在新起點上縱深推進投融資體制改革

汪楊

2016年7月18日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布，引起社會各界廣泛關(guān)注。

這是改革開放30多年來以中共中央文件名義發(fā)布的第一個投融資體制改革方面的文件。如此高層級的投融資體制頂層設(shè)計，釋放了哪些政策變化的信號？有哪些主要亮點、重要舉措？未來在哪些方面可以進一步深化改革？本刊特邀專家學(xué)者和業(yè)內(nèi)資深人士，進行深入解讀和分析。

彭建剛：本刊顧問，湖南大學(xué)金融管理研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師、金融學(xué)科學(xué)術(shù)帶頭人，享受國務(wù)院特殊津貼專家。

馮俏彬：國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師，新供給經(jīng)濟學(xué)50人論壇成員，第三屆黃達—蒙代爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者。

蘇劍：北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)經(jīng)濟研究所常務(wù)副所長，北京大學(xué)外國經(jīng)濟學(xué)說研究中心主任。

匡賢明：中國（海南）改革發(fā)展研究院經(jīng)濟研究所所長，研究員。

沈萌：香頌資本執(zhí)行董事；多年從事企業(yè)金融服務(wù)與兼并收購的交易撮合，具有豐富的區(qū)內(nèi)及跨境資本市場經(jīng)驗。

更高層級！更具針對性！更有時代新意！

距離2004年7月16日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），已有12年。相比之下，《意見》中新意何在？

匡賢明：相比12年前的《決定》，《意見》無論在背景還是面臨的問題與矛盾上，都有了巨大變化。

第一，《意見》要解決的是投資增速下降的問題，是投資不振的問題。2004年面臨的主要問題是投資過熱的問題，而當(dāng)前面臨的主要是投資不足的問題。2004年投資過熱中，一個重要的途徑是通過國際市場消化產(chǎn)能；而當(dāng)前投資不足，重要原因在于國際市場很難消化過剩產(chǎn)能，使得企業(yè)利潤率下降，直接導(dǎo)致投資不足。

第二，《意見》是在前三年簡政放權(quán)確有進展的基礎(chǔ)上提出來的，觸及到了投資體制的深層次矛盾問題。

第三，《意見》更加強調(diào)市場決定地位，更加強調(diào)政府與市場作用。2004年改革也提出“法無禁止即許可”，但“禁止”的條款卻缺位，使得這項改革容易在實踐中被扭曲。今年的改革則更加強調(diào)負面清單，明確提出“三張清單”，對“法無禁止即許可”做了具體化。

馮俏彬：《意見》更有時代新意，更加針對當(dāng)前要解決的突出問題。比如，針對當(dāng)前投資領(lǐng)域的現(xiàn)狀，《意見》提出的投資核準(zhǔn)范圍最小化、投資項目審批首問負責(zé)制、“多評合一”的中介服務(wù)新模式以及建設(shè)投資項目在線審批監(jiān)管平臺等，都意味著當(dāng)前投資管理領(lǐng)域的重大變革，同時也是政府轉(zhuǎn)變職能、重新調(diào)整政府與市場關(guān)系的及時之舉。針對當(dāng)前投資領(lǐng)域的融資問題，《意見》限定了政府投資的范圍與方式，但擴大了社會資本參與投資的領(lǐng)域與范圍，同時試點金融機構(gòu)依法持有企業(yè)股權(quán)等，都是此前沒有過的新內(nèi)容。

彭建剛：《意見》不僅包含了投資活動的內(nèi)容，也包含了融資方面的一些內(nèi)容。新意主要體現(xiàn)在：第一，政府在投融資活動中的作用有重大改變；第二，大力發(fā)展直接融資；第三，推行政府部門首問負責(zé)制?！兑庖姟返南嚓P(guān)規(guī)定表明，深化投融資體制改革是建立在宏微觀審慎管理的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)風(fēng)險可控的投資范圍放寬和資金運用創(chuàng)新。

沈萌：《決定》重點落在投資體制上，《意見》核心則是投融資體制。雖然只有一字之差，但其所代表的內(nèi)涵卻有著天壤之別。

從“投資”到“投融資”的轉(zhuǎn)變，也凸顯出在資本市場中，交易雙方地位逐步從“投方市場”向“投融對等”發(fā)展。

回應(yīng)訴求，抓住要害，解決問題。

《意見》提出了六個重大創(chuàng)新舉措，將會起到怎樣的效果？

彭建剛：這些舉措，明確了市場的決定性作用，確立了企業(yè)作為投資主體的地位。明確了政府的投資領(lǐng)域只是市場不能有效配置資源的公共領(lǐng)域，以非經(jīng)營性項目為主，原則上不支持經(jīng)營性項目，為政府的投資行為劃分了邊界。

