長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控

陳曦

摘要：區(qū)域聯(lián)合是大氣污染防治的必經(jīng)之路，建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是時代、環(huán)境對我國的要求。文章通過比較2010年上海世博會和2016年杭州G20峰會期間的大氣污染防治措施與效果，發(fā)現(xiàn)長三角區(qū)域政府的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控能力明顯加強(qiáng)。這種能力的進(jìn)步主要體現(xiàn)在法律法規(guī)、預(yù)報(bào)預(yù)警和組織機(jī)構(gòu)三大層面。

關(guān)鍵詞：長三角;上海世博會;杭州G20峰會;大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、政治一體化和文化一體化進(jìn)程的不斷深入，我國大氣污染的形勢嚴(yán)峻，正從單一的、局部的城市大氣污染向跨區(qū)域的“復(fù)合型的大氣污染”轉(zhuǎn)變。這使得區(qū)域聯(lián)合成為大氣污染防治的必經(jīng)之路，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制成為協(xié)調(diào)區(qū)際大氣環(huán)境利益沖突的重要手段，也是改善空氣質(zhì)量的機(jī)制保障。因此，本文在了解長三角區(qū)域基本情況和跨域治理理論及府際合作理論的基礎(chǔ)上，以2010年上海世博會和2016年杭州G20峰會為研究案例，分析比較兩案例，發(fā)現(xiàn)長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控能力在法律法規(guī)、預(yù)報(bào)預(yù)警和組織機(jī)構(gòu)三個層面有顯著進(jìn)步，從而形成了本文的基本框架（見圖1）。

一、區(qū)域選擇

長三角區(qū)域是我國經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域，其以全國土地的3.6%，聚集了全國人口的16.1%，實(shí)現(xiàn)了全國1/4的經(jīng)濟(jì)增長值。 雖然長三角區(qū)域擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但是在2010年，長三角區(qū)域內(nèi)工農(nóng)業(yè)和生活污染排放總量大、強(qiáng)度高，區(qū)域的環(huán)境空氣區(qū)域性污染凸顯，大氣污染嚴(yán)重。

二、理論基礎(chǔ)

跨域治理作為一種治理理論，以跨區(qū)域治理的特色，成為解決長三角區(qū)域大氣污染治理的理論之一。該理論以共同應(yīng)對跨行政區(qū)、跨領(lǐng)域、跨部門的公共事務(wù)為目標(biāo)，支持、引導(dǎo)和鼓勵所有主體參與治理大氣污染。 跨域治理理論打破了狹隘的行政區(qū)劃界限， 有助于實(shí)現(xiàn)多區(qū)域多主體之間的互動與協(xié)作治理。

府際合作理論是一種加強(qiáng)區(qū)域合作，強(qiáng)調(diào)區(qū)域政府之間的的相互協(xié)調(diào)和配合，實(shí)現(xiàn)共贏的一種理論。其涵義是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，政府部門、非政府部門和民眾等公共治理主體之間進(jìn)行彼此合作，共同管理公共事務(wù)的過程。府際合作理論是長三角地區(qū)在解決大氣污染問題方面的又一重要理論。

三、案例一：上海世博會

自2010年5月1上海世界博覽開幕以來，空氣優(yōu)良率達(dá)到98.7%，遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)?shù)谋本┑貐^(qū)，氮氧化物、SO2、和PM10等空氣污染物的控制指標(biāo)均創(chuàng)十年最佳水平。 世博期間“藍(lán)天白云”，有賴于長三角區(qū)域共同建立的大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控新機(jī)制。該機(jī)制主要包括三個方面，其中法律是基礎(chǔ)、技術(shù)做支撐、組織協(xié)作是保障。

法律層面的聯(lián)防聯(lián)治。早在2008年，為了共同提升區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量，長三角兩省一市簽訂了《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議》，從空氣質(zhì)量聯(lián)合監(jiān)測、世博期間應(yīng)急保障、機(jī)動車尾氣污染控制和高架污染源控制四方面制定大氣污染聯(lián)合防治的工作方案。同時，上海市環(huán)保局編制了《2010年上海世博會環(huán)境空氣質(zhì)量保障措施》。其以常態(tài)長效措施為主，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)長三角區(qū)域的環(huán)境數(shù)據(jù)信息共享和重點(diǎn)控制高架污染源等主要污染源，并設(shè)計(jì)了按程序啟動的環(huán)境空氣質(zhì)量保障應(yīng)急措施。

預(yù)報(bào)預(yù)警的聯(lián)動系統(tǒng)。2010年初，長三角區(qū)域就實(shí)現(xiàn)了空氣質(zhì)量監(jiān)測的信息共享，初步構(gòu)建了區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量聯(lián)動監(jiān)測協(xié)作網(wǎng)，同時開發(fā)了包括區(qū)域數(shù)據(jù)信息共享、預(yù)報(bào)預(yù)警和應(yīng)急聯(lián)動等的空氣質(zhì)量預(yù)警聯(lián)動系統(tǒng)。其在世博會期間發(fā)布了5次大氣污染預(yù)警，為世博期間的“藍(lán)天白云”做出重要貢獻(xiàn)。此外，為了保證上海世博會的宜人環(huán)境，專門建立了以世博會場館為中心的環(huán)境空氣質(zhì)量48小時趨勢預(yù)報(bào)。世博期間的監(jiān)測預(yù)警聯(lián)動系統(tǒng)為“藍(lán)天白云”的保證提供了技術(shù)支撐。

