我國轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀及對策

張慶顏　臧乃亮　董小玉

摘 要：轉(zhuǎn)基因食品近年來發(fā)展迅速，并以其顯著優(yōu)勢躋身全球食品市場。但由于科學(xué)研究相對滯后，轉(zhuǎn)基因食品的安全性尚不十分明確。加強轉(zhuǎn)基因食品管理既是現(xiàn)實需要，也是相關(guān)產(chǎn)業(yè)順利發(fā)展的保證。該文分析了中國轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀，針對其存在的問題提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)基因食品；安全監(jiān)管；建議

中圖分類號 TS201.6 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）16-0018-03

Abstract：Genetically modified food has developed rapidly in recent years with its significant advantages among the global food market. However，since the scientific research is lagging behind relatively，the safety of genetically modified food is not very clear. Strengthening the management of genetically modified food is not only a realistic need，but also the guarantee of the smooth development of related industries. This paper analyzes the present situation of the safety supervision of genetically modified food in China，and puts forward the corresponding countermeasures for the problems.

Key words：Genetically modified food；Safety supervision；Suggestions

轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品是利用分子生物學(xué)手段，對基因進行跨物種轉(zhuǎn)移，對遺傳物質(zhì)進行改造，使生物體在性狀、營養(yǎng)和消費品質(zhì)等方面，依照人們的需要而改造形成的產(chǎn)物。轉(zhuǎn)基因食品是以轉(zhuǎn)基因生物為直接食品或為原料加工生產(chǎn)的食品，產(chǎn)量高、成本低，市場前景廣闊。目前國際上已商業(yè)化種植的轉(zhuǎn)基因作物涉及抗蟲、抗病毒、抗除草劑、品質(zhì)改良等方面的優(yōu)良性狀[1]。轉(zhuǎn)基因食品帶來了巨大的經(jīng)濟效益，然而其安全問題一直存在較大爭議，影響其發(fā)展和市場推廣，因此對轉(zhuǎn)基因食品的安全監(jiān)管至關(guān)重要。

1 我國轉(zhuǎn)基因食品的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 轉(zhuǎn)基因作物種植現(xiàn)狀 中國曾是國際上最早種植轉(zhuǎn)基因作物的國家之一。1997年以來中國有6種轉(zhuǎn)基因作物進行了商業(yè)化。根據(jù)2013年國際農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用服務(wù)組織（ISAAA）的報告，中國擁有轉(zhuǎn)基因作物400萬hm2，是世界第6大轉(zhuǎn)基因作物生產(chǎn)國。截至2014年底，農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)進口的轉(zhuǎn)基因作物包括：玉米、大豆、棉花、油菜和甜菜，所涉及的轉(zhuǎn)基因性狀包括抗蟲、抗旱、抗除草劑及改善品質(zhì)等[2]。

我國一直大力投入轉(zhuǎn)基因作物研發(fā)。2009年，農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)發(fā)放了轉(zhuǎn)基因抗蟲水稻“華恢1號”、雜交種“Bt汕優(yōu)63”和轉(zhuǎn)植酸酶基因玉米BVLA430101的生產(chǎn)應(yīng)用安全證書，并于2015年續(xù)簽證書。以抗蟲棉為主的轉(zhuǎn)基因作物大面積推廣[3]。轉(zhuǎn)基因作物的研發(fā)方面不斷取得了可喜成果，然而，我國轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化進程卻較為緩慢，農(nóng)業(yè)部聲稱短期內(nèi)不會啟動轉(zhuǎn)基因口糧的產(chǎn)業(yè)化。

1.2 轉(zhuǎn)基因食品安全問題 2012年湖南轉(zhuǎn)基因大米試驗、孟山都轉(zhuǎn)基因玉米致癌風(fēng)波，2013年“崔方論戰(zhàn)”事件，2014年恒大推出非轉(zhuǎn)基因廣告造勢活動等，一度將轉(zhuǎn)基因食品安全問題推上風(fēng)口浪尖。

目前人們對轉(zhuǎn)基因食品的安全顧慮主要體現(xiàn)在食品安全和生態(tài)安全兩個方面[4]。另外，在生物技術(shù)的應(yīng)用和糧食主權(quán)的控制上，擁有轉(zhuǎn)基因作物種子專利的國外種子公司在利益驅(qū)動下可能會壟斷我國轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)的種子來源，嚴重威脅到我國的糧食安全。

