后拆遷時代街頭官僚組織所面臨的問題及對策

王耀南+胡俊生

摘 要：1991年3月22日國務院78號令——《城市房屋拆遷管理條例》的頒布，開創(chuàng)了中國的拆遷時代。而2007年10月1日《物權法》的實施則標志著后拆遷時代的來臨。面對拆遷背景的變化，街道辦這一典型的街頭官僚組織在拆遷過程中的巨大作用不容忽視。以西安市M街道拆遷過程為例，街頭官僚組織在新拆遷形勢下遇到的困境與問題主要有拆遷補償標準、尋租等現(xiàn)象普遍存在、村民安置回遷、村民拆后生活保障，解決這些問題主要應從明晰街頭官僚角色定位、加強自身建設及約束機制、完善并落實相關法律政策等方面入手。

關鍵詞： 后拆遷時代； 街頭官僚； 街道辦事處

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.009

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，城市化水平不斷提高，城鎮(zhèn)建設飛速推進，城中村改造拆遷問題日益彰顯其深層矛盾，由于拆遷政策制定的不完善、補償安置工作的不合理、執(zhí)法人員操作的不規(guī)范行為導致的暴力抗拆、群體上訪等群體性突發(fā)事件的不斷出現(xiàn)，嚴重影響了社會秩序的穩(wěn)定和公共利益的保障。作為在拆遷過程中直接面對群眾的街頭官僚組織——街道辦事處，既是城市拆遷政策最末端的執(zhí)行者，又擁有一定的“政策制定”能力。[1] 在后拆遷時代背景下，發(fā)揮好街道辦事處的職能和作用，是良性推動城市發(fā)展的應有之意。

一、后拆遷時代與街頭官僚理論

（一）后拆遷時代

1991年3月22日，國務院78號令《城市房屋拆遷管理條例》的頒布，開創(chuàng)了中國的拆遷時代，2001年國務院305號令即新《城市房屋拆遷管理條例》（同時廢除1991版條例）的頒布正式進入了拆遷時代。2007年原建設部長汪光熹代表國務院向全國人大報告：因《城市房屋拆遷管理條例》與《物權法》相抵觸，停止執(zhí)行。2007年《物權法》的實施標志“后拆遷時代”的來臨，而2011年國務院590號令《國有土地上房屋征收與補償條例》的實施則使后拆遷時代的屬性由“拆遷”轉變?yōu)椤罢魇铡?。至此，中國的拆遷經(jīng)歷了前后整整20年。而后拆遷時代明顯帶有以下特征：第一，公私混淆，未嚴格區(qū)分是否為了公共利益的實現(xiàn)，而以政府的強制力推進執(zhí)行，從而使公眾權益受損，與憲法、法律精神相違背；第二，“盲目征收”，沒有建設項目而以土地儲備為由的拆遷模式大行其道，各種以“征收”為標志的拆遷指揮部紛紛成立，基層官僚變成了拆遷員；第三，有法不依，《憲法》《物權法》《循環(huán)經(jīng)濟法》等各種法律、規(guī)定并未阻止非公益性的拆遷，卻在政策執(zhí)行過程中被異化、扭曲變成了這類拆遷的幫兇；第四，矛盾激化，執(zhí)法人員的隨意性、自利性，政府的不作為、亂作為，行政復議、行政訴訟等法律途徑的立案難等。以上種種都表明化解拆遷矛盾的機制不足。[2]

（二）街頭官僚理論

“街頭官僚”一詞，是由美國著名行政學者李普斯基于1977年發(fā)表的《走向街頭官僚理論》一文中提出的。是指處于低層次行政單位，同時也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的基層公務員。參照這一定義并結合我國《公務員法》中的闡述，可將我國基層政府執(zhí)行類公務員納入“街頭官僚”范圍內。[3]作為公共政策鏈條最末端的執(zhí)行者，街頭官僚在實踐中卻擁有較大的“政策制定”能力，其行為不僅直接塑造政府形象，同時更是公眾與政府關系維護的橋梁。對于街頭官僚理論的研究大多關注其較大的自由裁量權，因約束不足導致的行政行為不當，從而造成公共利益受損。但另一方面，相對其繁重的任務而言僅僅有限的政策資源又使其在政策執(zhí)行過程中處處掣肘，執(zhí)行力不足。由于上述特征，街頭官僚要么顧此失彼疲于應付，要么利用權力進行尋租，這些都遭到群眾的批評抱怨，導致關系緊張，街頭官僚組織亦被公眾認為是僵硬缺乏回應、非人性的群體，最終演變?yōu)楣妼ζ浔┝狗ㄐ袨椤?/p>

