公共部門績效悖論及有效突破路徑探析

單翠州

摘要：公共部門績效悖論的發(fā)生是多種原因共同作用的結(jié)果，其發(fā)生有許多弊端，會阻礙組織的創(chuàng)新、降低組織的視野、導(dǎo)致組織整體績效的下降等等。本文采用系統(tǒng)分析的方法從價值觀念層面、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)層面、執(zhí)行層面和反饋層面分析了績效悖論發(fā)生的原因，并與之相對應(yīng)從價值、指標(biāo)、執(zhí)行、反饋四個方面闡述了突破績效悖論的途徑。

關(guān)鍵詞：公共部門；績效悖論；突破路徑

一、引言

公共部門績效管理根本上在于提高組織和個人的績效，促進(jìn)資源的有效利用，促使政府全面履行職能，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，以績效為手段提升自身的合法性。其中，“政府績效評估指標(biāo)設(shè)計(jì)在整個政府績效評估過程中居于核心地位?！盵1]因此，公共部門績效指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)是關(guān)鍵之所在?！翱冃Ч芾砗椭笜?biāo)并不僅僅是一種時尚，而是公共管理中的大趨勢。”[2]在國內(nèi)外的政府績效管理中一些績效測量工具被廣泛的應(yīng)用，其中應(yīng)用比較普遍的有BSC、KPI、TQM等。然而，由于各個測量工具自身的局限和公私部門的差異，這些績效管理工具并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，甚至出現(xiàn)組織資源的浪費(fèi)。因此有必要對績效悖論進(jìn)行探討。所謂公共部門績效悖論指的是在公共部門績效管理中由于公共部門組織自身的特殊屬性和所處環(huán)境的復(fù)雜性，以及各種主客觀條件的限制，隨著時間的不斷向前推移導(dǎo)致績效指標(biāo)不能準(zhǔn)確測量、反映組織的真實(shí)績效和區(qū)分績效的優(yōu)劣，從而導(dǎo)致績效指標(biāo)失靈的現(xiàn)象。

二、公共部門績效悖論發(fā)生的原因分析

以下從概念層面、指標(biāo)層面、執(zhí)行層面還有績效反饋層面等四個方面分析績效悖論產(chǎn)生的原因。價值理念和戰(zhàn)略目標(biāo)是進(jìn)行績效指標(biāo)設(shè)計(jì)的頂層指導(dǎo)，決定了指標(biāo)開發(fā)的方向，是績效指標(biāo)的靈魂和歸宿?？冃е笜?biāo)是對價值觀念的具體化，其信度和效度是準(zhǔn)確測量績效的關(guān)鍵。但專家忽視政治生態(tài)而設(shè)計(jì)的績效指標(biāo)如詹姆斯所言“雞籠里的狐貍能夠使專家化設(shè)想成為泡影?！盵3]如威爾遜所說，執(zhí)行憲法日益比制定憲法難，已經(jīng)反映出執(zhí)行領(lǐng)域的重要性，它是實(shí)現(xiàn)藍(lán)圖的關(guān)鍵。沒有反饋的執(zhí)行不但沒有效果甚至還會出現(xiàn)績效的倒退，注重隨情景變遷的具體反饋工作十分重要，如唐納德所言“能否有效駕馭項(xiàng)目執(zhí)行的關(guān)鍵在于管理者能否得到良好的行政反饋?！盵4]

（一）概念層面

1、價值理念影響績效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的科學(xué)性

公共部門與私人部門之間的根本區(qū)別在于其追求的社會價值。價值理念從規(guī)范模式的視角規(guī)定了應(yīng)然的方向。效率、公平、民主、法治等價值是公共部門的應(yīng)有之義，在設(shè)計(jì)績效指標(biāo)體系的時候也必須考慮其遵從的社會價值規(guī)范?！按蠖鄶?shù)的公共政策目標(biāo)是試圖在兩個或更多的價值之間達(dá)成妥協(xié)?！盵5]因此，如果指標(biāo)體系設(shè)計(jì)只是遵從一種價值規(guī)范并發(fā)揮到極致，那么指標(biāo)體系的科學(xué)性就會受到懷疑，部門績效必然會發(fā)生扭曲。最終的績效指標(biāo)也不能反映出公共部門自身真實(shí)的、特殊的績效。

