淺談國(guó)際化背景下成都市外籍人口的依法管理

趙書

摘 要：建設(shè)國(guó)際化大都市是成都市“十三五”期間的一項(xiàng)重要發(fā)展戰(zhàn)略，隨著國(guó)際化進(jìn)程的不斷深入，成都市外籍人口不斷增長(zhǎng)，如何對(duì)這一部分特殊人口依法進(jìn)行管理，具有極強(qiáng)的學(xué)術(shù)研究?jī)r(jià)值和實(shí)踐探索意義。通過梳理現(xiàn)有的外籍人口管理法律法規(guī)，分析成都市外籍人口類型和依法管理的難點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際工作中存在的問題，在完善實(shí)施細(xì)則、落實(shí)依法管理和加強(qiáng)普法宣傳三方面提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)際化；人口管理；外籍人口；依法管理

中圖分類號(hào)： C911 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1672-0539（2016）05-0065-05

“十二五”期間，成都市的國(guó)際化程度大大加深，成都市的國(guó)際影響力和外資企業(yè)入駐率年年攀升，外籍人口也得到了快速的增長(zhǎng)。 根據(jù)2013年公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，成都市常住外國(guó)人口已達(dá)31056人，主要為企業(yè)工作人員、文教人員、駐華機(jī)構(gòu)工作人員和留學(xué)生。成都市的外籍人口來自125個(gè)國(guó)家與地區(qū)，其中來自美國(guó)、韓國(guó)、加拿大、日本四個(gè)國(guó)家的外籍人口總數(shù)占比超過60%，持證外國(guó)專家人數(shù)達(dá)1529人，比2012年增加34人，對(duì)照國(guó)際化城市標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)程度為1.8%（1）。除常住人口外，在入境旅客方面，2014年成都共接待197.8萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)12.11%。2014年，成都市下發(fā)了《成都市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃編制工作方案》，其中提出要將“建設(shè)國(guó)際化大都市”作為成都市在

“十三五”時(shí)期的重要發(fā)展目標(biāo)。

隨著成都市外籍人口的增長(zhǎng)，也出現(xiàn)了一系列的社會(huì)問題，也對(duì)相應(yīng)管理法律法規(guī)的建設(shè)和應(yīng)用提出了新的要求。2013年，出現(xiàn)過外國(guó)人搶奪公交車方向盤并毆打司機(jī)的事件，當(dāng)時(shí)就如何依法對(duì)該外國(guó)人進(jìn)行處理的問題，在政府部門、媒體和民眾之間引起過熱議。在成都國(guó)際化程度日益加深、外籍人士不斷涌入的背景下，如何對(duì)這一類特殊人群進(jìn)行依法管理，將成為成都市“全面推進(jìn)依法治市”的一項(xiàng)難點(diǎn)與重點(diǎn)工作。

一、外籍人口管理相關(guān)法律法規(guī)

（一）“入境——居留——出境”方面

目前，中國(guó)在外籍人口入出境和在華居留管理方面最具有代表性的法律，是2012年頒布并于2013年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)入境出境管理法》[1]。該法將原有的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》[2] （1985）與《中國(guó)人民共和國(guó)公民入境出境管理法》[3]（1986）整合起來，此后，在2013年還頒布實(shí)施了中英文的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》，取代《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》（2010年修訂版）。該項(xiàng)法律主要從簽證申請(qǐng)、入境、居留、旅行、出境、管理機(jī)關(guān)和處罰這幾方面制定了一系列法則，并對(duì)之前版本中沒有清楚解釋的一些名詞和實(shí)施細(xì)則進(jìn)行了補(bǔ)充說明，與時(shí)俱進(jìn)地增添和更改了一些簽證辦理的細(xì)節(jié)和違法懲處時(shí)的問題類型，提高了經(jīng)濟(jì)處罰的力度。

（二）申請(qǐng)永久居留和入籍

為了進(jìn)一步規(guī)范外國(guó)人在中國(guó)大陸地區(qū)永久居留問題的相關(guān)審批和管理工作，2004年在《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》及其《實(shí)施細(xì)則》基礎(chǔ)上，制定并發(fā)布了《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》[4]。該辦法詳細(xì)解釋了1985年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》第三章“居留”中關(guān)于外國(guó)人申請(qǐng)長(zhǎng)期居留和永久居留資格的規(guī)定（第十四條）。同時(shí)也是《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》的第十八條對(duì)“有顯著成效外國(guó)人發(fā)給永久居留資格證件”的具體實(shí)施方法。在2013年相關(guān)法律大幅修訂調(diào)整之后，《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》依舊是外籍人口申請(qǐng)永久居留和入籍的法律基礎(chǔ)。