（三）街道拆遷行為

1. 后拆遷時代這一概念的闡述表明了我國當下城中村改造的法治背景和時代特征。從其四個特征來看，目前改造工作中一方面中央和地方政府在不斷出臺相應法律、政策來進一步規(guī)范自身拆遷行為，而另一方面政府拆遷行為卻往往與法律政策背道而馳，通過政策執(zhí)行中的偏差最終導致政策目標的替代。但是相比以前的暴力擴張、迅速推進，以W街道來看，又存在暴力執(zhí)法與城中村改造緩慢、政策執(zhí)行困難并存的現(xiàn)狀。如果只一味探討暴力強遷而不注意到這些城市改造中的新特征，那 接下來的城市建設工作將難以進行。

2. 拆遷工作進展能夠順利，不光是依賴政策本身的合理規(guī)范，實際貫徹中的政策執(zhí)行者更是關鍵一環(huán)。街頭官僚組織及其工作人員，在政策執(zhí)行過程中擁有較大的自由裁量權，加之其自身的自利性和行為的隨意性飽受公民詬病，街頭官僚的行政不當激起政群矛盾的激化，使政府形象受損。但相對于其冗雜的工作內容，擁有的政策資源卻很有限，造成其行政執(zhí)行中處處掣肘，陷入困境之中。

3. 處于后拆遷時代這一背景下的街頭官僚們，既因上級壓力疲于奔波儼然成了拆遷員，在與群眾的工作中摩擦不斷，又由于大的法律、法規(guī)、政策環(huán)境的變化，使其不得不放棄之前的暴力作風、違法強拆行為，造成改造工作推進更加緩慢。如何規(guī)范街頭官僚的自由裁量權，是否應當賦予其更多的政策資源，怎樣發(fā)揮街頭官僚的特點使其在后拆遷時代中起到更加重要的作用，是接下來城中村改造必須探討的問題。

二、西安市W街道城中村改造個案剖析

（一）拆遷現(xiàn)狀

W街道位于西安市城南，轄10個居委會、46個行政村。是區(qū)委區(qū)政府所在地，處于區(qū)政治、經(jīng)濟、文化的中心，轄區(qū)總面積51.18平方公里。隨著西安市建設國際化大都市的步伐，為適應大學城、長寧新區(qū)、航天產(chǎn)業(yè)基地、地鐵2號線、4號線等項目的建設，該村于2008年前后開始了轟轟烈烈的城中村改造工程。我們對W街道進行了為期一個月的普訪調研，從而對其拆遷問題進行了深入的了解。截止本文完成前，W街道近百分之八十村落屬于拆遷規(guī)劃項目之中，規(guī)劃中城中村已有近百分之四十村落進行了拆遷工作，目前已拆遷城中村僅有申店村、蔣家村、張家村等五個城中村完成了安置樓建設，已組織回遷。其他如高望村、韓家灣、蕉村等大部分城中村已過渡多年尚未回遷安置。其他規(guī)劃中城中村目前都因各種因素在拆遷過程中處于拉鋸狀態(tài)。

（二）存在的突出問題

1. 拆遷補償標準問題，這也是大多城中村改造中村民最關心但最不滿意的問題。W街道的拆遷補償包括兩部分組成：實物（房屋）+補償款。補償具體方案這里就不贅述，以高望村方案作簡要介紹：房屋基本最低保障是每個人65平方米（實際分發(fā)60平方米，5平方米用作集體入股企業(yè)），即只要屬于村內戶籍，每人都有，再按這65平方米之上按照各戶原有面積進行增加補償面積，補償款也是大抵按房屋面積最后折算。[4] 但在實際操作之中，出現(xiàn)了村民間補償標準差異巨大，目前未拆遷釘子戶每平方米房屋補償標準是第一批拆遷村民的三倍以上。村干部與普通村民、有政府關系的和普通村民的最后補償相差數(shù)倍甚至數(shù)十倍的現(xiàn)象。這些與街頭官僚在行政過程中的巨大自由裁量權密切相關，在走訪中僅有一位身處政府部門的采訪者對自己的補償滿意，其他人幾乎都是很不滿意的，其公平性值得深思。

