耕地保護優(yōu)先序省際差異及跨區(qū)域財政轉(zhuǎn)移機制

曹瑞芬　張安錄 萬珂

摘要 耕地資源具有強烈的外部性，其所產(chǎn)生的生態(tài)效益在我國整個生態(tài)系統(tǒng)的維護中發(fā)揮著巨大的作用。然而，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，具有公共物品屬性的耕地資源的保護形勢越來越嚴峻，構建耕地保護經(jīng)濟補償機制，調(diào)動耕地保護主體的積極性必須引起足夠的重視。其中，補償款的確定是構建耕地保護經(jīng)濟補償機制的關鍵環(huán)節(jié)。本文以耕地生態(tài)承載力供需關系為切入點，采用生態(tài)足跡模型，并結合耕地保護經(jīng)濟補償優(yōu)先序，將我國31個省級行政單位劃分為耕地赤字區(qū)、耕地平衡區(qū)、耕地盈余區(qū)，確定了耕地保護補償面積；并在此基礎上，以單位面積耕地的非市場價值為補償標準，測算了各區(qū)域的耕地保護經(jīng)濟補償轉(zhuǎn)移支付額。結果表明：①全國共有6個耕地赤字區(qū)、7個耕地平衡區(qū)、18個耕地盈余區(qū)。②6個支付區(qū)的支付款總計405.290億元，其中，赤字量最大的上海市需要支付高達130.703億元的補償款；18個受償區(qū)的受償款總計207.286億元，其中，盈余面積最大的黑龍江省可以獲取高達28.737億元的補償款。③轉(zhuǎn)移支付行為具有一定的現(xiàn)實可操作性，各支付區(qū)的支付額占當年地方財政收入的比例較低，約為1.5%-6.8%，均在政府可承受的范圍之內(nèi)。研究成果能為均衡我國各地區(qū)的發(fā)展提供依據(jù)，對于我國耕地保護的實施也具有重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞 耕地保護；經(jīng)濟補償；轉(zhuǎn)移支付；生態(tài)足跡；生態(tài)服務價值；優(yōu)先序

中圖分類號 F301.21

文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）08-0034-09 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.08.005

耕地除了具有基本的生產(chǎn)功能外，還能產(chǎn)生生態(tài)效益和社會效益，但這種生態(tài)效益和社會效益的受益者為無需支付任何代價的全體社會成員，也就是說耕地資源具有強烈的外部性[1-3]。我國國土面積遼闊，由于自然地理條件和社會經(jīng)濟條件的差異，加之一些非均衡的土地政策諸如土地利用總體規(guī)劃、土地用途管制、主體功能區(qū)劃等的實施[4]，使得我國耕地保護的空間差異顯著，耕地保護區(qū)無償承擔國家糧食安全和生態(tài)環(huán)境建設的重任，理應給予相應的補償，調(diào)動其保護耕地的積極性。近年來，建立耕地保護經(jīng)濟補償機制逐漸引起了政府和學術界的重視[5]。

實踐方面，針對耕地保護內(nèi)在動力不足、積極性不高等問題，一些地方按照中央要求，根據(jù)

自身的經(jīng)濟社會發(fā)展特點，積極探索耕地保護補償機制，制定了符合自身實際情況的補償方

案[6]。學術界對于耕地保護經(jīng)濟補償機制的研究主要集中在補償機制的理論基礎[7]、補償區(qū)域的劃分[5]、補償標準的測算[8-13]以及補償效應的分析[14]上。