1.3 民眾對轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度 當(dāng)前，民眾對轉(zhuǎn)基因食品的反對率較高。一方面，受限于當(dāng)前的轉(zhuǎn)基因技術(shù)，轉(zhuǎn)基因食品尚存在許多未知因素，故民眾對轉(zhuǎn)基因食品的安全疑慮難以消除。另一方面，民眾對轉(zhuǎn)基因食品的認知水平有限，在轉(zhuǎn)基因相關(guān)的負面消息充斥媒體空間的現(xiàn)狀中，容易形成轉(zhuǎn)基因食品具有高風(fēng)險的牢固認知[5]。

民眾缺乏對公眾機構(gòu)的體制性信任，對轉(zhuǎn)基因技術(shù)具有較高安全疑慮、對轉(zhuǎn)基因食品的接受度較低。公眾的體制性信任缺乏源于3方面因素：一是監(jiān)管部門對轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管信息公開不足，各部門信息發(fā)布較為散亂，且更新緩慢；二是科研機構(gòu)對轉(zhuǎn)基因食品安全突發(fā)事件的信息發(fā)布往往遲于媒體的新聞報道。長期以來，科學(xué)界普遍存在著科學(xué)家重視前沿研究而忽視科普的現(xiàn)象，科學(xué)家們直接或間接為政府工作，很少主動為民眾發(fā)言[6]；三是轉(zhuǎn)基因標(biāo)識不規(guī)范，部分企業(yè)沒有做好轉(zhuǎn)基因標(biāo)識，這與消費者知情權(quán)和獲知權(quán)的保護缺乏制度上的保障有關(guān)。

2 我國轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1 轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度 標(biāo)識制度分為自愿標(biāo)識和強制標(biāo)識2類。前者是在實質(zhì)等同理論的基礎(chǔ)上，由生產(chǎn)者和銷售者根據(jù)具體情況對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品加以標(biāo)識；后者是指食品中轉(zhuǎn)基因成分超過規(guī)定含量者必須予以標(biāo)識。目前我國采取零容忍的定性標(biāo)識制度，這是世界上最嚴格的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度之一?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》標(biāo)識目錄中的轉(zhuǎn)基因生物及其直接加工品，按規(guī)定進行強制標(biāo)識，以保障公眾的知情權(quán)和選擇權(quán)。然而，由于法律制度的滯后性，某些已經(jīng)進入中國市場的轉(zhuǎn)基因作物尚未被要求標(biāo)識，例如木瓜和甜菜[7]。2014年農(nóng)業(yè)部發(fā)言人表示，我國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識管理的發(fā)展趨勢，是從目前采用的按標(biāo)識目錄定性強制標(biāo)識到定量強制標(biāo)識，最終實現(xiàn)自愿標(biāo)識。

2.2 轉(zhuǎn)基因食品安全管理法律體系 我國對轉(zhuǎn)基因食品安全問題持謹慎態(tài)度，頒布了一系列與轉(zhuǎn)基因食品相關(guān)的法律。2001年頒布的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》是我國轉(zhuǎn)基因安全管理的核心法規(guī)，農(nóng)業(yè)部于2002年公布了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進口安全管理辦法》和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》三個法律文件，隨后又出臺了三個分別相應(yīng)的程序性法律文件，規(guī)定了我國轉(zhuǎn)基因作物安全評審和標(biāo)識申報制度。2009年，人大常委會頒布的《中華人民共和國食品安全法》對食品安全的風(fēng)險檢測與評估、許可、記錄、標(biāo)簽和跟蹤、召回制度以及法律責(zé)任等做了詳細規(guī)定，為我國轉(zhuǎn)基因食品安全的監(jiān)管和保障提供了宏觀依據(jù)；2015年修訂的《中華人民共和國食品安全法》明確規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)基因食品應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定顯著標(biāo)識。

3 問題及對策

3.1 監(jiān)管信息公開的問題及對策

3.1.1 政府信息公開傾向于保守，科普力度不足 部分政府網(wǎng)站對轉(zhuǎn)基因的監(jiān)管信息更新緩慢，地方監(jiān)管部門很少主動公開轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)督執(zhí)法信息。轉(zhuǎn)基因食品信息公開機制的缺乏，不利于公眾參與轉(zhuǎn)基因食品的安全監(jiān)管，形成惡性循環(huán)。2010年，以方舟子和崔永元為代表的“挺轉(zhuǎn)”和“反轉(zhuǎn)”兩派將轉(zhuǎn)基因食品是否安全的爭論推向高潮，由于公眾對轉(zhuǎn)基因本質(zhì)的認知不足，許多消費者以“寧可信其有”的態(tài)度拒絕轉(zhuǎn)基因食品。McFadden[6]等的研究指出，多數(shù)人對轉(zhuǎn)基因食品的真實情況知之甚少，科學(xué)事實幾乎不能改變消費者對轉(zhuǎn)基因食品的印象。而我國目前對轉(zhuǎn)基因食品的科普力度尚不足，公眾對轉(zhuǎn)基因擔(dān)憂的癥結(jié)首先在于輿論，其次在于政府在轉(zhuǎn)基因輿論上保持沉默，使得轉(zhuǎn)基因科普的效果大打折扣。

