民族自決框架下全民公決的條件限定

馬敏

摘 要：民族自決原則和國家領土完整原則是國際法確認的強制性規(guī)范。在殖民獨立時期，兩項原則和諧共存，但后冷戰(zhàn)時期，兩項原則矛盾突顯。這源于對民族自決原則的界定不清，以及民族分離主義的干擾。分離權只有很少一部分能用民族自決來規(guī)范，現今國家國內民族的“獨立”實際上都是分離。行使這種分離權需要依靠全民公決，公決本身也有嚴格的條件限定。我國少數民族或者邊界地區(qū)絕無可能脫離我國的主權領土，因為我國并不存在關乎人權的不合理措施對待。

關鍵詞：民族自決；分離權；獨立公投；全民公決

中圖分類號： D990 文獻標志碼： A 文章編號：1672-0539（2016）05-0054-05

民族自決原則（principle of self-determination of peoples）或稱人民自決權，是20世紀以來國際法確立的一項根本原則。需要注意的是，把自決的主體總結為民族，要防范以民族為聯系紐帶的概念偏差，國際法的表述是peoples，而不是ethnic或ethnic group。該原則或者權利原先是一個政治概念，在列寧和威爾遜總統(tǒng)等的推動下成為國際法內容（1914年列寧在《論民族自決權》中首次系統(tǒng)闡述民族自決權理論，1918年威爾遜總統(tǒng)宣布的“十四點計劃”也包括了這項原則）[1]。由于該原則內涵的概括性，它總是被多民族國家的分離主義或分裂主義利用，成為所謂的“民族獨立”的正當化基礎。實際上，民族自決原則在對外獨立方面應作狹義解釋，僅能理解為受外國奴役和殖民統(tǒng)治的被壓迫民族擺脫殖民統(tǒng)治，建立獨立國家的權利?；趥鹘y(tǒng)國際法原則發(fā)展起來的民族自決容易發(fā)生歧義理解，它原本和國家領土完整原則（principle of territorial integrity of states）并行不悖，但是民族矛盾的激化讓國家主權屢受沖擊，自決原則的外延界限越發(fā)模糊。

一、民族自決原則對主權的沖擊

自決這一概念最先在法國大革命中提出，自從提升到國際法層面后，就始終以消除陳舊的國家利益為導向的國際交往思維為目標。傳統(tǒng)的國際法主體為政府間組織和國家，民族自決原則的出現無疑使執(zhí)掌政權的管理者受到了影響。民族作為有共同特征的群體集合，得到了地位的提升，似乎可以超越國家參與國際法行為。其實民族自決原則本質的體現是民族意愿的自由表達，只有這樣自決原則才能得到適用[2]。民族與國家的關系一貫來說都很復雜。世界上真正單一的民族國家數量很少，大多數國家都是多民族國家。因此，國家與民族的不匹配導致矛盾產生，這種現象在后冷戰(zhàn)時期的非核心西方國家尤其明顯[3]，代表國家主權和民族利益的兩項原則就不免產生分歧。

（一）與領土完整原則相矛盾

《聯合國憲章》第2條規(guī)定了七項原則，其中有三項分別是國家主權平等原則、禁止使用武力原則、不干涉他國內政原則，該三項原則都與領土的完整有關。領土完整是主權的構成要素之一，而領土完整和政治獨立又構成國家主權的核心[4]。對國家領土完整原則的界定的內涵，國際法沒有統(tǒng)一的界定，它可以被理解為是對國家框架的不侵犯，既不進行殖民侵略和武力干擾邊界，也不主張一國邊界的變更?！堵摵蠂鴳椪隆吩诘?條和第55條都規(guī)定了民族自決原則。1960年聯合國大會通過《給予殖民地國家和人民獨立宣言》第2條規(guī)定，所有的人民都有自決權；依據這項權利，他們自由地決定他們的政治地位，自由地發(fā)展他們的經濟、社會和文化。自此，民族自決原則被確立為殖民地獨立的國際法合法依據。在隨后三十多年的殖民獨立時期，民族自決原則只適用于殖民地及其附屬領土的獨立，并不適用于國家內組成部分的分離。此時的民族自決原則運用，實際上并沒有破壞宗主國的領土完整，此外，民族自決原則正是出于對國家主權的維護，對外可以主張獨立，對內有絕對的政治支配權力，兩項原則實際上都是有共同價值目標的。