就補償區(qū)域劃分來說，目前應用最廣泛的是張效軍等[15-16]提出的基于糧食安全法的耕地盈余/赤字區(qū)的劃分，周小平等[5]通過實證研究將我國31個省劃分為耕地赤字區(qū)、耕地平衡區(qū)、耕地盈余區(qū)。近年來，基于耕地生態(tài)足跡模型，以耕地生態(tài)承載力供需關系為切入點，研究耕地保護經(jīng)濟補償分區(qū)逐漸成為學者們研究的熱點[17-18]。鑒于此，本文引入耕地生態(tài)足跡模型，依據(jù)耕地生態(tài)承載力供需平衡關系將全國31個省級行政單位劃分為耕地赤字區(qū)、耕地平衡區(qū)、耕地盈余區(qū)。此外，本文進一步引入耕地保護優(yōu)先序指數(shù)，并據(jù)此修正基于生態(tài)足跡模型下的分區(qū)結果。就補償標準來說，目前國內(nèi)學者對耕地保護經(jīng)濟補償標準的測算主要集中在耕地的非市場價值[9-10]、發(fā)展權價值[19]和機會成本[11-12]三個方面，其中，耕地的非市場價值是保有耕地所帶來的現(xiàn)實存在的價值，而發(fā)展權價值和機會成本則是耕地的潛在價值，具有不確定性?？紤]到本文財政轉(zhuǎn)移支付的理論依據(jù)是耕地保護的外部性，其屬于現(xiàn)實存在的價值，因此選取耕地的非市場價值作為補償標準。另外，本文測算的耕地非市場價值只是針對生態(tài)效益，不包括社會效益。最后，在確定補償區(qū)域和補償標準的基礎上，本文進一步測算了耕地保護經(jīng)濟補償額，并據(jù)此實行橫向財政轉(zhuǎn)移支付，以均衡各區(qū)域的發(fā)展。

1 研究框架

本文的分析框架具體如下：首先，引入耕地生態(tài)足跡模型和生態(tài)承載力模型，依據(jù)耕地生態(tài)承載力供需平衡關系進行補償區(qū)域劃分；其次，基于法學補償理論中的特別犧牲說理論，進一步構建耕地保護經(jīng)濟補償優(yōu)先序指數(shù)，并據(jù)此采用系統(tǒng)聚類法分區(qū)，以修正耕地生態(tài)承載力供需平衡分析下的分區(qū)結果；最后，以單位面積耕地的非市場價值為補償標準，結合修正后的分區(qū)結果，測算耕地保護經(jīng)濟補償轉(zhuǎn)移支付額，構建跨區(qū)域財政轉(zhuǎn)移機制。

曹瑞芬等：耕地保護優(yōu)先序省際差異及跨區(qū)域財政轉(zhuǎn)移機制

中國人口·資源與環(huán)境 2015年 第8期

1.1 耕地生態(tài)承載力供需平衡分析

1.1.1 耕地生態(tài)足跡模型

生態(tài)足跡的概念是由加拿大生態(tài)經(jīng)濟學家Rees于20世紀90年代提出，隨后其博士生Wackernagel于1996年完善了生態(tài)足跡的理論和方法[20]。該方法以其新穎的視角引起了廣大學者的關注，并進行了大量的實證研究。其基本原理是通過測量人類對自然生態(tài)服務的需求與自然所能提供的生態(tài)服務之間的差額，判斷一個國家或者區(qū)域的生產(chǎn)消費活動是否處在當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的承載力范圍內(nèi)[21]。其中需求層面計算的生態(tài)足跡又稱生態(tài)占用，指生產(chǎn)一定人口所消耗的資源和吸納這些人口產(chǎn)生的廢棄物所需要的生態(tài)生產(chǎn)性土地的總面積，其度量尺度可為一個國家、一個城市、一個產(chǎn)業(yè)或一個人[22]。國內(nèi)有關生態(tài)足跡的研究始于上世紀末，經(jīng)過短短幾年的發(fā)展已經(jīng)廣泛應用于不同時間尺度[23-24]、空間尺度[23， 25-26]和行業(yè)尺度上[27-28]。農(nóng)田生態(tài)足跡是土地生態(tài)足跡的一部分，也是最重要的一部分，因為農(nóng)田是所有生物生產(chǎn)性土地中生產(chǎn)力最高、向人類提供生物量最多的土地[29]。就農(nóng)田生態(tài)足跡的計算過程來說，只考慮由農(nóng)田生產(chǎn)出的生物資源的消費情況，主要包含糧食、棉花、油料、麻類、煙草、蔬菜、茶葉和瓜果等的消費，相應的承載力也只考慮農(nóng)田的承載力。生態(tài)足跡的一般計算公式為：