3.1.2 對策 我國政府應(yīng)強化其在消費者獲知權(quán)實現(xiàn)中的主導(dǎo)作用，通過多種媒體對轉(zhuǎn)基因進行科普，同時及時更新轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識審查、檢查等工作動態(tài)，以加強轉(zhuǎn)基因食品政務(wù)信息的公開化。政府公開的信息應(yīng)具體實用、詳細易查，例如在對轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識審查認可的信息公布中，除批號、單位、日期外，還應(yīng)公布具體內(nèi)容。透明度是問題的核心所在，故安全檢測過程中的所有的相關(guān)數(shù)據(jù)均須對社會公開，轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)公司不得對其進行干預(yù)。另外，轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)公司的數(shù)據(jù)應(yīng)被強制公開，遏制沒有透明度的公司的發(fā)展。

加強轉(zhuǎn)基因科學(xué)普及的計劃于2015年首次寫入“一號文件”，開展各種形式的科普活動，鼓勵科學(xué)的正面宣傳，對扭曲事實的輿論進行澄清等，能讓民眾全面客觀地對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的本質(zhì)、特性、安全性、潛在風(fēng)險和對我國目前的安全管理體系有一個比較清晰、全面的了解。

3.2 轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度存在的問題及完善

3.2.1 我國對轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識尚存問題 我國消費市場上普遍存在轉(zhuǎn)基因標(biāo)識亂象，如應(yīng)有的“轉(zhuǎn)基因食品”標(biāo)識缺失或不顯著，而非轉(zhuǎn)基因食品卻額外地貼上了“非轉(zhuǎn)基因食品”的標(biāo)志。其原因主要有：消費者對轉(zhuǎn)基因食品的接受度較低；轉(zhuǎn)基因標(biāo)識成本高，造成在市場上競爭的價格劣勢；實施標(biāo)識管理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄范圍窄且更新不及時；不良商家將“非轉(zhuǎn)基因”作為賣點進行商品炒作，造成惡性競爭。

3.2.2 完善強制標(biāo)識制度對策 其一，我國當(dāng)前“不含有或檢測不出轉(zhuǎn)基因成分”的標(biāo)識標(biāo)準(zhǔn)不具有現(xiàn)實可操作性，可借鑒歐盟的措施，將轉(zhuǎn)基因成分在轉(zhuǎn)基因食品中的技術(shù)臨界值用法律明確規(guī)定出，并且將實施標(biāo)識管理的轉(zhuǎn)基因生物目錄擴大。其二，在轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽上必須注明該食品的轉(zhuǎn)基因成分的構(gòu)成和來源、轉(zhuǎn)基因成分的添加環(huán)節(jié)及所占比例、轉(zhuǎn)基因食品潛在危險性等級及可能對人體引發(fā)的不良反應(yīng)等內(nèi)容。其三，建立轉(zhuǎn)基因食品獨特的標(biāo)志系統(tǒng)，建議為投放市場的轉(zhuǎn)基因食品設(shè)置獨立的識別碼，記錄轉(zhuǎn)基因食品從生產(chǎn)到流通再到銷售整個過程的來源和去向，形成一個信息資料鏈，使出現(xiàn)的安全問題能夠在此鏈上快速定位。其四，建立從農(nóng)田到餐桌的追蹤制度，即對轉(zhuǎn)基因食品消費者的身體和環(huán)境進行長期跟蹤調(diào)查，及時反饋信息和發(fā)展動態(tài)，從而為轉(zhuǎn)基因食品的安全性研究提供可靠的信息資料。

3.3 法律體系中的不足及建議

3.3.1 立法保障消費者知情權(quán) 《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》規(guī)定，消費者享有知情權(quán)和獲知權(quán)，并以專章規(guī)定了國家對消費者合法權(quán)益的保護，但卻沒有規(guī)定具體的保障措施。消費者組織有向“消費者提供消費信息”的公益性職責(zé)，但無強制性。對于經(jīng)營者，立法上沒有規(guī)定其為獲知權(quán)的義務(wù)主體，我國的消費者獲知權(quán)的實現(xiàn)其實沒有制度上的保證[8]。故我國立法應(yīng)對消費者知情權(quán)和獲知權(quán)規(guī)定具體的保障措施，從制度上保障消費者知情權(quán)和獲知權(quán)的實現(xiàn)。

