淺談我國(guó)自然壟斷行業(yè)政府管制問(wèn)題

楊愛(ài)悅

【摘 要】 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題存在政企不分、政事不分，某些政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用其所掌握的行政權(quán)力維護(hù)本部門(mén)、本行業(yè)的利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，政府調(diào)整自然壟斷產(chǎn)業(yè)的管制具有非常重要的作用，其管制目的是建立一個(gè)超越部門(mén)利益、與企業(yè)無(wú)行政隸屬或產(chǎn)權(quán)關(guān)系的中立性國(guó)家管制機(jī)構(gòu)，即政府應(yīng)當(dāng)從壟斷經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)的組織者、維護(hù)者，破除管制機(jī)構(gòu)與被管制企業(yè)之間的利益紐帶，使管制機(jī)構(gòu)能夠依法超然地行使正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)管制職能。政府對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的管制，不僅對(duì)維護(hù)市場(chǎng)秩序、保障消費(fèi)者和社會(huì)利益、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都產(chǎn)生了一定的推動(dòng)作用，而且對(duì)于正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的中國(guó)來(lái)說(shuō)，也是具有特殊的意義。

【關(guān)鍵詞】 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué) 自然壟斷 主要特征 影響因素 管制問(wèn)題

一、自然壟斷行業(yè)的主要特征分析

1.壟斷性

自然壟斷行業(yè)一般都是規(guī)模經(jīng)濟(jì)較明顯的行業(yè)，即規(guī)模愈大，生產(chǎn)成本就愈低。譬如，煤氣公司要輸送煤氣，就必須鋪設(shè)管道，而鋪設(shè)管道的成本是非常高的，但一旦鋪設(shè)完畢，向管道泵注入更多的煤氣則不需要更多的資金注入，以至于邊際成本趨向于零。同時(shí)，自然壟斷行業(yè)有大量的“沉淀成本”，即資金一旦投入就難以在短時(shí)期內(nèi)收回，也難改為其他用途。如果多個(gè)企業(yè)之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，勢(shì)必導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，造成資源的大量浪費(fèi)。因此，一般要求由一家企業(yè)進(jìn)行壟斷性經(jīng)營(yíng)。

2.公益性

自然壟斷行業(yè)主要是為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的行業(yè)，它所提供的私人邊際效用（MPB）小于其社會(huì)邊際效用（MSB）。如電力產(chǎn)業(yè)所提供的效用，就不僅僅為電力消費(fèi)者所享有，而且還對(duì)整個(gè)社會(huì)的生活和生產(chǎn)、整個(gè)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)具有至關(guān)重要的作用。

3.不可選擇性

由于自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者一般都是唯一的，因此對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，這些服務(wù)具有不可選擇性。要么接受經(jīng)營(yíng)者確定的交易條件，要么就不與其發(fā)生交易關(guān)系。

4.部分業(yè)務(wù)具有可競(jìng)爭(zhēng)性

并非自然壟斷行業(yè)的所有業(yè)務(wù)都具有自然壟斷性，有些業(yè)務(wù)是可競(jìng)爭(zhēng)的。如電力業(yè)包括電力設(shè)備供應(yīng)、電力生產(chǎn)（發(fā)電）、高壓輸電、低壓配電和電力供應(yīng)等多種業(yè)務(wù)領(lǐng)域，這些業(yè)務(wù)中只有高壓輸電和低壓配電屬于自然壟斷業(yè)務(wù)。而電力設(shè)備供應(yīng)、電力生產(chǎn)和供應(yīng)則屬于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。

二、自然壟斷產(chǎn)業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)介紹

1.自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)的政策思路

首先要區(qū)分具體產(chǎn)業(yè)中的自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)，并實(shí)行區(qū)別對(duì)待的管制政策。對(duì)于非自然壟斷性業(yè)務(wù)，政府應(yīng)放松進(jìn)入壁壘，以較充分地發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，但政府仍然要控制進(jìn)入非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)數(shù)量，并要求這些企業(yè)必須達(dá)到最小的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，以避免低水平的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，而對(duì)于自然壟斷性業(yè)務(wù)，由于這些業(yè)務(wù)需要大量的固定資產(chǎn)投資，其中相當(dāng)部分是沉淀成本，如果由多家企業(yè)進(jìn)行重復(fù)投資，不僅會(huì)浪費(fèi)資源，而且會(huì)使每家企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不能得到充分利用。因此，政府管制的基本政策是嚴(yán)格控制新企業(yè)進(jìn)入這些業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

2.多產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題

多產(chǎn)品自然壟斷的成本弱增性主要表現(xiàn)為范圍經(jīng)濟(jì)性。當(dāng)非自然壟斷性業(yè)務(wù)由多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)后，是否應(yīng)允許經(jīng)營(yíng)壟斷性業(yè)務(wù)的一家或極少數(shù)幾家企業(yè)同時(shí)經(jīng)營(yíng)那些非自然壟斷性業(yè)務(wù)，這就在相當(dāng)程度上取決于企業(yè)對(duì)自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性（競(jìng)爭(zhēng)性）業(yè)務(wù)實(shí)行垂直一體化經(jīng)營(yíng)的范圍經(jīng)濟(jì)性。同時(shí)，還應(yīng)充分考慮到實(shí)行垂直一體化經(jīng)營(yíng)的企業(yè)在壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)間，采取交叉補(bǔ)貼戰(zhàn)略，以排斥競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)，扭曲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的可能性。在對(duì)兩者進(jìn)行綜合權(quán)衡的基礎(chǔ)上，才能制定合理的政府管制政策。

