓寬了利益訴求表達(dá)渠道，提高了觀察結(jié)果公信力的作用。

（一）發(fā)揮第三方監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)

選舉觀察是對(duì)選舉過(guò)程的監(jiān)督和評(píng)估，但選舉觀察本身也需要監(jiān)督?，F(xiàn)有的選舉觀察由政府部門主導(dǎo)，而且觀察的范圍有限，有可能出現(xiàn)某些部門與候選人等因利益關(guān)聯(lián)而出現(xiàn)公開(kāi)性和公正性不足的弊端。為了防止該現(xiàn)象出現(xiàn)，有必要由具有制衡公權(quán)力作用的社會(huì)組織組建觀察團(tuán)，作為第三方監(jiān)督力量，獨(dú)立、公正、客觀地對(duì)選舉過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。這種帶有“非黨派”性質(zhì)的觀察對(duì)選舉過(guò)程的評(píng)估，一向被認(rèn)為比政府安排的選舉觀察員所提供的結(jié)論更加可靠[4]。

（二）拓寬利益訴求表達(dá)渠道

社會(huì)組織是社會(huì)成員的自發(fā)組織，是不同群體實(shí)現(xiàn)自己意愿，維護(hù)自身權(quán)益的利益共同體，為人民群眾表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身權(quán)益提供了重要的組織渠道[5]。在基層民主選舉觀察的過(guò)程中，政府主導(dǎo)的選舉觀察并不能覆蓋所有的選舉點(diǎn)。社會(huì)組織在政府主導(dǎo)的選舉觀察覆蓋到的和未覆蓋到的選舉點(diǎn)都可以搜集選民對(duì)選舉過(guò)程等方面的訴求，并將個(gè)體訴求的聲音匯總并運(yùn)用組織的優(yōu)勢(shì)表達(dá)出來(lái)，引起政府部門及社會(huì)公眾的重視。

（三）提高觀察結(jié)果公信力

部分地方政府公信力下降已成為困擾我國(guó)國(guó)家治理的一個(gè)難題。在基層民主選舉觀察的實(shí)踐中，政府部門主導(dǎo)的選舉觀察結(jié)果不易得到公眾的普遍認(rèn)可和信賴。社會(huì)組織作為第三方監(jiān)督力量，通過(guò)對(duì)選舉過(guò)程的監(jiān)督，得出評(píng)估結(jié)果，更容易得到公眾的認(rèn)可。而且，政府主導(dǎo)的選舉觀察團(tuán)和社會(huì)組織組成的選舉觀察團(tuán)在觀察過(guò)程中還可以相互監(jiān)督，更有利于提升彼此觀察結(jié)果的可靠性、客觀性。

三、社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

截至2015年3月，我國(guó)共有社會(huì)組織61.3萬(wàn)個(gè)，其在國(guó)家治理中扮演著越來(lái)越重要的角色。社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察可以說(shuō)是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

（一）社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察的契機(jī)

黨的十八屆三中全會(huì)指出，“正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”?！斑m合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)?！碑?dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)行社會(huì)組織管理體制改革，激活社會(huì)組織活力，這將為社會(huì)組織的發(fā)展以及在國(guó)家治理中發(fā)揮作用創(chuàng)造了有利契機(jī)。在基層民主選舉方面，選舉監(jiān)督也日益引起國(guó)家層面的重視。2010年，《民政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)村民委員會(huì)選舉工作指導(dǎo)的意見(jiàn)》指出“要完善村委會(huì)選舉監(jiān)督體系，積極探索輿論監(jiān)督，加強(qiáng)社會(huì)力量對(duì)村委會(huì)選舉工作的監(jiān)督”。國(guó)家層面對(duì)社會(huì)組織以及基層民主選舉監(jiān)督的重視，以及地方層面選舉觀察的實(shí)踐，都為社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察提供了良好的契機(jī)。

（二）社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察的挑戰(zhàn)