2、戰(zhàn)略目標(biāo)清晰度決定了指標(biāo)的具體化程度

戰(zhàn)略目標(biāo)是基于組織內(nèi)外部環(huán)境運(yùn)用前瞻性思維預(yù)測的未來組織的努力方向，和組織為公眾提供的服務(wù)直接相聯(lián)系?？冃сＵ摪l(fā)生的原因之一是政策目標(biāo)的模糊性，公共政策經(jīng)常有許多，有時候甚至是相互沖突的目標(biāo)。因此，價值指標(biāo)不是中立的。目標(biāo)的不清晰會使績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)具有矛盾性，更會加劇績效悖論的發(fā)生。而且，“目標(biāo)最終能夠隨著時間的推移而改變。目標(biāo)隨著執(zhí)行過程不斷發(fā)展，因?yàn)樾姓芾淼默F(xiàn)實(shí)狀況總是很難預(yù)測的?！盵6]目標(biāo)的變動性也必然要求績效指標(biāo)的變化，如果只是組織目標(biāo)變化而績效指標(biāo)不變那么績效指標(biāo)就變成了無源之水失去了意義，導(dǎo)致績效悖論發(fā)生。

3、如何界定組織績效直接影響組織發(fā)展方向

“困難不在于我們不能從理論上說明績效的原因，實(shí)際上我們一直在這么做，盡管不明確，而在于我們不知道績效是什

么?！盵7]績效考核指標(biāo)就是組織的指揮棒，因此，對組織的績效進(jìn)行界定至關(guān)重要。公共部門的績效和政府職能直接相關(guān)，其特點(diǎn)也與公共部門的屬性密不可分。不清晰的政府職能定位，尤其是政府、市場與社會邊界的變動性會影響公共部門績效的界定。另外，由于公共部門的公共產(chǎn)品在生產(chǎn)和消費(fèi)上具有統(tǒng)一性，再加之公共部門績效結(jié)果（產(chǎn)出）的難以測量性這會導(dǎo)致對績效界定的困難加大。政府職能不轉(zhuǎn)變或是政府職能轉(zhuǎn)變不到位都會影響對公共部門績效的界定，不清晰的績效目標(biāo)會使組織的員工積極性受挫影響組織的績效。

4、對待績效測量的態(tài)度影響組織績效的提升

“過于在組織內(nèi)強(qiáng)調(diào)監(jiān)控和效率就會增加績效悖論發(fā)生的概率?！盵8]如果公共部門僅僅把績效評估作為管理組織的唯一手段，組織必然會把資源用于被評估的組織方面，通過增加被考核方面的效率來提升組織的績效，但是實(shí)質(zhì)上可能導(dǎo)致整個組織的績效的下降。嚴(yán)重后果會導(dǎo)致組織思想的僵化和應(yīng)對突發(fā)挑戰(zhàn)事件能力的下降，給組織帶來不可挽回的損失。

（二）指標(biāo)層面

1、對概念具體化的完整程度決定了指標(biāo)的價值

“如果指標(biāo)體系并不能涵蓋政府績效的內(nèi)容，則其自身也就失去了意義?！彼酝暾从彻膊块T績效內(nèi)容的指標(biāo)體系是績效管理的關(guān)鍵?！耙粋€東西本身的復(fù)雜性，意義的易變性及測量的困難這些東西同時能激發(fā)行動，能塑造我們的思想?！币虼耍冃y度的困難性為我們帶來動力的同時也帶來巨大的挑戰(zhàn)。公共部門目標(biāo)的多樣性甚至是模糊性，公共服務(wù)的復(fù)雜性、動態(tài)性以及以人為本的理念導(dǎo)致完全反映組織績效的指標(biāo)很難設(shè)計(jì)。公共部門部分績效是很難用指標(biāo)來量化的，比如思想道德狀況、黨建情況、惡劣事件對社會的影響等等，再加之不斷出現(xiàn)的社會新情況導(dǎo)致完整反映政府績效的指標(biāo)很難找到，這種績效指標(biāo)會直接對組織的真實(shí)績效發(fā)生扭曲。

