對(duì)行政訴訟管轄制度問(wèn)題及異地管轄的幾點(diǎn)思考

孫臻 徐丹 寧劉捷

摘要：自1990年《行政訴訟法》頒布實(shí)行以來(lái)，其對(duì)行政權(quán)力的法治化進(jìn)程和公民權(quán)利意識(shí)的提升起到了極大的推動(dòng)作用。但同時(shí)也暴露出許多問(wèn)題，如與現(xiàn)實(shí)行政執(zhí)法行為不相適應(yīng)的行政案件數(shù)量、居三大訴之首的再審率、居高不下的撤訴率、情況判決的推出與廣泛采用等等。在這些問(wèn)題的背后，折射出的是亟待完善的制度缺失。而本文選取其中的一個(gè)側(cè)面——管轄制度問(wèn)題加以研究。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；管轄制度；思考

中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）17-0096-02

柏拉圖曾說(shuō)：“法律一旦被濫用或廢除，共同體的毀滅也就不遠(yuǎn)了；但若法律支配著權(quán)力，權(quán)力成為法律馴服的奴仆，那么人類的拯救與上蒼對(duì)社會(huì)的賜福也就到來(lái)了。”行政訴訟法直面行政權(quán)力的審查與制約，其地位與其他兩訴相比不遑多讓。其管轄制度基本形成了“當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ汗茌牉橹鲗?dǎo)、異地基層法院與本地區(qū)中院管轄為補(bǔ)充、其他法院管轄為例外”的格局。其中地域管轄以“原告就被告”為原則。探究其立法原意，可與以司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)、保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益以及方便法院主持訴訟活動(dòng)等相契合，但是經(jīng)過(guò)20余年的實(shí)行，其弊端也越發(fā)的暴露出來(lái)。主要體現(xiàn)為以下幾方面：

首先，基層法院面對(duì)的原告是當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)關(guān)，從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，法院在人員編制、經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和撥給方式、基礎(chǔ)設(shè)施和裝備等司法行政事務(wù)方面都受制于行政機(jī)關(guān)，經(jīng)費(fèi)完全依靠地方財(cái)政供給，法院院長(zhǎng)的選任也要當(dāng)?shù)氐狞h政機(jī)關(guān)決定。從外部干預(yù)的意義來(lái)說(shuō)，基于這些復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系，往往就會(huì)出現(xiàn)行政長(zhǎng)官主動(dòng)地干預(yù)司法的情形，甚至?xí)霈F(xiàn)涉訴機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人實(shí)際上又兼任主管法院的政府領(lǐng)導(dǎo)的情形。在這些內(nèi)外部的“組合壓力”下，很難給法官構(gòu)建一個(gè)以司法監(jiān)督行政權(quán)力的良好環(huán)境。

其次，我國(guó)各地情況各異，行政案件數(shù)量不均。數(shù)據(jù)顯示2012年魯、豫兩省一審受案數(shù)皆在兩萬(wàn)件以上，其他省份則不足五千件，相差懸殊。然而基層法院行政庭的數(shù)量卻相差無(wú)幾，這就說(shuō)明行政案件的審判任務(wù)在各省之間差距明顯，分配不均。

另外，相比于民事刑事庭，行政庭呈現(xiàn)人員配置不足的樣態(tài)，根據(jù)2012年的數(shù)據(jù)顯示，平均每個(gè)中級(jí)人民法院有4.6名法官，1.5名法官助理或者書(shū)記員。平均每個(gè)基層人民法院有2.4名法官，大約1名法官助理或者書(shū)記員。這就說(shuō)明中級(jí)法院能夠組成一個(gè)合議庭，而基層法院則難以構(gòu)成一個(gè)3人以上的合議庭。如此造成的后果就是絕大多數(shù)基層法院審理行政案件要么需要從其他審判庭抽派法官以組成合議庭，要么違反規(guī)定審理案件。

上述問(wèn)題共同作用引發(fā)了另一個(gè)問(wèn)題，就是行政審判隊(duì)伍的水平難以得到提高。案件數(shù)量較少、審判難度和壓力卻比較大，致使法官不愿意到行政庭工作，加之行政庭和其他庭的法官流動(dòng)很頻繁。造成行政審判隊(duì)伍的穩(wěn)定性低、專業(yè)性也有所欠缺，直接影響了行政審判的質(zhì)量。這一問(wèn)題從《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判工作的通知》①及2007年的《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見(jiàn)》②中可見(jiàn)一斑。

上述幾個(gè)問(wèn)題的提出可能還是有些籠統(tǒng)，但是已經(jīng)能夠從內(nèi)部和外部說(shuō)明為什么近年來(lái)行政訴訟再審率、撤訴率一直在較高水平徘徊。面對(duì)行政爭(zhēng)議時(shí)，民眾多有“信訪不信法”的現(xiàn)象存在。當(dāng)然，不能將一切的問(wèn)題都?xì)w咎于管轄制度的不合理，但是，作為訴訟程序的重要一環(huán)，對(duì)其的適當(dāng)變革能夠有效地達(dá)到對(duì)制度的“自我修復(fù)”的作用，這也是新《行政訴訟法》對(duì)其有所改變的原因之一。