這兩項原則的矛盾突顯主要是在冷戰(zhàn)結束后的時間內，兩極格局消失，民族主義的分離運動興起，尤其是東歐的社會主義國家四分五裂。自決權不斷被過分主張，與分離權的聯系日益緊密，且梳理不清。在1998年的加拿大魁北克分離案中，最高法院把民族自決原則界定為“在既存國家框架內追求政治、經濟、社會及文化發(fā)展”[5]。由此，原本只適用于殖民地獨立的民族自決原則被分為外部自決和內部自決。外部自決則不僅僅指稱獨立，還包括民族分離成為新的國家或者加入其它國家。外部自決，尤其是分離的內涵就與領土完整原則產生矛盾。國家內部民族的分離，必然伴隨著領土的范圍縮小和主權的削弱。如何重新認識這兩項原則，就必須認清國家主權和民族自決的實質。

（二）絕對主權的例外——人權

在羅馬帝國時期，君主和人民是主權的合法所有者。根據羅馬法，主權者不論讓渡他人的權力有多少，其總是有排他性的地位，主權者不受這些讓渡權力的約束[6]。從奴隸制國家到民主化國家，無一不主張國家對自己國家內部事務的絕對處分權，不受外國勢力的干擾。但對內主權是否真的不受限制，國家主權的行使可以用壟斷性暴力？這顯然不合情理，主權不僅是統(tǒng)治，更是對其國家公民的責任。一國政府對其公民的基本人權進行重大侵害，國際組織通過正當合法的授權，理應享有懲治惡的政府的權力，此即為“人道主義干涉”（humanitarian intervention）。也要防止以人道主義為借口的主權干涉，因此這種國際干涉應當作為最后的訴求手段。這是從內政的角度來談國家主權的。

在對外主權方面，國家加入國際法主體后，尤其是在締結國際條約以后，為了保證國際社會的平等交往，國家必須對其主權進行一定的限制。限制的表現就是《聯合國憲章》授權安理會有進行軍事干涉權力的條款，對于實施侵犯別國主權的人道毀滅性行為的國家，安理會可以進行武裝懲罰。此時，實施侵略行為國家的主權原則就暫時不存在了，在其侵犯別國主權的同時，該國自己的主權安全也得不到保障?？傊瑖H法限制國家在國際關系的交往中非法使用武力，這就是所謂的“集體安全”（collective security）。在侵略行為內容涉及種族滅絕或者種族屠殺時，國際法也授權了這種極端惡劣情形下的人道主義干涉。當然，《聯合國憲章》第2條也禁止了聯合國干涉任何本質上屬于國內管轄的事件。

不論是對內主權，還是對外主權，評判其是否過度行使的標準實際上都是基本的人權觀，這是建立國際新秩序必要的觀念轉化，陳舊的國家主權觀念已經不適合作為建立國際法規(guī)范的立法價值?！堵摵蠂鴳椪隆穼θ藱嗟膰H承認問題做出了多方面的規(guī)定，但這不代表國際社會對人權有充分有效的保證。其次，主權應當被視為個人性的，而不是國家的，以國家為主權的載體并不具有合理性，這種個人性質的主權就體現出了人的自由意愿（刪除）[7]。絕對主權出現例外，無疑是因為與人權掛鉤。

二、分離權的界定和行使

在后冷戰(zhàn)時期，民族沖突和宗教矛盾頻繁發(fā)生，自決原則最重要的變化是出現了對外自決權和對內自決權的區(qū)分。1966年的兩個國際人權公約《公民權利與政治權利公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》，第一條都規(guī)定了民族自決權，“所有人民都有自決的權利”。這樣，民族自決原則就不僅適用于殖民地獨立，成為一種普遍的權利。對外自決權引申出的分離權概念飽受爭議。

（一）自決權與分離權的關系

對于自決權中是否包含分離權這一概念，國際法學者之間爭議很大。有學者認為，自決權體現的是獨立概念，與分離絕不相同，國際法上的自決權不包含分離權[8]。也有學者認為，自決權包含了分離權，但是自決的結果不一定是分離，分離權是民族自決原則的特殊例外。更甚者認為，國際法規(guī)定的民族自決原則適用于少數民族，其可以任意行使分離權。這種觀念顯然站不住腳。民族和國家不是一個概念，多民族國家的存在是常態(tài)，如果國家的任意一個民族都能伺機獨立成一個新的國家，那么國際社會就會動蕩不安。所謂的國家主權原則也包含著國家框架的穩(wěn)定，分離或者分立都會破壞這種穩(wěn)定的局面，對這種領土的變更方式應持保守態(tài)度。赫爾德的“民族主權說”將國家和民族區(qū)分開來，國家作為政治實體，而民族是自決的合法載體[9]，這是對國家和民族關系的正確認識。筆者認為，分離權與自決權是重疊關系，只有一部分的分離可以用民族自決原則作為法律支撐。分離應當依據母國的態(tài)度分成母國同意和母國不同意，或者依據手段分為和平分離與暴力分離。這兩種分類常常相互對應，但也有例外。