社會(huì)組織介入我國(guó)基層民主選舉觀察，需要具備內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)條件。內(nèi)部條件是需要充足的資金招募、培訓(xùn)和組織觀察員參與選舉觀察；外部條件是需要得到各級(jí)民政部門的支持與合作 [6]。當(dāng)前，社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察，兩方面的條件都相對(duì)缺乏。一方面，社會(huì)組織缺乏足夠的資金和介入選舉觀察的能力及經(jīng)驗(yàn)。國(guó)內(nèi)有從事選舉觀察實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織較少；另一方面，我國(guó)基層民主選舉觀察制度主要是由各級(jí)民政部門主導(dǎo)設(shè)計(jì)并組織實(shí)施，官方色彩濃厚?，F(xiàn)有的選舉觀察制度并未將社會(huì)組織作為主要參與者來(lái)進(jìn)行制度安排，甚至部分地方官員對(duì)社會(huì)組織仍持懷疑、不信任，甚至排斥的態(tài)度。制度安排的缺乏，使得社會(huì)組織介入選舉觀察多少有些“名不正、言不順”的味道，也不容易獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)村民和居委會(huì)居民的認(rèn)可與配合。

四、社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察的實(shí)現(xiàn)路徑

2014年9月5日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上就發(fā)展基層民主指出，“防止人民形式上有權(quán)而實(shí)際無(wú)權(quán)”。選舉觀察制度就是落實(shí)基層民主選舉監(jiān)督權(quán)的重要措施。 國(guó)際選舉觀察的實(shí)踐已經(jīng)證明了社會(huì)組織的作用，社會(huì)組織也在我國(guó)公共事務(wù)中扮演了重要的角色。社會(huì)組織介入我國(guó)基層民主選舉觀察有助于國(guó)家治理的完善，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)出切實(shí)可行、漸進(jìn)式的實(shí)現(xiàn)路徑。

（一）外部路徑：完善社會(huì)組織介入選舉觀察的制度環(huán)境

政府應(yīng)該明確社會(huì)組織在國(guó)家治理中的作用和地位，充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察能夠發(fā)揮的作用，完善社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察的制度環(huán)境。首先，按照政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的要求，改革登記管理制度，建立社會(huì)組織備案制度和分類管理制度，拓展社會(huì)組織自主運(yùn)行空間[7]。其次，完善基層民主選舉觀察制度建設(shè)，明確社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察的地位和性質(zhì)，使社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察擁有制度化的保障，并逐步實(shí)現(xiàn)基層民主選舉觀察由政府主導(dǎo)逐步向社會(huì)組織主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。

（二）內(nèi)部路徑：加強(qiáng)社會(huì)組織介入選舉觀察的能力建設(shè)

社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察，不僅需要良好的制度環(huán)境，也需要提高自身的參與意識(shí)和能力。第一，拓寬社會(huì)組織的資金來(lái)源。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、社會(huì)捐贈(zèng)等途徑，拓寬社會(huì)組織活動(dòng)資金的來(lái)源渠道。第二，加強(qiáng)社會(huì)組織介入選舉觀察能力的培訓(xùn)。一方面，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮現(xiàn)有的具有選舉觀察經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織的帶頭示范作用；另一方面，也要鼓勵(lì)一些從事學(xué)術(shù)研究、政策咨詢等方面的社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察。同時(shí)，通過(guò)舉行高規(guī)格的社會(huì)組織與基層民主選舉觀察研討會(huì)與培訓(xùn)班的形式，提高社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察的意識(shí)和能力。

（三）雙向路徑：建立政府與社會(huì)組織間的良性互動(dòng)機(jī)制

建設(shè)政府和社會(huì)組織間的良性互動(dòng)機(jī)制，是保障社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察，并充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵。在社會(huì)組織介入基層民主選舉觀察的實(shí)踐中，無(wú)論是解決觀察過(guò)程中的麻煩，還是發(fā)揮觀察結(jié)果的效用，都需要社會(huì)組織既保證獨(dú)立性、客觀性，又與政府建立起良性的互動(dòng)機(jī)制。一是購(gòu)買服務(wù)。政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式向社會(huì)組織購(gòu)買基層民主選舉觀察這一公共產(chǎn)品。二是成果反饋。政府建立社會(huì)組織觀察成果反饋制度，對(duì)社會(huì)組織遞交的觀察成果，政府必須給予及時(shí)、全面的反饋。此外，無(wú)論是社會(huì)組織的觀察報(bào)告，還是政府的反饋報(bào)告，都應(yīng)該公開(kāi)透明，方便公眾和社會(huì)輿論對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)

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rld-china.org/newsdetail.asp？newsid=3278

[7]梁立新.社會(huì)組織介入?yún)f(xié)商民主的價(jià)值體現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)路徑[J].學(xué)術(shù)交流，2016（02）：72-76.