三、影響我國(guó)自然壟斷行業(yè)的主要因素

1.政企難分，行政性壟斷廣泛存在

在我國(guó)，政府一方面是企業(yè)的所有者，另一方面又是社會(huì)的管理者、市場(chǎng)的管理者，這就存在著深刻的角色沖突，從而產(chǎn)生政企難分的現(xiàn)象。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面上：首先，從政企關(guān)系上看，政府對(duì)企業(yè)管得過(guò)多、過(guò)死。從市場(chǎng)準(zhǔn)入、原材料的提供，到價(jià)格的制定、產(chǎn)量的規(guī)定以及產(chǎn)品的銷售，政府部門(mén)都直接對(duì)企業(yè)進(jìn)行干預(yù)和控制，有的憑借行政手段實(shí)施壟斷經(jīng)營(yíng)。企業(yè)從屬于政府，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的壓力，政府做了許多企業(yè)該做的事情。在政府及其所屬部門(mén)的行政壟斷控制和操縱下，壟斷行業(yè)的企業(yè)并不是真正的企業(yè)。其次，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)看，我國(guó)絕大部分壟斷行業(yè)的企業(yè)都是國(guó)有的，雖然進(jìn)行了公司制改造，但并沒(méi)有建立起規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，沒(méi)有完全按商業(yè)化原則進(jìn)行考核和管理。最后，從業(yè)務(wù)范圍看，壟斷行業(yè)既承擔(dān)政府下達(dá)的政策性任務(wù)，也從事一般的商業(yè)性經(jīng)營(yíng)。正是因?yàn)槌袚?dān)著政府的政策性任務(wù)，壟斷企業(yè)才有了低效率經(jīng)營(yíng)的借口，企業(yè)預(yù)算約束軟化，即使虧損也能夠依靠政府補(bǔ)貼生存。

2.壟斷行業(yè)價(jià)格規(guī)制的不合理

我國(guó)壟斷產(chǎn)業(yè)特別是自然壟斷產(chǎn)業(yè)的價(jià)格大都由政府直接定價(jià)。目前我國(guó)政府對(duì)管制價(jià)格的審定，基本上是以被管制企業(yè)上報(bào)的成本和其主管部門(mén)提出的調(diào)價(jià)方案為依據(jù)，在具體審核時(shí)，雖然要計(jì)算成本，利潤(rùn)和稅金，但成本只以企業(yè)上報(bào)的調(diào)價(jià)前或執(zhí)行期成本為準(zhǔn)，沒(méi)有從控制價(jià)格的角度設(shè)計(jì)成本的規(guī)制和具體標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有法定的預(yù)測(cè)成本的依據(jù)，也沒(méi)有明確的量化的效率、提高標(biāo)準(zhǔn)及要求。至于利潤(rùn)的確定，至今沒(méi)有明確規(guī)定任何產(chǎn)業(yè)合理利潤(rùn)標(biāo)準(zhǔn)，也正因如此，我國(guó)的壟斷行業(yè)的價(jià)格便出現(xiàn)了“年年調(diào)，年年虧，越調(diào)越虧，越虧越調(diào)”的怪圈。價(jià)格聽(tīng)證會(huì)變成了“價(jià)格漲價(jià)會(huì)”，物價(jià)局被稱為“漲價(jià)局”。

3.行業(yè)收入差距過(guò)大，出現(xiàn)兩極分化

由2010年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)得知，電力、電信、石油、金融保險(xiǎn)、水電氣供應(yīng)、煙草等壟斷行業(yè)，其職工數(shù)不足全國(guó)職工總數(shù)的9%，但工資和各項(xiàng)福利獎(jiǎng)金收入總額卻相當(dāng)于全國(guó)職工工資總額的67%。按行業(yè)分組，2010年，年平均工資最高的是金融保險(xiǎn)業(yè)（100253元）；最低的是采掘業(yè)當(dāng)中的木材及竹材采運(yùn)業(yè)（5462元），兩者相差17.35倍。更有數(shù)據(jù)顯示，從2000年到2010年十年間，行業(yè)差距擴(kuò)大了4.8倍。在壟斷與非壟斷行業(yè)中的收入差距如此之大，勢(shì)必會(huì)在廣大勞動(dòng)者隊(duì)伍中產(chǎn)生強(qiáng)烈的不平衡心理和不滿情緒。