2、指標(biāo)體系的時效性影響組織的真實(shí)績效水平

績效悖論的發(fā)生關(guān)鍵點(diǎn)之一就是績效指標(biāo)的失靈，不能隨時間的推移而發(fā)生改變。當(dāng)用過時的績效指標(biāo)測量組織的績效的時候，組織的真實(shí)績效是無從考核的。例如對公共部門發(fā)展經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考察，如果只看到經(jīng)濟(jì)增長的速度率，而忽視經(jīng)濟(jì)存量的大小和產(chǎn)業(yè)的合理布局以及生態(tài)環(huán)境的破壞程度，那么這種指標(biāo)就不能很好的反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)水平。隨著生態(tài)環(huán)境、毒品泛濫、恐怖活動加劇等后現(xiàn)代問題的逐漸突出，對公共部門績效的考核就要把新的指標(biāo)囊括進(jìn)去，如此，才可以提升整個社會和國家的整體福祉。

3、指標(biāo)體系的適用性制約組織績效的提升空間

Meyer認(rèn)為導(dǎo)致績效指標(biāo)惡化的原因有四個：“進(jìn)步學(xué)習(xí)，退步學(xué)習(xí)，選擇（用績效優(yōu)秀者代替不良者）和忽視績效不同的方面等。”這也說明了績效指標(biāo)的適用性很關(guān)鍵，不適應(yīng)組織發(fā)展的績效指標(biāo)會妨礙組織整體績效的提升?？冃е笜?biāo)的設(shè)計(jì)也要考慮具體情景因素的制約。不考慮國情、世情、黨情、民情的績效指標(biāo)設(shè)計(jì)會脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際的政治環(huán)境和社會環(huán)境，如此，也就不能真實(shí)反映組織的績效水平和地方特色的績效。尤其是在引進(jìn)私人部門的績效管理工具的時候，一切照抄照搬的工具會適得其反，損害公共部門員工的積極性，降低組織的績效。

4、指標(biāo)體系的通約性影響橫向組織績效公平性

龐大的公共部門組織存在績效指標(biāo)的通約性或者是可比較性的問題。從縱向看公共部門組織內(nèi)部各部門之間的工作屬性，產(chǎn)品形態(tài)，層次級別等等差別很大，部分工作與市場接近如國企的經(jīng)營，部分工作與社會接近如民政工作，部分工作是純行政性質(zhì)的。從橫向看各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，發(fā)展階段，地域地情，民習(xí)風(fēng)俗等等差異很大。因此，不同的情景如果用一種績效指標(biāo)去衡量公共部門的績效，就會制約具有地方的多樣性發(fā)展，對不適合此指標(biāo)的地方而言是一種考核的不公平，也不會有好的績效。

（三）執(zhí)行層面

1、領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力強(qiáng)弱影響指標(biāo)實(shí)施的成功率

“在官僚的世界中，一個特別突出行政管理者能夠?qū)σ粋€項(xiàng)目的成功產(chǎn)生影響?！币虼祟I(lǐng)導(dǎo)者的能力強(qiáng)弱以及配合程度決定了績效指標(biāo)有效實(shí)施的效果。領(lǐng)導(dǎo)力弱的領(lǐng)導(dǎo)者沒有足夠的資源、手段和魅力去影響公共政策的有效的實(shí)施，績效指標(biāo)的預(yù)期效果就達(dá)不到。此外，領(lǐng)導(dǎo)者的配合也十分關(guān)鍵?！巴涎踊蚱渌缓献餍袨殡m然不必然會損害政策實(shí)施的效率和效益，但是會損害報告績效和實(shí)際績效之間的聯(lián)系?！睘檫_(dá)到報告績效和實(shí)際績效的一致性領(lǐng)導(dǎo)者的配合和積極支持必不可少。

