基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)保護(hù)探討

賴亦康　周興　渠霓

摘要 針對當(dāng)前基本農(nóng)田保護(hù)存在的問題，將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)，探討了分區(qū)的內(nèi)涵、方法及保護(hù)對策，最后以全州縣為例進(jìn)行了實(shí)地分區(qū)。

關(guān)鍵詞 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)；核心保護(hù)區(qū)；一般保護(hù)區(qū)；劃分方法；保護(hù)對策

中圖分類號 F301.25 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2016）05-0205-02

伴隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，面對日益增長的人口對糧食需求的急劇增高，人們對耕地重要性及對耕地保護(hù)的認(rèn)識也不斷加強(qiáng)。對全球糧食安全的清醒認(rèn)識成為我國提出“18億畝耕地紅線”的關(guān)鍵。民以食為天，食以地為本。中國人多地少，要解決13億人口的吃飯問題，不能把飯碗端在別人手里，必須牢牢守住18億畝耕地紅線，絲毫不松懈。為了嚴(yán)守耕地紅線，我國建立了世界上最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，要求建設(shè)占用耕地實(shí)現(xiàn)“占一補(bǔ)一”，專門劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，對基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)。但我國耕地保護(hù)依然嚴(yán)峻。根據(jù)土地二次調(diào)查數(shù)據(jù)[1]，2009年我國耕地面積1.354億hm2，人均耕地1 013.33 m2，僅為世界人均耕地2 253.33 m2水平的45%。建設(shè)用地增加快，優(yōu)質(zhì)耕地減少多。與土地一次調(diào)查相比，1996—2009年的13年間，建設(shè)用地增加了581.93萬hm2，其中城鎮(zhèn)用地增加278.53萬hm2，占用大多是優(yōu)質(zhì)耕地。僅東南沿海5個(gè)省就減少了水田119.87萬hm2，相當(dāng)于減掉了福建省全省的水田面積。從補(bǔ)充耕地的能力和質(zhì)量看，耕地后備資源嚴(yán)重不足。上海、天津、海南、北京可供開墾的未利用土地接近枯竭，江蘇、安徽、浙江、貴州等省也都很有限，建設(shè)占用耕地的補(bǔ)充難度很大。同時(shí)，雖然十幾年來基本實(shí)現(xiàn)了建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡，但占近補(bǔ)遠(yuǎn)、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的問題比較普遍[1]。耕地過快向建設(shè)用地轉(zhuǎn)移導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，生態(tài)環(huán)境惡化，降低了糧食生產(chǎn)能力和糧食的品質(zhì)，對國家糧食安全、社會穩(wěn)定和生態(tài)安全構(gòu)成威脅。如何才能切實(shí)有效地保護(hù)好優(yōu)質(zhì)耕地是我國耕地保護(hù)面臨的重大問題。

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定有效地保護(hù)了耕地。為了更有效地保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地，必須進(jìn)行耕地保護(hù)理論和實(shí)踐上的創(chuàng)新。為此，將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)一步劃分保護(hù)等級，實(shí)行分級管控，以廣西全州縣為例，探討基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)的內(nèi)涵、類型、方法及保護(hù)對策。

1 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)的內(nèi)涵及類型

按照系統(tǒng)管理學(xué)原理，要想對復(fù)雜的系統(tǒng)實(shí)施有效的管理和控制，必須是管理體系與系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)相匹配，即采用分級管理模式。我國自然保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)等保護(hù)區(qū)都實(shí)行了分區(qū)保護(hù)，自然保護(hù)區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，飲用水水源保護(hù)區(qū)分為一級保護(hù)區(qū)和二級保護(hù)區(qū)?！盎巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)保護(hù)”是系統(tǒng)管理學(xué)中“分級管理”思想在基本農(nóng)田保護(hù)實(shí)踐中的具體應(yīng)用。