（三）就業(yè)方面

中國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的相關(guān)規(guī)定，皆適用于在華就業(yè)的外籍人口。1996年，勞動(dòng)部、外交部、外經(jīng)貿(mào)部和公安部聯(lián)合發(fā)布了《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》，對(duì)中國(guó)大陸地區(qū)可能涉及的外籍人口就業(yè)管理細(xì)則進(jìn)行了梳理，對(duì)政府相關(guān)管理部門也有嚴(yán)格的規(guī)定（第三十一條）。

在2011年起施行的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》中的第九十七條中明確規(guī)定：“外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的，參照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)”。同年施行的《在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》[5]中規(guī)定，與中國(guó)公民同樣參加社會(huì)保險(xiǎn)，并依法享受社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)定的相關(guān)福利待遇。

現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》[6]規(guī)定，“在中國(guó)境內(nèi)有住所，或者無住所而在境內(nèi)居住滿一年的個(gè)人，從中國(guó)境內(nèi)和境外取得的所得，依照本法規(guī)定繳納個(gè)人所得稅”（第一條）。在中國(guó)就業(yè)的外籍人口也需要依法繳納個(gè)人所得稅。

（四）其他重要外籍人口管理法律法規(guī)

為進(jìn)一步規(guī)范涉外民事行為中的法律問題， 2011年開始實(shí)施《中華人民共和國(guó)涉外民事關(guān)系法律適用法》[7]，在民事主體、婚姻家庭、繼承、物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)六個(gè)涉外問題方面進(jìn)行了詳細(xì)說明和界定。主要的特點(diǎn)是：在涉外民事關(guān)系、行為需要仲裁時(shí)，通常采用民事行為發(fā)生地，民事主體所在地、常居地，涉及的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、物品的所在地的法律；但在婚姻家庭問題方面，則需要考慮雙方所屬國(guó)籍的國(guó)家的法律。

《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》（1998年修訂）的第二章第七條和第二十一條中明確了外國(guó)人收養(yǎng)中國(guó)未滿十四周歲的未成年人的權(quán)利和義務(wù)。為了進(jìn)一步規(guī)范外國(guó)人在華收養(yǎng)子女的行為，1999年頒布并實(shí)施了《外國(guó)人在中華人民共和國(guó)收養(yǎng)子女登記辦法》。

涉外婚姻的當(dāng)事人需遵守《中華人民共和國(guó)婚姻法》和《婚姻登記條例》、《中國(guó)公民同外國(guó)人辦理婚姻登記的幾項(xiàng)規(guī)定》[8]。華僑和港澳臺(tái)地區(qū)居民同內(nèi)地居民之間的婚姻還適用《華僑同國(guó)內(nèi)公民、港澳同胞同內(nèi)地公民之間辦理婚姻登記的幾項(xiàng)規(guī)定》。

1994年，針對(duì)外籍人口在華從事宗教活動(dòng)日益頻繁的情況，國(guó)務(wù)院專門制定了《中華人民共和國(guó)境內(nèi)外國(guó)人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》，對(duì)外籍人口在華合法從事宗教活動(dòng)和保障其宗教信仰自由提供了法律上的依據(jù)。

二、成都市外籍人口類型與依法管理難點(diǎn)

（一）按來蓉動(dòng)機(jī)分類

根據(jù)國(guó)際人口遷移理論之中的“世界體系”理論、“機(jī)構(gòu)”理論和“移民網(wǎng)絡(luò)”理論，成都市外籍人口從遷移動(dòng)機(jī)來看，主要可以分為兩類：第一類是受經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程影響和中國(guó)改革開放吸引的外籍人口，這一部分外籍人口來到成都，并在成都生活工作的主要驅(qū)動(dòng)力為經(jīng)濟(jì)因素，其職業(yè)和身份包括外企高層、前來投資的外商、涉外勞務(wù)人員、偷渡客、難民和非法就業(yè)的外籍人口等；