2. 街頭官僚的尋租和基層干部的“分肥”現(xiàn)象普遍存在。城中村改造過程中的政府“尋租”行為主要分為兩個層次：政商的“尋租”行為發(fā)生的主客體為街頭官僚機構及其官僚與開發(fā)商之間的利益輸送，包括開發(fā)商對街道項目的資金支持，對主管官員的行賄受賄、政治獻金等行為以換取政府政策有利于開放商的拿地行為；而政群的“尋租”行為發(fā)生的主客體則是拆遷中街頭官僚與大多普通村民之間，被拆遷戶通過紅包、送禮等行為以求拆遷工作人員在房屋評估、補償標準劃定等具體操作行為上有利于自己。而這些“尋租”現(xiàn)象造成的后果是政府在城中村改造中的權威與公信力大大下降，村民對于公平、公正的政府形象表現(xiàn)出強烈質疑。

3. 村民安置回遷問題。以W街道高望村為例，高望村拆遷工作于2009年開始進行，拆遷之初承諾三年內安置回遷，逾期則每年將過渡費以百分之三十漲幅支付村民，但由于拆遷過程中的各種沖突矛盾，部分釘子戶問題遲遲不能解決，導致第一批拆遷戶已經(jīng)過渡七年之久仍回遷無望。而當時承諾的過渡費逐年增長，卻在支付上拖延、推諉，使已拆遷村民多次投訴、上訪仍不能解決。街頭官僚組織的處理方式和態(tài)度往往使矛盾更加激化。

4. 村民拆后生活保障問題。城中村居民大多是由失地農(nóng)民轉化而來，往往整體文化程度不高、不具有就業(yè)技能，以房屋出租作為主要收入來源，“城中村”村民必然會利用區(qū)位地理優(yōu)勢而對擁有的土地、房屋實現(xiàn)收益的最大化，利用新的“房租經(jīng)濟”模式而迅速蛻變?yōu)樾碌摹笆忱A層”。[5]而拆遷后原本的房租經(jīng)濟瓦解，加上“拆遷暴富魔咒”的出現(xiàn)（多數(shù)村民一夜暴富、財富急劇增長、生活方式改變的同時其家庭生活及生存狀況也出現(xiàn)了新的危機）[6]大多數(shù)人沒有穩(wěn)定工作，催生新的糾紛和矛盾，這些新的社會問題必將轉化到政府和社會身上。

（三）由拆遷所引發(fā)的政策思考

1. 在拆遷補償政策的制定上，并沒有有效的公民參與。雖然《西安市城中村改造管理辦法》規(guī)定，“城中村改造方案須經(jīng)村民（或戶代表）大會通過形式?jīng)Q議后，由區(qū)城中村改造主管機構初審，市城中村改造管理機構審查同意后，報市人民政府審批?！盵7]但實際操作中，往往是政府出臺拆遷補償方案后才通知村民，村民代表未能發(fā)揮其重大作用，而普通村民作為分散個體由于力量有限，就更難實現(xiàn)其個人權益的表達訴求。因此拆遷政策在實施中往往受到村民的抵觸，政策認可度低，街頭官僚在政策的執(zhí)行上便更加困難，無法通過正式手段執(zhí)行政策，街頭官僚的決策、他們建立的工作程序、以及他們設計來對付不確定性和工作壓力的機制有效的成為他們實行的公共政策。

2. 在政策的執(zhí)行上，正如李普斯基的說法：“街頭官僚可以憑借所賦予的自由裁量權肆意橫行，在其他官員那里，政策只是寫在紙上，但到了街頭官僚那里，這一紙政策才可能變成公民實實在在的獲益與處罰。”在政策的執(zhí)行中由于自身的自利性，加之政策資源的稀缺，街頭官僚只能通過其巨大的自由裁量權造成政策偏差，再加之其運用一定的“政策制定”能力進行政策附加，最終使原來制定的補償拆遷方案變?yōu)榭罩?，形成新的實際政策標準。