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)是根據(jù)基本農(nóng)田的質(zhì)量情況、集中連片程度將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃分為不同等級的保護(hù)區(qū)域，實(shí)行分級管控。為了切實(shí)有效地保護(hù)好基本農(nóng)田，特別是能切實(shí)永久地保護(hù)好優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田，將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分為核心保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)?；巨r(nóng)田核心保護(hù)區(qū)是指基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地質(zhì)量高并且集中連片的區(qū)域。核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地實(shí)行永久保護(hù)，是真正意義上的永久基本農(nóng)田。核心保護(hù)區(qū)除了按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》保護(hù)外，在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)，要禁止將基本農(nóng)田核心保護(hù)區(qū)調(diào)整為建設(shè)用地區(qū)，只有這樣才能從源頭上保護(hù)好優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田。根據(jù)各地的實(shí)際情況，核心保護(hù)區(qū)面積應(yīng)占基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)總面積的60%～80%?；巨r(nóng)田一般保護(hù)區(qū)是指在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)中核心保護(hù)區(qū)以外的區(qū)域。一般保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地質(zhì)量一般，零星分散不連片。一般保護(hù)區(qū)按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》進(jìn)行保護(hù)，在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)，根據(jù)實(shí)際需要可將部分基本農(nóng)田一般保護(hù)區(qū)調(diào)整為建設(shè)用地區(qū)。

2 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)原則與方法

2.1 核心保護(hù)區(qū)劃定的原則

基本農(nóng)田核心保護(hù)區(qū)以縣級行政轄區(qū)為單元進(jìn)行劃定，在劃定時(shí)要遵循如下4個(gè)方面原則：一是核心保護(hù)區(qū)面積應(yīng)能滿足本行政轄區(qū)未來應(yīng)對人口高峰年最低糧食需求。二是耕地質(zhì)量優(yōu)良。根據(jù)各地耕地質(zhì)量等別的實(shí)際情況，將耕地質(zhì)量等別高的耕地劃入核心保護(hù)區(qū)。三是耕地集中連片。連片面積大小根據(jù)各地實(shí)際情況而定，平原地區(qū)的連片面積大，山地丘陵區(qū)的連片面積可相對小一些。四是地勢相對平坦。根據(jù)各地地貌的實(shí)際情況，將地勢相對平坦的坡度小的耕地劃入核心保護(hù)區(qū)。

2.2 核心保護(hù)區(qū)劃定的方法

（1）確定核心保護(hù)區(qū)面積。根據(jù)人口發(fā)展趨勢，預(yù)測人口高峰年全縣最低糧食需求量；根據(jù)糧食需求量、糧食單產(chǎn)、糧食作物復(fù)種指數(shù)等指標(biāo)來計(jì)算耕地需求面積，該面積作為人口高峰年最低糧食需求所需要的最低耕地面積，以此作為核心保護(hù)區(qū)的最小面積。

（2）劃定核心保護(hù)區(qū)分布范圍。采用空間疊置法劃定核心保護(hù)區(qū)分布范圍。空間疊置法又稱專題圖疊加法，是通過分析影響保護(hù)區(qū)分區(qū)的相關(guān)因素，選取能反映這些因素的專題地圖，如土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用總體規(guī)劃圖、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分布圖、耕地質(zhì)量等級分布圖、耕地坡度圖、地貌類型圖等，運(yùn)用GIS軟件的空間分析功能對這些專題圖進(jìn)行疊加分析，以產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)和圖層信息，并對這些綜合信息進(jìn)行分析來劃定核心保護(hù)區(qū)范圍。通過專題圖疊加分析，將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)質(zhì)量等別高、集中連片、坡度小的耕地地塊劃為核心保護(hù)區(qū)，然后量算面積，劃定的面積要適當(dāng)大于前述計(jì)算的核心保護(hù)區(qū)最小面積。核心保護(hù)區(qū)劃定后，剩余的部分即為一般保護(hù)區(qū)。

3 全州縣基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)