第二類則是因?yàn)槭澜缫惑w化影響，受到成都市的教育水平、文化特色、生活方式吸引的外籍人口，包括留學(xué)生、自由職業(yè)者、旅行愛好者、歸國(guó)海外華人等。這一部分外籍人口來到成都，并且在成都生活工作的主要驅(qū)動(dòng)力不是經(jīng)濟(jì)因素，而是現(xiàn)階段和未來的非經(jīng)濟(jì)需求，如文化教育、情感交流或者生活方式。

就依法管理角度而言，持兩種動(dòng)機(jī)來蓉的外籍人口，都有可能出現(xiàn)違法的情況。經(jīng)濟(jì)利益可能驅(qū)使外籍人口在蓉非法居留、工作，而非經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī)也可能使得這一部分人群在蓉生活的過程中，出現(xiàn)許多不自知的違反法律規(guī)定的情況。并且第二類外籍人口的生活方式相對(duì)第一類更加自由、經(jīng)濟(jì)來源多樣化，因此管理起來也比第一類更加困難。

（二）按入出境與居留合法與否分類

根據(jù)目前我國(guó)實(shí)行的一系列與外籍人口依法管理相關(guān)的法律法規(guī)，可以將在蓉外籍人口分為三類：

第一類是入出境和居留都完全合法的外籍人口，這一部分人群相對(duì)易于進(jìn)行信息追蹤、統(tǒng)籌安排等管理工作，同時(shí)也是現(xiàn)階段受到管理程度較高、較為配合相關(guān)工作的一部分。主要為外資企業(yè)派駐中國(guó)的員工及其隨行家屬；成都市內(nèi)各大高校、研究機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位等引進(jìn)的外籍專家學(xué)者；留學(xué)生和外籍交流團(tuán)體；以及來蓉旅游觀光和探親的外籍人士。這一類在進(jìn)行依法管理時(shí)難度最小、配合度最高。

第二類是入出境和居留部分合法的外籍人口，這一部分外籍人口在入出境和居留過程中或多或少有一些違法的情況存在。例如：入境時(shí)持有的簽證類型與真實(shí)目的不一致；居留期間未持工作許可證非法就業(yè)；長(zhǎng)期居留而從未到成都市公安局和相關(guān)部門進(jìn)行登記；工作簽證到期后非法就業(yè)、非法打工的留學(xué)生群體。這一類外籍人口在實(shí)際依法管理過程中是難度最大的一種，如何依法進(jìn)行實(shí)時(shí)追蹤管理、如何在懲處時(shí)既符合法律規(guī)定又合情合理、如何提高被管理者的配合度都是亟待解決的問題。

第三大類型是入出境和居留完全不合法的外籍人口，這一部分主要是邊境涌入的難民和各口岸偷渡的外國(guó)人。相比較于邊境城市，成都市現(xiàn)有外籍人口之中，這一類人數(shù)極少。

三、成都市外籍人口依法管理的問題

（一）法律體系尚不完善

自20世紀(jì)80年代起，中國(guó)已經(jīng)逐步對(duì)入出境的和在華的外籍人口進(jìn)行依法管理，不過，由于外籍人口進(jìn)入中國(guó)大陸地區(qū)并需要法律規(guī)范管理的時(shí)間尚短，現(xiàn)有的專門針對(duì)外籍人口制定與頒布的法律條文不多，且現(xiàn)行法律體系中涉及外籍人口的相關(guān)法律法規(guī)也比較分散和過于簡(jiǎn)單。在進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著這一方面管理需求的增加，法律法規(guī)的制定、頒布和實(shí)施的數(shù)量和頻率在逐漸上升，但目前還沒能夠形成完整的管理法律體系。而符合成都市地方特色的管理細(xì)則和辦法，目前只在成都市人才工程相關(guān)的辦法之中有所體現(xiàn)。法律體系的不完善，致使依法管理工作在日常管理和法律仲裁兩方面，都出現(xiàn)了一些無法可依、無規(guī)可循的情況。