2、資源充裕程度和匹配度決定指標(biāo)測量的效果

“資源，包括資金和專業(yè)人才，在執(zhí)行立法機(jī)關(guān)制定的宏偉項(xiàng)目時往往是匱乏的。”同樣在執(zhí)行績效指標(biāo)體系的時候缺乏資金和專業(yè)人才會導(dǎo)致執(zhí)行的中斷。無論是美國的PPBS還是ZBB，還是中國地方政府實(shí)踐中的BSC的實(shí)施，都是在專業(yè)人員和足夠資金的支持才順利實(shí)施的。當(dāng)這些績效管理的工具在沒有足夠資源的支持下也只能擱淺，PPBS在由國防部門向聯(lián)邦層面推廣，以及ZBB向聯(lián)邦政府的推廣都遇到了資源的匱乏而被迫終止。這種績效管理不但沒有提高組織的績效反而增加了組織的文本負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致員工工作量的增加績效卻沒有顯著的增加。

3、執(zhí)行工具的有效性和充足性影響測量的質(zhì)量

執(zhí)行績效指標(biāo)必須要有組織領(lǐng)導(dǎo)的支持，部門之間的有效合作，組織雇員的通力合作。在以結(jié)果導(dǎo)向，分權(quán)為基礎(chǔ)的績效管理運(yùn)動下，選擇適合的績效測量手段、方法和技術(shù)對于提高公共部門的績效大有裨益。如果執(zhí)行機(jī)關(guān)沒有足夠的市場化工具和宏觀統(tǒng)籌的資源調(diào)配工具，績效指標(biāo)的實(shí)施就會遇到瓶頸，無法測量。技術(shù)上的不確定性，同樣會給績效的執(zhí)行帶來巨大的挑戰(zhàn)。尤其是在價值模式不斷的擴(kuò)散的今天，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)計(jì)劃執(zhí)行的困難不斷加大，正如哈貝馬斯所說“行政計(jì)劃缺乏合理性是一種必然會發(fā)生的趨勢?！痹趦r值趨向擴(kuò)散的情況下，沒有足夠的手段去應(yīng)對新情況會導(dǎo)致執(zhí)行的混亂的績效的下降。

4、對執(zhí)行過程中眾變量的注重程度影響有效性

“許多變量對執(zhí)行過程有影響。包括個體角色、人的行為考慮、組織因素、機(jī)構(gòu)因素、機(jī)構(gòu)間的因素以及政策設(shè)計(jì)?！币虼?，在執(zhí)行績效指標(biāo)體系的時候必須要充分考慮以上因素對執(zhí)行的影響。尤其要注重員工本身對執(zhí)行的影響?！氨仨氉寙T工雇員感到他們可以影響測量并且負(fù)有責(zé)任。”這樣可以激發(fā)員工的積極性，提高組織的績效。

（四）反饋層面

1、績效測量反饋的存在性對組織績效至關(guān)重要

“事實(shí)上，屬下和機(jī)構(gòu)代理人的不順從已經(jīng)成為一種常規(guī)而非例外，命令與結(jié)果之間的不配合是常見的?！币虼耍瑔栴}的關(guān)鍵在于通過加強(qiáng)反饋控制績效指標(biāo)的實(shí)施。沒有反饋的績效評估的不到關(guān)于組織績效方面的信息，也就難以發(fā)現(xiàn)組織的問題，甚至?xí)谏w組織潛在的矛盾，組織的雇員也就失去了努力的動機(jī)。公共部門中大量的官僚病癥常常扭曲信息的真實(shí)性，從底層流向高層，尤其是關(guān)于問題的信息。因此，即使是優(yōu)秀的績效考核也得不到良好的反饋，組織的真實(shí)績效不能被測量出來，出現(xiàn)真實(shí)的績效和測量績效的脫節(jié)。