3.3.2 法律效力層級偏低，需要高位階法律 目前我國關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管法律的效力層級整體偏低，對轉(zhuǎn)基因技術(shù)及其產(chǎn)品的安全監(jiān)管缺乏整體性、系統(tǒng)性和前瞻性。而轉(zhuǎn)基因食品的安全具有高風(fēng)險性和復(fù)雜性，因此需要一部高位階法律來統(tǒng)轄和指導(dǎo)各部門的規(guī)章。

2015年新修訂的《食品安全法》已對轉(zhuǎn)基因立法有所鋪墊[9]，故應(yīng)當(dāng)加快制定《轉(zhuǎn)基因食品安全法》，形成以《轉(zhuǎn)基因食品安全法》綜合立法為主、相關(guān)法律條款為輔、轉(zhuǎn)基因食品安全法規(guī)規(guī)章相結(jié)合的轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管體系。

3.3.3 法律規(guī)范存在沖突和矛盾，亟待完善或統(tǒng)一 由于缺乏綜合統(tǒng)一的高位階法律，導(dǎo)致不同規(guī)章之間出現(xiàn)矛盾。比如“華農(nóng)一號”的標(biāo)識問題，根據(jù)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全條例》，“華農(nóng)一號”無需予以標(biāo)識，相反的是，根據(jù)衛(wèi)生部出臺的關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品的具體管理規(guī)定，“華農(nóng)一號”必須予以標(biāo)識[10]。

現(xiàn)有法律體系基本涵蓋了轉(zhuǎn)基因生物和食品安全監(jiān)管的安全評價、行政許可和標(biāo)識管理等核心制度，但是一些在其他國家經(jīng)實踐證明有效的制度，比如公眾參與制度等，在我國尚未得到立法的確認或者缺乏詳細規(guī)定，故可操作性不強。建議我國應(yīng)盡快建立專門的轉(zhuǎn)基因食品檢測機構(gòu)，確立具有權(quán)威性的統(tǒng)一檢測標(biāo)準(zhǔn)。

3.4 提高自主創(chuàng)新能力，為未來轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化打基礎(chǔ)

3.4.1 產(chǎn)業(yè)化進程緩慢 轉(zhuǎn)基因生物種業(yè)已成為新的全球經(jīng)濟增長點，未來10a內(nèi)將有許多新轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品上市。包括正在進行田間試驗的黃金大米，我國轉(zhuǎn)基因水稻已處于國際領(lǐng)先地位，但是根據(jù)農(nóng)業(yè)部目前的態(tài)度，短期內(nèi)不會啟動轉(zhuǎn)基因口糧的產(chǎn)業(yè)化。結(jié)果一方面科研成果得不到推廣，不斷被國外超越，造成企業(yè)和科研單位積極性降低，原始創(chuàng)新能力不足的被動局面；另一方面為了我國的糧食安全，轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)業(yè)化進程需要與轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)測配套發(fā)展，不能盲目推廣轉(zhuǎn)基因作物的產(chǎn)業(yè)化。轉(zhuǎn)基因作物的產(chǎn)業(yè)化任重而道遠，我國應(yīng)繼續(xù)保持對轉(zhuǎn)基因作物大膽研究、謹慎推廣的態(tài)度，提高自主創(chuàng)新和知識產(chǎn)權(quán)保護能力，先打好確保安全的基礎(chǔ)，掌握核心技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)，緊握糧食主權(quán)，才能積極推進轉(zhuǎn)基因作物的產(chǎn)業(yè)化進程。

3.4.2 新的育種技術(shù)的應(yīng)用 新的育種技術(shù)的應(yīng)用將推動轉(zhuǎn)基因作物的發(fā)展，基因編輯技術(shù)的出現(xiàn)為作物分子育種提供了前所未有的機遇，CRISPR-Cas9系統(tǒng)是一種新型、有效的基因編輯工具，2016年農(nóng)化巨頭杜邦先鋒公司宣布其第一個使用CRISPR-Cas9技術(shù)得到的作物產(chǎn)品的上市計劃，美國農(nóng)業(yè)部（USDA）表示利用該技術(shù)培育的作物不含有任何“新引入的遺傳物質(zhì)”或外源DNA，因此不會對其他植物產(chǎn)生威脅，從而豁免了對CRISPR玉米的監(jiān)管，這對基因編輯作物的發(fā)展十分有利。我國在基因組編輯領(lǐng)域居領(lǐng)先地位，應(yīng)利用此優(yōu)勢促進我國生物產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時還應(yīng)制定合理的監(jiān)管制度來積極規(guī)范和推動基因組編輯植物的研發(fā)。

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（責(zé)編：徐煥斗）