3.1 全州縣概況

全州縣位于廣西東北部，地處北緯25°29′36″～26°23′36″，東經(jīng)110°37′45″～111°29′48″，土地總面積3 967.31 km2，地形復(fù)雜，有山地、丘陵、巖溶山地、巖溶丘陵、平地、河灘等地貌，山地面積大。2013年，轄18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口63.32萬人；耕地面積7.10萬hm2，耕地平均利用等別為7等。全州縣是農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)業(yè)以種植業(yè)為主，種植業(yè)以糧食生產(chǎn)為主，盛產(chǎn)大米、玉米、紅薯等，素有“桂北糧倉”的美稱，是全國100個(gè)商品糧生產(chǎn)基地縣之一。全州縣是國家級基本農(nóng)田示范區(qū)和基本農(nóng)田劃定試點(diǎn)縣，在基本農(nóng)田保護(hù)方面經(jīng)驗(yàn)豐富。

3.2 現(xiàn)有基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)情況

2013年，全縣基本農(nóng)田面積6.73萬hm2（表1），基本農(nóng)田保護(hù)率為94.87%?；巨r(nóng)田質(zhì)量較好，且分布較為連片。基本農(nóng)田中的耕地利用等包括6～11等，其中以7等、8等、9等為主，分別占58.67%、14.3%、13.67%。基本農(nóng)田分布區(qū)域較為平坦，小于等于6等的地塊占基本農(nóng)田總面積的83.65%。

3.3 全州縣基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)方案

3.3.1 分區(qū)依據(jù)。

（1）人口高峰期全州縣耕地需求量。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)預(yù)測，到2030年，全州縣人口為83.79萬人，糧食自給率按照歷年平均數(shù)為0.67，人均用糧采用略高于國家食物與營養(yǎng)咨詢委員會提出的我國人民食物消費(fèi)和營養(yǎng)的基本目標(biāo)435 kg，糧食播種面積占總播種面積比例和復(fù)種指數(shù)采用全州歷年平均數(shù)，分別為0.54和2.02。通過測算，預(yù)計(jì)高峰年全州縣耕地需求面積最少為4.51萬hm2。因此，全州縣劃入基本農(nóng)田核心保護(hù)區(qū)的耕地不能少于4.51萬hm2。

（2）相連耕地地塊距離。耕地斑塊之間主要是由各種線狀地物以及各種非農(nóng)用地利用類型切割所形成。耕地的連片程度與地塊在空間上相隔的距離有關(guān)，2個(gè)地塊在空間上相隔的距離越小，其相連程度越高，當(dāng)距離小于一定的閥值時(shí)候，則可認(rèn)為其是連片的[2]。按照《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T 21010—2007）》，耕地中包括南方寬度<1.0 m，北方寬度<2.0 m固定的溝、渠、路和地坎（?。晦r(nóng)村道路寬度為2～6 m。這些可以不作為農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不予以考慮。而從其他道路、水利和管線等分割來看，一般高速公路和一級公路的行車道、中央分離帶以及路肩的總寬度達(dá)到20 m以上，一般低等級公路對耕地地塊造成的分割對耕地連片程度的影響相對較小。綜上，相連耕地地塊之間空間距離在20 m以內(nèi)，即可以認(rèn)為其具備一定的空間相對相連性，可認(rèn)為地塊是相連的。

（3）連片耕地地塊區(qū)最小面積規(guī)模。有關(guān)耕地連片性的計(jì)算，國內(nèi)已有研究[2-3]。綜合國內(nèi)外各方面規(guī)模門檻的分析與比較，廣西實(shí)行“小塊并大塊”耕地整治要求最少13.33 hm2的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)符合全州縣耕地利用的實(shí)際情況，因此將13.33 hm2作為連片耕地地塊區(qū)或地塊群的面積最低值。

（4）優(yōu)質(zhì)耕地標(biāo)準(zhǔn)。廣西耕地平均利用等別為8等。在全州縣，綜合考慮坡度和耕地等別水平，選擇地形坡度小于15°、耕地利用等別高于8等水平的耕地作為優(yōu)質(zhì)耕地。