1.國內法層面

母國同意或者和平協(xié)商的分離應當是一國內部的事務，即使該國憲法沒有明確規(guī)定民族自決權，只要這種分離經由正當合法程序，且沒有對該國公民的基本人權造成損害，那么這種分離就是單純的內政問題。這種分離的原因多是為民族未來發(fā)展的考慮或者與其他民族的相處不甚和諧。國際社會對這種分離抑或是合并的結果，只存在國家承認的問題。國際法沒有對純屬主權內部的分離行為做過任何規(guī)定，對分離行為的合法與正當在所不問[10]。

各國對內部組成部分或者說民族的分離，皆持非常保守的態(tài)度，或者施以嚴格的條件。聯邦制國家或者國家聯盟的部分脫離仍有可能，單一制國家的民族脫離幾乎不可能實現。例如蘇格蘭脫離英國，就確實得以合法進行，即便最后沒有成功獨立成一個國家，但是也得到了世界各國的尊重和國際法的默認，而臺灣或者西藏，妄圖脫離中國，是無論如何也找不到國際法依據的。

2.國際法層面

如果民族自決的正當行使受到了該國政府的非人道打壓，或者國內民族的分離以暴力方式進行，這就觸犯了國際法上的人權規(guī)定，顯然國際組織可以經國際法的授權采取適當措施。另一方面，如果政府長期對其公民的基本權利加以侵害或者給予該民族不平等的公民待遇，這種情況下民族要求分離，民族自決原則應當為其提供國際法支持，就其國內憲法而言，這樣的政府當然也不會為這種分離提供國內法支持。

筆者認為，這種極端情況下的民族分離權應當包含在民族自決權當中。這種狹義的分離如果沒有國際強行法的保障，部分公民的權利就無法實現。對民族自決權的限定固然重要，但是這種特殊例外情形應當作為自決權的一部分。

（二）“獨立公投”的性質

近三十年以來，“獨立公投”事件逐漸增多，近幾年隨著網絡的發(fā)展屢次進入人們的視野。其中引發(fā)廣泛關注的當屬克里米亞公投和蘇格蘭公投，兩次公投從各方面進行比較都是截然相反的。公投是公民投票的簡稱，“獨立公投”就是公民投票（plebiscite）的一種類型，讓其領土內的公民決定該領土是否應當成為獨立主權國。公民投票原是廣義的憲政概念，《大不列顛百科全書》定義其為：由整個國家或地區(qū)的全體人民投票決定某些問題，如選擇一個統(tǒng)治者或政府，選擇獨立或被他國兼并，決定國家政策問題，等等。國際法上常使用的是狹義的公民投票概念。有學者將狹義的公民投票與全民公決等同起來，只能說在一般情況下，這兩個概念是可以互相代替的[11]。全民公決是指在國家或特定地區(qū)內，享有投票權的全體人民就本國或本地區(qū)內的重大影響事項進行直接的投票表決。由于“公民”概念的特殊，所以這兩個概念存在一些區(qū)別。民族自決的對外自決是原本沒有主權的民族或人民進行獨立的行為，這些人民還不能稱之為公民，因此國際法上出現了住民自決的概念。

“獨立公投”就其實質和結果而言，并不是一種獨立。獨立一詞應當作狹義解釋，只有反殖民時期的殖民地獨立才可以稱為真正意義上的獨立。當今社會以獨立為名擺脫原國家主權控制的行為只能稱為分離。民族之所以進行“獨立公投”，與政治利益密不可分。

（三）全民公決的條件

全民公決是民族自決行使的一種制度選擇或是程序選擇，它還沒有轉換成普遍的法律原則。民族自決權的實現通常需要直接民主的方式，而最適當的措施就是全民公決。進行全民公決應當受到嚴格的條件限制，區(qū)分為形式要件和實質要件。