（二）依法管理程度不高

目前在對(duì)外籍人口進(jìn)行依法管理上，入出境方面的工作相對(duì)而言實(shí)施的情況較好，但在居留、工作等方面，還處于探索與起步階段。

以居留登記為例，成都市公安局出入境管理處負(fù)責(zé)在蓉外籍人口的登記管理工作。依照《中華人民共和國(guó)入境出境管理法》的規(guī)定，外籍人口在中國(guó)長(zhǎng)期居留需至當(dāng)?shù)毓膊块T辦理登記手續(xù)，但在實(shí)際操作中（2），外國(guó)人不自行前去登記，公安部門一般不會(huì)主動(dòng)向邊防檢查和出入境管理部門索要相關(guān)數(shù)據(jù)，也不會(huì)主動(dòng)督促登記。同樣的情況，也發(fā)生在國(guó)內(nèi)其他城市，這是目前外籍人口管理工作中的普遍做法[9]。

外籍人口在蓉就業(yè)是依法管理的一項(xiàng)重點(diǎn)也是難點(diǎn)工作，雖然《勞動(dòng)法》、《中華人民共和國(guó)入境出境管理法》及《條例》，有相應(yīng)的法律條文進(jìn)行規(guī)定，但根據(jù)相關(guān)部門資料顯示，目前成都市存在大量外籍人口違法就業(yè)的現(xiàn)象。單位或個(gè)人在雇用外籍人員時(shí)，為了省事，不為外籍雇員辦理工作簽證的情況時(shí)有發(fā)生；外籍留學(xué)生非法打工、超時(shí)打工并不鮮見。

（三）普法宣傳力度不足

盡管國(guó)家頒布實(shí)施了多項(xiàng)關(guān)于外籍人口依法管理的法律法規(guī)，但為政府工作人員和外籍人口熟知的并不多。成都市相關(guān)部門的網(wǎng)站上，只有零星的一些法律法規(guī)公開，有不少還是已經(jīng)廢止了的陳年舊規(guī)，并且沒有做到中英文同步說明，致使外籍人群即使想要了解與自身相關(guān)的法律法規(guī)，也無從獲得全面與準(zhǔn)確的消息。

以外籍人口合法就業(yè)為例，目前成都市還沒有定期對(duì)企事業(yè)單位雇用外籍人員進(jìn)行相關(guān)的普法宣講，許多單位還不了解如何依法辦理外籍雇員在蓉工作的手續(xù)與流程；而外籍雇員對(duì)自身如何依法納稅和如何依法享有社會(huì)保障權(quán)益，也沒有全面的了解。普法宣傳的不足，對(duì)外籍人口依法管理相關(guān)工作的推進(jìn)，造成了極大的阻礙。

四、成都市外籍人口依法管理對(duì)策建議

（一）完善實(shí)施細(xì)則

根據(jù)成都市的實(shí)際工作情況，在現(xiàn)有的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，針對(duì)成都市外籍人口特點(diǎn)，制定出相應(yīng)的地方特色的實(shí)施細(xì)則和辦法，可以有助于在市級(jí)層面逐步完善外籍人口管理的法律體系。

在入出境和居留登記方面，結(jié)合成都市情和國(guó)家優(yōu)惠政策，如“72小時(shí)免簽過境”，參考其他國(guó)際化建設(shè)處于前沿的城市和地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，制定出適應(yīng)成都市國(guó)際化城市建設(shè)的管理辦法，有效減少外籍人口管理中的法律空白與漏洞。

在外籍人口就業(yè)方面，成都市可在現(xiàn)行的人才引進(jìn)相關(guān)辦法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定和實(shí)施促進(jìn)外籍人口在蓉合法就業(yè)的細(xì)則，在國(guó)家法律基礎(chǔ)上，提高成都市外籍人口就業(yè)管理的效率，保證外籍人口依法納稅與和權(quán)益保障，減少就業(yè)環(huán)節(jié)中外籍人口違法的情況。

在其他涉及外籍人口依法管理方面，可依照各管理職能部門所需，積極提出方法和細(xì)則方面的制定需求，對(duì)確實(shí)需要完善的部分，進(jìn)行補(bǔ)充和修訂。

（二）落實(shí)依法管理

我國(guó)現(xiàn)行的外籍人口管理法律體系雖然與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有許多有待建設(shè)的地方，但從各項(xiàng)法律的頒布、更新、修訂情況來看，國(guó)家對(duì)這一問題的重視與日俱增、對(duì)這方面法律法規(guī)的制訂與時(shí)俱進(jìn)。成都市外籍人口依法管理應(yīng)當(dāng)將工作重心放在落實(shí)各項(xiàng)法律的實(shí)施上面，確保在有法可依的管理工作中做到嚴(yán)格執(zhí)行。