馮俏彬：這六個方面的重大創(chuàng)新舉措，針對的都是在前期投資審批改革中各方面所反映出來的重大、關(guān)鍵、難點、痛點問題，不僅及時回應(yīng)了社會各方面的訴求，而且還抓住了要害，有利于進一步調(diào)整投資領(lǐng)域內(nèi)政府與市場關(guān)系及其職能界限，一方面致力于發(fā)揮市場配置資源的決定性作用；另一方面通過明確政府的投資方向、重點、管理方式等，更好地發(fā)揮政府作用。

匡賢明：這些改革措施，有相當(dāng)一部分是在基層得到試點實施的，其中一些措施，如首問負責(zé)制，取得了比較明顯的效果；投資串聯(lián)審批改為并聯(lián)審批，在一些地方的效果也相當(dāng)明顯。這次改革把地方試點的一些好的經(jīng)驗提升到全國層面，把地方創(chuàng)新與頂層設(shè)計有機結(jié)合起來，使此次投融資體制改革的可行性明顯提高。

大力發(fā)展直接融資，金融機構(gòu)與企業(yè)更好地對接。

《意見》提出“開展金融機構(gòu)以適當(dāng)方式依法持有企業(yè)股權(quán)的試點”。目的何在？怎么開展？

彭建剛：文件中有“適當(dāng)”“依法”“試點”三個約束詞，這也是金融監(jiān)管一直貫徹的謹慎原則；是希望創(chuàng)造一個空間，更好地使金融和實體經(jīng)濟有機地結(jié)合起來，互相推動、良性發(fā)展。在借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，金融監(jiān)管部門已于近期啟動了投貸聯(lián)動試點。

所謂投貸聯(lián)動是指在貸款、債權(quán)和股權(quán)投資三者之間進行聯(lián)動調(diào)整，一方面要適應(yīng)投資方不同的風(fēng)險偏好和收益要求，另一方面也要符合融資方不同企業(yè)成長階段和不同融資需求。在《意見》的指導(dǎo)下，銀行可以采用類似風(fēng)險投資或者基金的管理方式，運用投貸聯(lián)動的方式在建立嚴格風(fēng)險隔離機制的基礎(chǔ)上對創(chuàng)新企業(yè)給予必要的資金支持，這是在以銀行業(yè)為主的金融體系特點下，充分發(fā)揮不同投融資主體作用的一種好方式。

馮俏彬：這是當(dāng)前融資領(lǐng)域的一項重大創(chuàng)新。此舉顛覆了長期以來銀行只能作為單一借貸者的認知，允許銀行進行股權(quán)投資，對于資金充裕的銀行而言，相當(dāng)于多了一種業(yè)務(wù)類型，是對近幾年來銀行各類若明若暗理財投資業(yè)務(wù)的“開正門”，對于銀行是一個極大的利好。對于企業(yè)而言，銀行在從單純的債權(quán)人變成股東以后，其權(quán)責(zé)內(nèi)涵是也會發(fā)生很大的變化，在企業(yè)經(jīng)營管理中將引入另一支專業(yè)化力量，因此必將對企業(yè)治理產(chǎn)生積極作用。從資本結(jié)構(gòu)上看，這一舉措更是將立竿見影地改善企業(yè)的資本負債表，大大降低杠桿率，這與當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體要求也是相一致的。

蘇劍：金融機構(gòu)持股關(guān)鍵是建立有效的股權(quán)退出機制以及風(fēng)險防范機制。由于這一條款實施后，商業(yè)銀行將同時通過直接融資和間接融資服務(wù)，需要避免間接融資被直接融資綁架，因為金融機構(gòu)是對全社會企業(yè)提供金融服務(wù)。金融機構(gòu)成為某個企業(yè)的股東之后，難免將該企業(yè)和其他企業(yè)區(qū)別對待，不利于整個金融市場的運轉(zhuǎn)，也不利于金融機構(gòu)本身規(guī)避風(fēng)險。因此，當(dāng)金融機構(gòu)持股的企業(yè)進入正常階段后，金融機構(gòu)應(yīng)該可以將股份轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，或者其他投資者，這就需要一個正規(guī)、有效的退出機制。

政府投資一定要補短板，充分調(diào)動民間投資積極性。

當(dāng)前民間投資增速回落，投資出現(xiàn)“外熱內(nèi)冷”?！兑庖姟穼η藙用耖g投資能否產(chǎn)生效果？

蘇劍：民間投資回落的原因有幾個方面：一是當(dāng)前經(jīng)濟增速進入新常態(tài)，投資下行壓力大，民間投資回落比較快，這是客觀因素。轉(zhuǎn)型期民間投資回落有一定合理性，這與民間投資更多以傳統(tǒng)領(lǐng)域為主有直接關(guān)系；二是業(yè)界對經(jīng)濟預(yù)期悲觀，進一步抑制了民間投資。此外，融資難、融資貴、“玻璃門”“彈簧門”等政府服務(wù)不到位等也是影響因素。