3. 在政策的配套上，未兼顧村民的可持續(xù)發(fā)展。以W街道東部片區(qū)拆遷方案——《西安市國家民用航天產(chǎn)業(yè)基地城中村改造拆遷安置方案》為例，其條例包括：總則、補償安置、建設、其他、罰處、附則六部分構成，但僅有補償安置部分提及“每人5平方米入股企業(yè)分紅，以保障拆遷后村民生活”，其他均未提及拆遷村民后續(xù)生活保障問題。而W街道也未出臺相應配套政策作為村民后續(xù)生活發(fā)展的補充。這便導致“城中村”村民必然不愿放棄“房租經(jīng)濟”，加大了拆遷的難度。也使已拆遷村民失去主要經(jīng)濟來源，而且大多數(shù)村民沒有穩(wěn)定工作，從而產(chǎn)生了如賭博、放高利貸等一系列拆遷后遺癥。

三、化解街頭官僚組織拆遷困境的對策

（一）明晰街頭官僚在拆遷過程中的角色定位。

1. 街頭官僚應當扮演上級政府和城中村村民溝通的橋梁。相對于市一級或是區(qū)一級政府組織而言，街道辦——這一典型的街頭官僚組織所擁有的政策資源是十分有限的，拆遷法規(guī)政策的制定往往是由上級政府決策。但街道辦作為直接與村民打交道的街頭官僚組織，對轄區(qū)內的城中村現(xiàn)狀、主要問題、利益訴求、房屋價值有著更加切實的掌握了解，因此在政策的制定和執(zhí)行時，街道辦一方面應當積極調研，將實際狀況、利益訴求、突出問題等及時、準確反映給上級政府，使政策制定及調整更加科學合理；另一方面應及時廣泛向村民解讀政策、幫助村民理解政策，贏得支持。

2. 街頭官僚應當扮演拆遷管理的監(jiān)督者。李普斯基認為“街頭官僚組織的公共權力只有在維護公共利益時才能對私權進行干預”，因而對于商業(yè)性質的拆遷，街頭官僚組織應當扮演管理者和監(jiān)督者角色而不是直接充當拆遷員。在拆遷過程中應該運用其公共權力確保公平的拆遷環(huán)境，協(xié)調開發(fā)商與村民的利益均衡，對于開發(fā)商的暴力行為以嚴厲處罰、打擊，對于村民的不合理訴求勸導、溝通。確保拆遷雙方作為獨立民事主體，按自主意愿達成協(xié)議。

3. 街頭官僚要成為政策公平的維護者。街頭官僚擁有的巨大自由裁量權和“政策制定”能力往往導致一個拆遷政策多種拆遷結果，因此街頭官僚在拆遷過程中應當更加約束自身行為，不應私自做主，更不能進行政策交易。對于私建違建、一戶多房、貧困村民的補償要做到有理有據(jù)，嚴格依據(jù)相關法律、政策，不使釘子戶獲取不該得到的利益，也不讓依法拆遷的村民吃虧。通過街頭官僚的行為維護政策本身的穩(wěn)定性和權威性，才能使村民更加相信政策，從而減小拆遷阻力。

（二）加強對街頭官僚組織的自身建設和約束機制

人們常說“經(jīng)是好的，就是被小和尚念歪了”，在城中村改造中飽受詬病的尋租行為、補償標準差異、暴力執(zhí)法等皆與街頭官僚行為存在直接關系。有效規(guī)范約束其自由裁量權應做到以下：

1. 加強對街頭官僚組織的隊伍建設。街頭官僚作為直接和村民打交道的基層政府人員，其言行直接代表了政府形象和政府公信力，是拆遷政策實現(xiàn)的最后一環(huán)。因此加強其素質能力的建設至關重要，一方面既要強調街頭官僚的素質教育，通過強化責任感和使命感，從而轉換其工作作風，使其在工作中確立正確的角色認識，提高職業(yè)道德素養(yǎng)；另一方面，也要加強其工作能力的培訓，通過培訓溝通技能、協(xié)調矛盾的手段、處理突發(fā)事件的方法等提高工作效率，減少矛盾阻力。