4.經(jīng)濟(jì)效率低下，服務(wù)質(zhì)量差

目前在我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)中，比較普遍的存在著消耗高、效益差、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率低下甚至在某些產(chǎn)業(yè)還存在著虧損狀態(tài)。另外，自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)在其企業(yè)活動(dòng)中利用產(chǎn)業(yè)或地區(qū)壟斷地位，損害消費(fèi)者利益的現(xiàn)象非常普遍，這樣的事件在每年的央視“3.15晚會(huì)”中比比皆是。

5.法律體系滯后

我國(guó)自然壟斷行業(yè)政府管制的法律體系明顯滯后。行政機(jī)構(gòu)靠權(quán)力牟利，部門(mén)立法，憑壟斷交易，與國(guó)爭(zhēng)權(quán)，與民爭(zhēng)利，成了當(dāng)今中國(guó)的普遍現(xiàn)象。由于法律體系滯后，許多領(lǐng)域的管制職能沒(méi)有得到法律和政策的明確授權(quán)，管制無(wú)規(guī)可循，不能做到依法管制；管制的人為干擾因素大，決策過(guò)程的透明度低，存在著相關(guān)部門(mén)權(quán)力膨脹和尋租的較大風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)制法律體系的嚴(yán)重落后，產(chǎn)生了許多問(wèn)題，即使頒布了相應(yīng)的行業(yè)立法，也由于這些法律是由其主管部門(mén)牽頭起草，一方面具有較大局限性，另一方面，易陷入部門(mén)立法固化既有利益格局的局面。

四、我國(guó)政府管制所關(guān)注的問(wèn)題分析

1.運(yùn)營(yíng)模式的選擇

改革的目的是要打破行政性壟斷，在能夠引入競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，并在自然壟斷部分和競(jìng)爭(zhēng)部分實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)連接，在改善激勵(lì)效果的同時(shí)盡量降低交易費(fèi)用。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，在確實(shí)存在自然壟斷的情況下，設(shè)立一家以上的企業(yè)將增加成本?，F(xiàn)實(shí)中的主要問(wèn)題是在并不存在自然壟斷場(chǎng)合實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，而且是行政性的壟斷經(jīng)營(yíng)，有些時(shí)候，自然壟斷往往成為實(shí)行行政性壟斷的借口。隨著技術(shù)的進(jìn)步和管制方法的改進(jìn)，過(guò)去被認(rèn)為是屬于自然壟斷的的領(lǐng)域，也發(fā)生了性質(zhì)上的變化，具有一定的可競(jìng)爭(zhēng)性。

2.企業(yè)體制的重新構(gòu)造

壟斷性國(guó)有企業(yè)往往存在著政企不分、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的公司化、高負(fù)債、人員過(guò)多、社會(huì)保障不足等各種難題。這些行業(yè)政企不分的成都是最高的，不少行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)就是政府機(jī)關(guān)，如鐵路總公司。國(guó)家郵政總局等。改革不僅是要把政府與企業(yè)分開(kāi)，而是直接要對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤并，分解并重新配置原有的政府資源。由于這些企業(yè)大都屬于關(guān)鍵領(lǐng)域，企業(yè)可以產(chǎn)權(quán)多元化，可以引入非國(guó)有資本，但是往往是國(guó)有資本控股，有的甚至是國(guó)有獨(dú)資。在這種特殊的情況下，建立什么樣的體制和機(jī)制，國(guó)有資本與非國(guó)有資本如何合作，有效的公司治理如何構(gòu)造和運(yùn)轉(zhuǎn)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的選擇，在上述的這些方面尚無(wú)成功的經(jīng)驗(yàn)供我國(guó)借鑒，需要我國(guó)通過(guò)自己的探索。

3.引入新的投資者

我國(guó)目前處于工業(yè)化中期，基礎(chǔ)設(shè)施具有可觀的增長(zhǎng)潛力和可觀的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，這一方面需要大量的新投資，另一方面也對(duì)新投資者具有極大的吸引力。引入新的投資者是對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行改革、重組和發(fā)展的一個(gè)重要變量。引入新的投資者的直接意義就在于為行業(yè)發(fā)展提供曾量資金和其他資源。引入新投資的最重要目的就是為了改革，新投資的進(jìn)入通常有兩種方式：一是直接創(chuàng)辦企業(yè)，新企業(yè)直接采取新體制，以增量形式擴(kuò)大市場(chǎng)的比重。二是新投資者以控股的方法進(jìn)入老企業(yè)，來(lái)推動(dòng)老企業(yè)的轉(zhuǎn)制。

4.建立新的監(jiān)管體制

新的監(jiān)管體制重點(diǎn)在于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，規(guī)范和保持合理的競(jìng)爭(zhēng)與合作秩序。因此在確定新體制的同時(shí)需要明確并且貫徹若干基本原則，如政企分開(kāi)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)并盡可能的降低交易成本，公正性，相對(duì)獨(dú)立性等。設(shè)立新的有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對(duì)于原有的政府主管機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變和人員重新配置，可以進(jìn)行人員分流，部分人員進(jìn)入新的機(jī)構(gòu)。新的崗位培訓(xùn)是必要的，關(guān)鍵是切實(shí)轉(zhuǎn)變工作思路和作風(fēng)。

【參考文獻(xiàn)】

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