形式要件是全民公決的進行必須在國內憲法上找到法律依據，即國內憲法需要將民族自決原則內化到國內法律中。形式要件不是必須要滿足的，因為在政府沒有合法施政的情形下，不能指望其在本國法律中完善這項重要的權利。而實質要件有以下四點，滿足任意一個即可。第一，國內民族或者人民群體長期受到政府不平等的對待或者權利的剝奪。危及基本權利嚴重的情形甚至可以將其與人權掛鉤。第二，該民族與其他民族之間長期存在矛盾和沖突，影響該地區(qū)公民的正常生活。第三，民族與國家政府在平等協(xié)商或者征得其同意的基礎上[12]，通過合法手段進行民族自決，蘇格蘭“獨立公投”就是其中一例。第四，比較特殊的進階性質的要件，那就是在正當行使民族自決權的情況下，受到來自政府或者參與阻撓民族自決的其他國家的非人道打壓，那么理所應當，該民族可以進行全民公決。

三、我國少數民族“獨立”的可能性探討

民族自決原則被引入法律領域是有選擇性和限制性的，尤其是自決的主體，限于主體民族或種族團體，對于基于語言、文化、宗教而聚集的少數弱勢群體，國際法沒有給予他們自決的法律支持。國家傾向于對民族自決原則進行嚴格解釋，更不愿在國內憲法上言明少數弱勢群體的自決權。當一國之內該類少數群體受到歧視性對待，權利被剝奪或得不到救濟的時候，民族自決原則作為一種人權保護機制卻無法運作，那么國家主權向國際法讓渡的權力約束可謂是失敗的。當然，討論這一不合理現狀的前提必須是，一國政府對領土主權范圍內的少數群體沒有進行合法善治（good governance）[13]，甚至超出不平等對待和政策歧視，上升到了人權毀滅的高度，例如屠殺教徒和文化取締。沒有這個前提的約束，民族自決原則就容易泛化，就像個人自由被過分主張一樣。存在這個前提的情況下，著眼我國，疆土邊界摩擦不斷，其中不乏有民族分離主義分子作祟?！敖殹焙汀安鬲殹倍际菤v史遺留下來的問題，臺灣、香港地區(qū)也受到外國勢力的支持，有反動派的活躍。這些地區(qū)經常以民族情感為聯系的基礎，聲稱受到中國政府不合法的對待，把民族未來的發(fā)展作為政治訴求的目標，實在有太大的迷惑性。究竟我國的這些地區(qū)能否以民族自決原則為依據進行全民公決？答案是否定的，即使這些地區(qū)只是單一民族構成，“獨立”也是不可能實現的，其所謂的“獨立”實際上就是分離。首先，我國憲法沒有對民族自決權做出明確的規(guī)定，不滿足形式要件的要求。其次，我國政府對這些地區(qū)一直進行合法善治，或者即使沒有完全滿足他們的政治主張，也已經為之做出最大的努力，并沒有對這些地區(qū)公民的基本人權或正常生活造成侵害。另外，不能將“自治權”與“自決權”混淆。有些地區(qū)想要的可能是政治層面更大的民族自治權利，不能因為自治權得不到充分保障，就妄圖進行民族自決。

四、結語

民族自決、全民公決、獨立公投等概念由于國際法上原則的不確定解釋，一直存在概念的混淆和內涵的模糊界定。這為國際社會，尤其是多民族國家的內部安定帶來了不確定因素。民族自決原則之所以會與國家主權相關的原則產生沖突，都是國際少數不和諧群體對該原則的利用。國際法對原則的模糊規(guī)定產生的漏洞需要靠各國國內法去填補，國家內化這些原則的重要性就得以體現。此外，要防范民族分離主義的擴張，獨立作為反殖民統(tǒng)治時期的旗幟，絕不容許被加以利用。國家也應當反思其對待民族或者人民的態(tài)度是否合理，少數民族的民族自決雖然沒有在國際法上得到確認，但是其公民的基本權利或者“民族自治”應當得到保障。我國的少數民族地區(qū)或者邊疆和港澳臺地區(qū)，絕不可能脫離國家主權的范圍，我國政府應當加強合法善治，從提升內部治理成效的角度防范這類問題。

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Abstract：Principle of self-determination of peoples and principle of territorial integrity of states are mandatory rules confirmed by international law. These two principles coexisted in harmony during Colonial Independence Era， but during Post-Cold War Era the contradiction between them was growing sharper. It went because there was no clear definition of principle of self-determination of peoples and national secessionism intervened. Only a small part of right of separation can be bind by self-determination and nowadays national independence of nations is actually separation. Exercising this right relies on referendum restricted by hard conditions. Chinas national minority or boundary areas are absolutely impossible to separate from our sovereign territory because there is no treatment of unreasonable measures related to human rights in our country.

Key words： self-determination of peoples； right of separation； independence referendum； referendum

編輯：黃航