組織層面的配合協(xié)作。各部門的配合與協(xié)作是實(shí)現(xiàn)世博會“藍(lán)天白云”的重要途徑。首先，江浙滬三省市的環(huán)保部門在世博應(yīng)急保障等方面合作共贏，加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)治。其次，各部門針對具體情況開展協(xié)作，如三省市的環(huán)保和農(nóng)業(yè)部門互相協(xié)作配合，共同解決秸稈禁燒產(chǎn)生的大氣污染問題;氣象部門則統(tǒng)一建立區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)會商小組，應(yīng)對未來48小時的空氣質(zhì)量變化，做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作。

四、案例二：杭州G20峰會

2016年9月4日至5日的杭州G20峰會是一次重要國際會議，對我國來說，保障G20峰會期間的良好空氣質(zhì)量不僅是對長三角地區(qū)大氣污染防治工作的一次重要實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)，也是向世界展示我國生態(tài)文明的建設(shè)成果。

法律層面的聯(lián)防聯(lián)控。首先，國家層面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一指導(dǎo)。2016年新修訂的《大氣污染防治法》將“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”單獨(dú)成章，提出建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。其次，地方層面的合作治理與信息共享、聯(lián)防聯(lián)控。2014年，長三角大氣污染防治協(xié)作第一次工作會議召開，簽訂《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》。 2015年，第三次工作會議召開，并通過《長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作2016年工作重點(diǎn)》協(xié)作文件。這些法律法規(guī)讓我們離天更藍(lán)、水更清、空氣更清新越來越近。

預(yù)報(bào)預(yù)警的聯(lián)防聯(lián)控。2014年初，上海、安徽、浙江、江蘇三省一市政府和中國氣象局等八部委建立了長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。第一次工作會議將“加強(qiáng)大氣環(huán)境信息共享、污染預(yù)警和防治技術(shù)協(xié)作”作為聯(lián)合行動的聚焦重點(diǎn)，并協(xié)商出臺《長三角區(qū)域空氣重污染應(yīng)急聯(lián)動工作方案》。同時，中國氣象局同步加強(qiáng)了區(qū)域環(huán)境氣象預(yù)報(bào)預(yù)警體系建設(shè)。長三角區(qū)域通過進(jìn)一步完善預(yù)報(bào)預(yù)警的聯(lián)防聯(lián)控推進(jìn)了區(qū)域大氣污染的預(yù)防和治理。

組織機(jī)構(gòu)的聯(lián)防聯(lián)控。目前長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作組織機(jī)構(gòu)具備組織協(xié)調(diào)、空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)、污染問題分析、應(yīng)急準(zhǔn)備等能力。兩省一市通過交流協(xié)商建立了統(tǒng)籌管理大氣污染問題的區(qū)域監(jiān)督管理辦公室，并下設(shè)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量預(yù)測預(yù)報(bào)中心、區(qū)域協(xié)作小組辦公室和區(qū)域大氣科學(xué)中心分工合作。同時，設(shè)立以會議協(xié)商、研究評估、信息發(fā)送和檔案管理等工作內(nèi)容的長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組辦公室。此外，設(shè)立以“一個區(qū)域中心 + 四個分中心”為框架的長三角區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報(bào)中心，實(shí)現(xiàn)可視化業(yè)務(wù)會商。 其形成了長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控組織架構(gòu)。

五、上海世博會和杭州G20峰會的比較分析

比較2010年上海世博會和2016年杭州G20峰會期間的長三角區(qū)域大氣污染防治情況，研究發(fā)現(xiàn)，隨著防治技術(shù)的發(fā)展和防治觀念的加深，政府在長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控能力上明顯加強(qiáng)。這種進(jìn)步主要體現(xiàn)在法律法規(guī)、預(yù)報(bào)預(yù)警和組織機(jī)構(gòu)三大層面。

2016年杭州G20峰會相比較于2010年上海世博會，政府在具體的8個方面有了可喜的進(jìn)步。首先，在法律法規(guī)層面，其進(jìn)步主要包括：一是國家修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》，使得國家層面的統(tǒng)一規(guī)劃更能落到實(shí)處;二是地方政府依據(jù)國家要求實(shí)施細(xì)則，使得地方層面的法規(guī)更具操作性;三是從國家到地方都實(shí)施《長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作2016年工作重點(diǎn)》，強(qiáng)調(diào)工作重點(diǎn)。其次，在預(yù)報(bào)預(yù)警層面，其進(jìn)步主要包括：一是在原先的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，使之成為長效機(jī)制;二是通過區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報(bào)體系建設(shè)和區(qū)域環(huán)境氣象預(yù)報(bào)預(yù)警體系，將區(qū)域預(yù)警預(yù)報(bào)聯(lián)動落到實(shí)處;三是通過提供信息交流平臺和部門交流，加強(qiáng)信息共享和技術(shù)協(xié)作。最后，在組織機(jī)構(gòu)層面，其進(jìn)步主要包括：一是從國家到地方，組織結(jié)構(gòu)越來越完善，如上海、安徽、浙江、江蘇三省一市政府和中國氣象局等八部委共同參與長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控;二是設(shè)立針對性的組織，如長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組辦公室，實(shí)現(xiàn)專門管理。

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（作者單位：復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院）