促進民間投資的最有效方式是加強產(chǎn)權(quán)保護制度、降低制度成本和風(fēng)險，以及減稅。

沈萌：政府投資一定要補短板，不能和民營投資爭同一個市場。此次《意見》進一步提出要嚴格管理政府看得見的手干預(yù)經(jīng)濟、干預(yù)投融資行為。同時，進一步突出市場在投融資過程中的絕對主導(dǎo)地位，這也是為了下一步，讓市場的風(fēng)險與收益回歸本源，打破以往政府包辦從而形成政府隱性與剛性擔(dān)保的怪圈，戳破這些隱性與剛性擔(dān)保激發(fā)的畸形投機泡沫，還中國投融資市場以風(fēng)險與收益正相關(guān)的合理面目。

鼓勵政府和社會資本合作，助力PPP發(fā)展。

PPP一直是社會關(guān)注的熱點。對于PPP，《意見》釋放了怎樣的政策信號？PPP模式能不能變成一種新的投資整體方式？

蘇劍：《意見》中提到鼓勵政府和社會資本的合作，其中明確要通過特許經(jīng)營和政府購買等多種形式擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。目前經(jīng)濟下行壓力大，需要積極的財政政策托底經(jīng)濟，在土地財政受限情況下，PPP模式有利于緩解財政收入限制。

PPP模式改革開放初期便已存在，一直處于發(fā)展中，政府和社會資本合作的領(lǐng)域也在不斷拓寬。這種模式只是投資當(dāng)中的一個組成部分，還不能把PPP模式變成一種新的投資整體方式，只是改革創(chuàng)新過程中，推進的一種方式。

沈萌：此次《意見》在突出以市場作為投融資體制的主導(dǎo)地位的同時，明確規(guī)范或限制了政府投資在PPP中盲目、任性的決策行為。同時，寄望于通過立法工作，將相關(guān)規(guī)定、規(guī)范進行固化，成為PPP可以遵循的法律依據(jù)，明確各個相關(guān)主體之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。

同時，政府在制定和篩選PPP項目時，也需要改變欲將PPP打造成為接續(xù)政府投資平臺的工具，讓PPP真正成為可以結(jié)合民間投資與政府投資各方利益訴求的投資機會，而非政府變相利用民間投資的馬甲。

匡賢明：要使PPP落到實處，一是要降低項目的不確定性，在投資期、收益期、收益率等方面要有更明確的安排；二是加快市場開放，推進社會資本的市場開放。以釋放社會資本發(fā)展為最終目標(biāo)，加快探索PPP在內(nèi)的制度創(chuàng)新，但不拘泥于PPP，恐怕是這個改革意見的基本初衷。

關(guān)鍵在落實，配套改革要跟上。

這份深化投融資體制改革的綜合性、指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，在諸多方面邁出重要步伐。未來在哪些方面可以進一步深化改革？

匡賢明：最核心的還是理順政府與市場關(guān)系。有三個方面需要突破：一是加快清單管理，盡快在全國推開。二是盡量弱化產(chǎn)業(yè)政策，強化規(guī)劃管理，使投資體制更加法治化。三是完善市場監(jiān)管，尤其是市場秩序監(jiān)管，防止市場壟斷。把市場監(jiān)管作為投資體制改革的重要保障，這就需要加快推進市場監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。

蘇劍：《意見》雖然在諸多方面邁出重要步伐，但只是綱領(lǐng)性文件，缺乏細節(jié)，關(guān)鍵看能否被執(zhí)行。另外，還需要其他方面的配套改革。目前中國各種投融資問題的根本原因是國有企業(yè)的存在，投資方面，一些國有企業(yè)所屬行業(yè)本來可以開放給民間，但是并沒有，導(dǎo)致民間缺乏好的投資機會；融資方面，一些國有企業(yè)效率低下，卻占用大量資源，導(dǎo)致民間企業(yè)融資難。國有企業(yè)不深化改革，投融資難以改善。

馮俏彬：《意見》的出臺，既是對三十多年來相關(guān)改革的延續(xù)與深化，也是基于當(dāng)前我國特定經(jīng)濟發(fā)展階段的特定問題所做出的回應(yīng)。目前，《意見》主要著眼于科學(xué)界定并嚴格控制政府投資范圍，平等對待各類投資主體，確立企業(yè)投資主體地位，放寬放活社會投資，激發(fā)民間投資潛力和創(chuàng)新活力等，有強烈的“問題導(dǎo)向”?？偟膩碚f，符合轉(zhuǎn)型升級期中國經(jīng)濟的現(xiàn)實情況，預(yù)計將會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生有力、有效的促進作用。