上述問(wèn)題所處的時(shí)代背景，是急劇轉(zhuǎn)型的社會(huì)超出了當(dāng)初立法時(shí)的預(yù)見(jiàn)范圍。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和政府職能的轉(zhuǎn)變催生了個(gè)人權(quán)利意識(shí)的加強(qiáng)和對(duì)法律與訴訟的倚重。2014年新《行政訴訟法》的修訂即是意在消除制度滯后的現(xiàn)象。具體到管轄制度，體現(xiàn)在第十八條第二款“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！本褪窃诹⒎ㄉ蠈?duì)管轄制度的改革方式——提級(jí)管轄、集中管轄、異地管轄予以承認(rèn)。而本文限于篇幅，只對(duì)前兩種簡(jiǎn)單提及，而將后者作為論述的重點(diǎn)。

所謂提級(jí)管轄，即將行政案件的一審統(tǒng)一交由中級(jí)人民法院審理。浙江省曾開(kāi)展過(guò)試點(diǎn)，在其調(diào)研報(bào)告中認(rèn)為提級(jí)管轄的模式容易導(dǎo)致行政審判資源配置出現(xiàn)“頭重腳輕”的現(xiàn)象，并且大大增加中高級(jí)法院的壓力，實(shí)踐可操作性較差。集中管轄則是將部分基層人民法院管轄的第一審行政案件，通過(guò)上級(jí)人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄。這在一定程度上緩解了縣級(jí)法院審不了縣政府和鄉(xiāng)政府的問(wèn)題，但是，行政審判司法環(huán)境的基本生態(tài)并沒(méi)有因此而得以根本改觀。

異地管轄是一種以指定管轄為基礎(chǔ)的管轄制度，即當(dāng)案件重大復(fù)雜或有管轄權(quán)的人民法院不宜行使管轄權(quán)或因其他原因需要異地管轄時(shí)，由上級(jí)人民法院裁定，指定轄區(qū)內(nèi)其他人民法院或決定自己行使對(duì)該案的管轄權(quán)。這一改革首先在浙江臺(tái)州付諸實(shí)施，收效良好。后又在山東濟(jì)寧、內(nèi)蒙古、河南等地進(jìn)行試點(diǎn)。并為《關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》所吸收和總結(jié)，成為對(duì)下一階段法院行政訴訟異地管轄的制度性確認(rèn)和安排。

自異地管轄制度推出以來(lái)，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)其的評(píng)論就不絕于耳。其支持者認(rèn)為，首先，異地管轄將受訴法院和作為被告的行政機(jī)關(guān)（尤其是縣級(jí)以上政府）在地域上隔絕開(kāi)來(lái)，這對(duì)行政權(quán)而言，在其進(jìn)入司法場(chǎng)域充當(dāng)被告時(shí)，形成“離家出走”效應(yīng)，喪失了“主場(chǎng)”的“光環(huán)”。因此能夠在一定程度上阻隔行政權(quán)力對(duì)司法的干預(yù)，凈化司法環(huán)境，保障法院裁判的獨(dú)立性、公正性。而這正是而這正是管轄制度改革的出發(fā)點(diǎn)所在，也是希望通過(guò)改革來(lái)解決的主要難題。其次，在行政訴訟的過(guò)程中，原告對(duì)異地法院的信任度提高，能夠積極地遵從、配合法院的要求、主張權(quán)利。對(duì)司法程序的認(rèn)真遵守本身就促進(jìn)了司法活動(dòng)公信力的加強(qiáng)。最后，從結(jié)果出發(fā)，拉開(kāi)的地域距離消解了行政干預(yù)，使得訴訟結(jié)果更加公正。數(shù)據(jù)顯示，無(wú)論勝訴與否，原告服判的比率都有所上升。這就是在結(jié)果的層面再次加強(qiáng)了司法的公信力。

然而，這一制度本身也帶有某些難以逾越的弊端：首先，異地管轄的合法性有待思考，主要表現(xiàn)為其與基本法理的沖突，即地方的司法權(quán)由地方權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，外地法院本身無(wú)權(quán)對(duì)本地案件予以審判。即使是借助于對(duì)行政訴訟的解釋和變通，其本身也難以取得基本制度的地位。雖然新法的規(guī)定為其正了名。但是這種沖突仍然存在。其次，異地管轄在經(jīng)濟(jì)性和便利性上有待考量，即異地應(yīng)訴的做法是否會(huì)增加訴訟雙方的負(fù)擔(dān)？是否形成一種“昂貴的公正”？最后，還有論者質(zhì)疑異地管轄的長(zhǎng)期實(shí)施會(huì)不會(huì)形成新的行政干預(yù)？會(huì)不會(huì)動(dòng)搖法院和行政機(jī)關(guān)的微妙的“平衡”？等等，不一而足。

