探究“多規(guī)合一”理念下城市規(guī)劃編制的要點

李坤澤

【摘 要】由提高規(guī)劃的公信力與完善政府的治理系統(tǒng)等角度出發(fā)，實施多規(guī)合一是一個必然要求和趨勢。要實現(xiàn)規(guī)劃合一，應(yīng)做到一個規(guī)劃，一個藍圖，除文中所提的對城市規(guī)劃編制內(nèi)容與改革創(chuàng)新外，還有大量研究工作需進一步的深入研究。

【關(guān)鍵詞】多規(guī)合一；城市規(guī)劃編制；要點

城市規(guī)劃是對未來城市發(fā)展的愿景以及實現(xiàn)路徑的通盤考量和執(zhí)行方案。通過政府各類規(guī)劃的編制，體現(xiàn)了國家與地方未來的發(fā)展藍圖，是國家與地方治理系統(tǒng)的關(guān)鍵內(nèi)容。然而長期以來，國家規(guī)劃編制的管理機制部門集權(quán)、分治管理，使得國民經(jīng)濟與社會發(fā)展、土地使用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、保護生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，及和其它各種基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃間存有許多不協(xié)調(diào)、不一致狀況，這對合理引導規(guī)劃的實施與發(fā)展極為不利。同時，城市規(guī)劃編制方式也相對較為滯后，有編制內(nèi)容較龐雜、上下無法銜接等問題存在，從而極大影響了其法理和技術(shù)的權(quán)威性。因此，通過實施多規(guī)合一來進行城市規(guī)劃的編制改革便勢在必行。

一、現(xiàn)階段，國內(nèi)城市規(guī)劃編制中的不足之處

（一）規(guī)劃期限的問題。各個規(guī)劃因政府相應(yīng)行政條款的約束，產(chǎn)生了包含城市整體規(guī)劃、利用土地規(guī)劃、社會發(fā)展和國民經(jīng)濟規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等眾多規(guī)劃系統(tǒng)。因不同規(guī)劃其服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)對象的不同，使得規(guī)劃編制期限也有較大偏差。比如城市總體的規(guī)劃期限是 20 年，而社會發(fā)展和國民經(jīng)濟規(guī)劃期限為 5 年，使用土地的總體規(guī)劃期限通常是 15 年。規(guī)劃期限不同會引起兩個問題：規(guī)劃基期各不相同，且規(guī)劃起點數(shù)據(jù)難以統(tǒng)一，無法做到各規(guī)劃的有效融合。規(guī)劃期限不同，致使土地使用、空間開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護等預(yù)測和分析很難吻合等。

（二）規(guī)劃體系的問題。當前規(guī)劃中主要由幾大類組成：為發(fā)展規(guī)劃，以社會發(fā)展和經(jīng)濟規(guī)劃作為代表，其重點是確定城市未來發(fā)展的定位、思路和方向。城鎮(zhèn)規(guī)劃，將總體城市規(guī)劃作為代表，其主要對一定期限內(nèi)城市的性質(zhì)、發(fā)展規(guī)模和目標、空間布局、土地運用及各類項目的綜合實施和部署措施。土地規(guī)劃，按照土地利用開發(fā)的社會經(jīng)濟、自然條件、歷史基礎(chǔ)與現(xiàn)狀特征，以及經(jīng)濟發(fā)展需求等，以對一定城市區(qū)域內(nèi)土地資源實施合理的經(jīng)營管理和組織利用。專項規(guī)劃是通過各職能部門，編制各種專業(yè)規(guī)劃。多種規(guī)劃類型出自不同的職能部門，因使用用途不同，致使規(guī)劃間銜接的融合度變得越發(fā)困難。

（三）規(guī)劃基礎(chǔ)問題。各規(guī)劃基礎(chǔ)缺少統(tǒng)一的地理信息，各自均擁有坐標尺度不同和地塊分類不同的空間地理信息平臺，使得未來的銜接難度與工作量較大。對于城市用地的二級分類，進行城市規(guī)劃時城市用地的分類和土地利用的現(xiàn)狀分類幾乎不能對應(yīng)。對于區(qū)域空間的分區(qū)上，重點、優(yōu)化、禁止及限制開發(fā)主體功能地區(qū)，和土地利用的總體規(guī)劃所允許建設(shè)的區(qū)域、有條件允許建設(shè)的區(qū)域、禁止建設(shè)和限制建設(shè)的區(qū)域，及城市規(guī)劃已建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)、禁建區(qū)間也存有銜接問題。