3.3.2 分區(qū)方法。以MapGIS為平臺，編制比例尺為1∶1萬的全州縣土地利用現(xiàn)狀圖、全州縣土地利用總體規(guī)劃圖、全州縣基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分布圖、全州縣耕地質(zhì)量等級分布圖、全州縣地貌類型分布圖，通過對這些專題圖疊加分析，將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)質(zhì)量高于8等水平、集中連片面積13.33 hm2以上、坡度小于15°的耕地地塊劃為核心保護(hù)區(qū)，然后量算面積。核心保護(hù)區(qū)劃定后，剩余的部分即為一般保護(hù)區(qū)。

3.3.3 全州縣基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)方案。以2013年全州縣基本農(nóng)田劃定成果為基礎(chǔ)，采用前述指標(biāo)和方法，確定了2013年全州縣基本農(nóng)田核心區(qū)和一般區(qū)的布局和數(shù)量。通過測算，全州縣全縣基本農(nóng)田面積6.73萬hm2，劃入核心保護(hù)區(qū)的耕地?cái)?shù)量為4.86萬hm2，占基本農(nóng)田總面積的72.32%；劃入一般保護(hù)區(qū)的耕地?cái)?shù)量為1.86萬hm2，占基本農(nóng)田總面積的27.68%。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)面積見表2。同全州縣人口高峰期生產(chǎn)糧食需求4.51萬hm2耕地相比較，核心保護(hù)區(qū)數(shù)量可以滿足耕地需求。

4 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)的保護(hù)對策

4.1 實(shí)行差別化管控

基本農(nóng)田核心保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地質(zhì)量高且集中連片，是確保糧食安全的關(guān)鍵區(qū)，除了按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》進(jìn)行保護(hù)外，應(yīng)確實(shí)實(shí)行永久保護(hù)，嚴(yán)禁通過土地利用總體規(guī)劃修編、修改調(diào)整為建設(shè)用地，要通過立法永遠(yuǎn)禁止占用。城鎮(zhèn)擴(kuò)展要走串聯(lián)式、組團(tuán)式、衛(wèi)星城式的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。耕地具有生產(chǎn)、生態(tài)、景觀和間隔的綜合功能，城鎮(zhèn)在擴(kuò)展過程中遇到基本農(nóng)田核心保護(hù)區(qū)時(shí)，將具有生態(tài)功能的耕地作為城市中的“綠心、綠帶”，與建設(shè)用地穿插布局，使城鎮(zhèn)建設(shè)與高質(zhì)量耕地保護(hù)有機(jī)統(tǒng)一?；巨r(nóng)田一般保護(hù)區(qū)按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃修編、修改時(shí)，也要嚴(yán)格控制調(diào)整為建設(shè)用地區(qū)。

4.2 建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

基本農(nóng)田保護(hù)特別是基本農(nóng)田核心保護(hù)區(qū)的保護(hù)為糧食安全做出貢獻(xiàn)，國家、省、市、縣都應(yīng)分別建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償制度，甚至建立跨區(qū)域補(bǔ)償制度。通過制定基本農(nóng)田補(bǔ)償制度[4-5]，從基本農(nóng)田評估、補(bǔ)償資金管理到監(jiān)督和違規(guī)處罰制度化。做到有章可循，嚴(yán)格按制度辦事。明確獎(jiǎng)懲原則，補(bǔ)償對象的資金使用要重點(diǎn)考慮基層管理者和農(nóng)民。

4.3 加強(qiáng)宣傳教育

要充分利用各種媒體，開展多層次、多形式的宣傳，營造有利于基本農(nóng)田保護(hù)環(huán)境和輿論氛圍，促進(jìn)有關(guān)部門齊抓共管、齊心協(xié)力，共同做好基本農(nóng)田保護(hù)。

5 參考文獻(xiàn)

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