上述問(wèn)題在學(xué)界和實(shí)務(wù)界都引發(fā)了廣泛的關(guān)注和爭(zhēng)論。而本文想要闡述的，不僅僅是這種改革措施的得失，還在于隱藏在這些現(xiàn)象背后的不同價(jià)值之間的衡量。毋庸置疑，這些改革措施的首要目標(biāo)都是為了凈化司法環(huán)境，提高司法的公信力。但問(wèn)題在于，當(dāng)這些臨時(shí)性、變通性的措施在上升為一般的、獨(dú)立的制度時(shí)，如何化解和契合這些制度與傳統(tǒng)制度之間的裂痕？上文提到的對(duì)異地管轄的種種質(zhì)疑，都能夠從這種分歧中找到依據(jù)所在：異地管轄是否動(dòng)搖了司法主權(quán)原則、訴訟便利原則、訴訟經(jīng)濟(jì)原則？在這個(gè)層面上來(lái)說(shuō)，異地管轄僅僅以司法公正原則作為唯一的支柱，似乎與行政訴訟的基本原則有著分歧和沖突。那么，如何在保證改革成果的前提下，將改革融入到現(xiàn)有的制度中去，使之能夠與其他制度相協(xié)調(diào)，就是筆者想要探討的問(wèn)題。

本文認(rèn)為，首先，司法公正是司法制度的核心原則，與其他原則相比，具有當(dāng)然的優(yōu)位性。當(dāng)發(fā)生沖突時(shí)，弱化訴訟便利、訴訟經(jīng)濟(jì)原則成為了唯一的選擇。因此異地管轄?wèi)?yīng)當(dāng)制度化、正當(dāng)化，應(yīng)當(dāng)基于行政訴訟法的修改而成為一項(xiàng)完善的制度。而不應(yīng)再處于“試驗(yàn)”、“變通”的尷尬地位。其次，異地管轄制度的定位應(yīng)是可供選擇的方案，不斷深化的司法改革也證明了這一點(diǎn)。即將管轄法院的選擇范圍擴(kuò)展為起訴人申請(qǐng)與法院指定相結(jié)合，行政案件除了可以由上級(jí)法院集中、指定、交叉審理之外，還可以由起訴人提出申請(qǐng)指定特定的法院并輔以合理理由說(shuō)明，在不違反法律法規(guī)和制度設(shè)定的前提下，充分考慮起訴人的請(qǐng)求以決定審理案件的法院。如此設(shè)計(jì)的意義在于尊重當(dāng)事人的自主選擇權(quán)、盡量彌合異地管轄制度對(duì)訴訟便利原則、訴訟經(jīng)濟(jì)原則的矛盾。同時(shí)也能夠以自主選擇的方式達(dá)到司法資源的上佳配置。最后，就其與地方司法主權(quán)的沖突而言，確實(shí)是在現(xiàn)行的格局下難以解決的矛盾。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)寄希望于司法體制的改革，設(shè)想中的路徑有兩條，有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)實(shí)行地方法院由省級(jí)甚至全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生的制度，即通過(guò)提高產(chǎn)生法院權(quán)力機(jī)關(guān)的層級(jí)來(lái)避免司法主權(quán)概念的制約。另有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)設(shè)立跨行政區(qū)域的行政訴訟專門(mén)法院，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域管轄行政案件，消除行政區(qū)劃和管轄權(quán)間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。比較而言，后者改革幅度更大，成本更高，也更有價(jià)值。

管轄制度是整個(gè)訴訟制度的“先行者”，也是司法改革的“排頭兵”。貫穿管轄制度改革始終的主線是改善行政訴訟的司法環(huán)境，排除各種干涉、促進(jìn)行政審判的司法公正，提高行政審判司法公信力。而隨著改革的深入，行政審判資源的優(yōu)化配置、提高行政審判司法專業(yè)化水平等體制問(wèn)題也進(jìn)入司法制度改革的范圍。因此我們有理由期待，管轄制度的改革能夠更有效地達(dá)到監(jiān)督行政權(quán)力、解決行政糾紛的目的，能夠成為促進(jìn)和深化司法改革的源頭活水。[注釋]

①在2004年最高法下發(fā)的<關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判工作的通知>要求“行政審判人員要有相對(duì)的穩(wěn)定性，要注意保留業(yè)務(wù)骨干.行政審判庭庭長(zhǎng)要進(jìn)入審判委員會(huì).”.

②2007年<最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見(jiàn)>要求“除個(gè)別地方法院確因編制太少難以達(dá)到要求外，基層法院必須保證組成一個(gè)合議庭，中級(jí)以上法院兩個(gè)以上合議庭.”[參考文獻(xiàn)]

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