2、績效反饋的時效性真實(shí)性影響觀念轉(zhuǎn)變速度

行動結(jié)果的反饋可以幫助管理者修正自己的思想觀念。傳統(tǒng)的思路是理念指導(dǎo)指標(biāo)設(shè)計(jì)，指標(biāo)指導(dǎo)行動的開展，反饋是缺乏的尤其是公共部門存在執(zhí)行壟斷的情況下。沒有及時反饋的執(zhí)行會導(dǎo)致組織思想的封閉和執(zhí)行的僵化，管理者依舊會遵循慣例和自己的思維定勢作出決策，雖然時代在發(fā)展，但是管理者的思想?yún)s因績效反饋的失真而裹足不前。另外，績效執(zhí)行的反饋必須是真實(shí)的，虛假的成績只會是掩耳盜鈴，危及自身的合法性?？傃灾冃Х答伒恼鎸?shí)性和時效性影響理念的頂層設(shè)計(jì)，不真實(shí)的反饋會使組織跟不上時代的步伐，降低組織的績效。

3、績效反饋的及時性影響指標(biāo)修定的信度效度

“信度”指的是測量工具能否穩(wěn)定地測量所測量的事務(wù)或變量?！靶Ф取敝傅氖菧y量工具或手段能夠準(zhǔn)確測量出所需要的測量的變量的程度。行動是在績效指標(biāo)的指導(dǎo)下進(jìn)行的執(zhí)行，沒有及時的反饋信息和執(zhí)行情況的報告就不知道指標(biāo)本身的信度如何，也就是不能測量出組織的真實(shí)績效。同樣也會對組織績效全面性產(chǎn)生影響，偏頗的績效指標(biāo)不能全面反映出組織的績效。沒有及時的反饋就得不到及時的指標(biāo)修正，最終導(dǎo)致指標(biāo)體系的信度和效度的降低，不能全面的、準(zhǔn)確的反映組織的真實(shí)績效，導(dǎo)致績效悖論的發(fā)生。

4、反饋策略選擇的適當(dāng)性影響組織成員積極性

“如果管理者不能發(fā)現(xiàn)問題，那么很顯然要解決問題是不可能的，因此，好的執(zhí)行者必須完善獲得反饋的策略?！倍呗缘倪x擇不僅僅涉及的是管理者的日常監(jiān)控，更重要的是組織雇員的工作動機(jī)的強(qiáng)化。必須讓選擇的反饋策略加強(qiáng)化成員對組織的承諾，因?yàn)椤肮蛦T動機(jī)和努力通過雇員對組織及其目標(biāo)的承諾得到證明。”不適當(dāng)?shù)目冃Х答伈呗裕ㄈ缛笔У膯T工參與反饋、強(qiáng)制型的反饋等）會降低組織組織成員的組織承諾，從而影響雇員的工作動機(jī)和努力，降低組織的績效。

三、結(jié)論

綜上所述，公共部門績效悖論的發(fā)生是多種原因綜合作用引起的。既有概念層面的原因也有指標(biāo)體系設(shè)計(jì)層面的原因，既有執(zhí)行方面的原因也有反饋方面的原因。在對公共部門的績效進(jìn)行評估時要對評估的工具進(jìn)行改造使之符合公共部門的屬性特點(diǎn)。要有效的克服公共部門績效悖論必須在公共部門的框架下樹立正確的理念，設(shè)計(jì)出信度和效度較高的績效指標(biāo)體系，在領(lǐng)導(dǎo)者的支持下順利開展績效評估，并得到及時有效的反饋信息，對理念和指標(biāo)進(jìn)行修正，這樣循環(huán)往復(fù)的模式可以有效的避免績效悖論的發(fā)生。

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