（四）實施規(guī)劃監(jiān)督機制問題。健全的監(jiān)督規(guī)劃機制是促使規(guī)劃得以有序?qū)嵤┑闹匾Ｕ?，然而從當前的?guī)劃監(jiān)督實施狀況來看，相差較大。如城市總體規(guī)劃有城市規(guī)劃法需遵循，城市規(guī)劃法對于城市的規(guī)劃制定具有一定要求，然后又具有城市規(guī)劃的編制辦法與實施細則，且土地使用規(guī)劃也有法可依。但在實施一些其它專項規(guī)劃過程中便缺少法律的支撐，且監(jiān)督實施責任又散分到各職能部門，從而難以避免的會影響規(guī)劃的實施。

二、“多規(guī)合一”理念下城市規(guī)劃編制的要點

（一）整合規(guī)劃與分項規(guī)劃的協(xié)調(diào)配合。目前，多規(guī)合一在框架體系方面存在兩種思路：將多規(guī)整合到一起，以完成一個完整的超級大規(guī)劃；在不同規(guī)劃基礎(chǔ)之上，構(gòu)建多規(guī)并存協(xié)調(diào)系統(tǒng)。根據(jù)第一類思路，產(chǎn)生一個完整的超級大規(guī)劃，其內(nèi)容十分豐富、包羅萬象，且系統(tǒng)性十分強大。要實現(xiàn)如此規(guī)劃，需具備極強的協(xié)調(diào)綜合能力，并且內(nèi)部的管控成本也會較高，當前，可以真正完成如此規(guī)劃的隊伍還非常之少。而即便對于日本和德國這些空間規(guī)劃編制較成熟國家，其在縣市層面也同樣存有多個規(guī)劃并存的狀況。因此，實現(xiàn)規(guī)劃融合也可不把多個規(guī)劃進行整合，建立多規(guī)并存體系也是可能的。

（二）規(guī)劃編制體系的構(gòu)建要點。構(gòu)建規(guī)劃編制體系的方案也有兩種：在現(xiàn)有規(guī)劃上，重新設(shè)置一個全域空間進行規(guī)劃，重點實施中長期的戰(zhàn)略研究，以協(xié)調(diào)和指導各種規(guī)劃內(nèi)容。由技術(shù)可行性角度來看是可能的，但如此規(guī)劃將突破現(xiàn)有法律的框架，一定程度上很難處理發(fā)展規(guī)劃間的關(guān)系?；诂F(xiàn)有法律框架，重整規(guī)劃編制體系，不新增獨立于四種規(guī)劃外的新型規(guī)劃，而要將多規(guī)合一形成的總體城市規(guī)劃納入到發(fā)展規(guī)劃中。若將發(fā)展規(guī)劃當作總體規(guī)劃以引領(lǐng)其它規(guī)劃，則需在規(guī)劃中加入中長期的規(guī)劃內(nèi)容。

（三）總體規(guī)劃編制和其它規(guī)劃編制的融合要點。生態(tài)空間、城市空間在規(guī)劃范圍和對象上是城市行政區(qū)域空間的完全覆蓋，而在功能上可以涵蓋地區(qū)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護等多項功能，在尺度劃分上也更為宏觀。其它規(guī)劃編制邊界劃定和管制分區(qū)，如構(gòu)建空間增長的邊界和生態(tài)保護區(qū)邊界紅線等，仍可將功能區(qū)作為平臺，來進一步細化其規(guī)劃框架中，落實于空間內(nèi)。其中城市的總體規(guī)劃分成已建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)與禁建區(qū)，利用土地的總體規(guī)劃可分成允許建設(shè)、限制建設(shè)、有條件建設(shè)與禁止建設(shè)等區(qū)域。

綜上所述，政府各類規(guī)劃的編制是國家與地方治理系統(tǒng)的重點內(nèi)容，但根據(jù)我國的現(xiàn)行規(guī)劃系統(tǒng)，各種規(guī)劃分屬不同部門進行集權(quán)管理，不協(xié)調(diào)、各成體系等現(xiàn)象較為突出，難以完成規(guī)劃意圖，甚至會阻礙地方社會的有序和健康發(fā)展。推進城市規(guī)劃編制體制創(chuàng)新改革已成我國深化改革的關(guān)鍵任務(wù)，多規(guī)合一也成為當前學術(shù)界以及社會各界所廣泛重視的議題。

參考文獻

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