2. 拓寬村民舉報途徑，加強政府回應度。群眾滿意度是衡量政府能力的重要指標，在拆遷工作中村民對于街頭官僚的行為作風有最直接的接觸。強化村民的監(jiān)督，拓寬村民對街頭官僚不當行為的舉報途徑是約束其行為的強有力手段。然而，大多數(shù)村民的舉報行為甚至是上訪都遭到上級政府的冷漠處理，政府的回應度低是造成村民暴力抗拆、直接沖突的重要原因。只有積極回應的政府才能提高村民舉報的信心，也只有拓寬村民舉報的途徑才能使街頭官僚的權力得以約束。

3. 裁量權標準細化。將“放在抽屜里”的街頭官僚自由裁量權拿到桌子上來，使其權力—職能—事務對號入座，消除因條件模糊、人為因素造成行政執(zhí)法行為的隨意性、不公開性、不公正性。[8]在拆遷過程中將其擁有的權力彈性細分并明示，杜絕其越權瀆職，既保證街頭官僚處理拆遷工作的能動性和靈活性，又克服其隨意性、自利性。

（三）完善并落實后拆遷時代下相關法律政策

從中央法律政策來看。2007年《物權法》的頒布標志著后拆遷時代的來臨，其出臺填補了房屋拆遷在法律層次上的空白，進一步完善了房屋拆遷法律規(guī)范體系?！段餀喾ā芳?011年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》與之前《城市房屋拆遷管理條例》不同，明確規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定可以征收單位、個人的房屋及不動產(chǎn)”，而《城市房屋拆遷管理條例》中規(guī)定的拆遷則是“由取得房屋拆遷許可的單位作為拆遷人”，是介于征收和自由交易的特殊性交易行為，處于一個模糊的法律中間地帶。[9]但是，由于《物權法》以及《國有土地上房屋征收與補償條例》都對于“公共利益”的概念沒有清晰界定，使其沒有真正遏制惡性拆遷的進程，街頭官僚因為法律的模糊性在政策的執(zhí)行中充分利用其自由裁量權來解釋政策、在現(xiàn)場決策時形成新的政策。因此，必須對后拆遷時代下中央的相關法律、政策進行重新審議修訂、補充完善、并貫徹落實。

從地方法律政策來看，不論是《西安市拆遷管理辦法》、《西安市城市房屋拆遷管理細則》還是W街道的各種拆遷方案的出臺，均未對拆遷后村民生活保障作出法規(guī)政策的說明，從而未能打消村民群體的后顧之憂。因此地方上必須及時出臺拆遷相關配套政策，保障村民拆后生活發(fā)展需要。街頭官僚組織在拆后應開展各種就業(yè)培訓、提供相應崗位優(yōu)先錄用政策，指導村民理財活動等，從而形成拆后良性持續(xù)發(fā)展。

充分發(fā)揮司法強拆作用。出于“經(jīng)濟人”動機，總會有少數(shù)釘子戶提出不合理訴求，街頭官僚在應對這類群體時應杜絕行政強拆事件的發(fā)生，申請司法裁決、采取司法強拆手段，減少街頭官僚組織與被拆遷人的對抗行為，從而保證政府的公正性，也最大限度地保障了被拆遷人的合法權益。

參考文獻：

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[2]王才亮.終結“后拆遷時代”[J].民主與法制，2011，（9）.

[3]孫吉海，國林霞.淺析街頭官僚理論[J]遼寧行政學院學報，2006，（7）.

[4]西安市人民政府.西安市國家民用航天產(chǎn)業(yè)基地城中村改造拆遷安置方案[Z].2011.

[5]鄧小兵，吳志強.城中村土地經(jīng)濟問題思考[J].城鄉(xiāng)建設，2004，（12）.

[6]趙海均. 拆遷時代的三大悲劇 [EB/OL]人民網(wǎng)，（2015-03-25）[2016-07-06]. http：//bbs1.people.com.cn/post/1/1/2/146161425.html.

[7]西安市人民政府.西安市城中村改造管理辦法[S].2007-10-20.

[8]周麗婷.論行政自由裁量權的濫用及其程序性控制[J].武漢大學學報，2012，（1）.

[9]漆勇，孫普.《物權法》對城市房屋拆遷的影響[J].法學研究，2008，（5）.

[責任編輯、校對：黨 婷]