政府相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)、積極地去管理和查處外籍人口，結(jié)合全面推進(jìn)依法治市，將這項(xiàng)工作提高到成都市國(guó)際化建設(shè)的重點(diǎn)工作高度上。須加強(qiáng)對(duì)“三非”外國(guó)人的排查和追蹤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)非法入境、非法居留、非法就業(yè)的任何一種違法行為。無論對(duì)于哪一種類型的外籍人口，不管其來蓉動(dòng)機(jī)、來源國(guó)和在蓉身份，只要存在有違法事實(shí)，或是不配合、不服從依法管理的情況，就應(yīng)當(dāng)視其情節(jié)輕重，按照相應(yīng)條文進(jìn)行懲處。

對(duì)于執(zhí)法不力的政府管理部門，一方面可依照相關(guān)法律法規(guī)之中的規(guī)定，對(duì)政府和工作人員進(jìn)行追責(zé)處罰；另一方面，應(yīng)當(dāng)建立起相應(yīng)的監(jiān)督制度，確保各項(xiàng)工作高效高質(zhì)地推進(jìn)。

（三）加強(qiáng)普法宣傳

與成都市依法治市工作中適用于中國(guó)公民的普法宣傳相比，外籍人口依法管理的普法宣傳難度更大。由于語(yǔ)言文字方面的溝通障礙和長(zhǎng)期以來的傳統(tǒng)管理思維，成都市目前還沒有關(guān)于外籍人口普法宣傳的官方網(wǎng)站、刊物或是傳媒工具，現(xiàn)有的街道、社區(qū)普法宣傳工作也一般不會(huì)特別考慮到外籍人口的普法需求。

針對(duì)這一問題，首先是要提供多樣化的宣傳途徑。通過建設(shè)中英文網(wǎng)站、提供定期刊物、開通專項(xiàng)微博、微信，讓在蓉生活的外國(guó)人和相關(guān)部門的管理人員，能夠從多種渠道，了解到與自身工作和生活息息相關(guān)的法律法規(guī)。

其次是要加強(qiáng)外籍人口聚居區(qū)域的入戶、社區(qū)普法宣傳工作。成都市的常住外籍人口近80%居住在成都市武侯區(qū)、錦江區(qū)和高新區(qū)的一些高中檔小區(qū)中，或是成都市招收外籍留學(xué)生的學(xué)校附近。可以考慮結(jié)合社區(qū)普法宣傳工作，進(jìn)行定點(diǎn)、定期的宣講、資料印發(fā)和相關(guān)登記調(diào)查。

五、結(jié)語(yǔ)

在即將到來的“十三五”時(shí)期，隨著“宜人成都、平安成都、智慧成都”的建設(shè)和成都市國(guó)際化發(fā)展戰(zhàn)略的層層推進(jìn)，必將吸引更多的外國(guó)人在成都工作、學(xué)習(xí)、生活。在現(xiàn)有的涉外法律法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合成都市情，因地制宜地對(duì)外籍人口進(jìn)行依法管理，將是成都一項(xiàng)重要而特殊的人口管理和法制建設(shè)工作。

通過分析、歸納、明確成都市外籍人口類型和依法管理難點(diǎn)，針對(duì)現(xiàn)有問題和可能出現(xiàn)的管理障礙，本文在完善法律法規(guī)、狠抓落實(shí)執(zhí)行和加強(qiáng)普法宣傳三個(gè)方面提出了相應(yīng)的切實(shí)可行的對(duì)策建議，希望能為政府決策和具體實(shí)踐工作提供一些思路與參考，促使成都市外籍人口各項(xiàng)管理工作依法穩(wěn)步實(shí)施。

注釋：

（1）數(shù)據(jù)來源：成都市統(tǒng)計(jì)局。

（2）由成都市公安局提供資料。

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Abstract：To build an international city is one of the main strategies in Chengdu's 13th plan of five-year development. As Chengdu goes deeper in internationalism， the population of foreigners is growing. Therefore， it is of high academic value and practical meanings to perform rule by law to this particular segment of population. This thesis examines the current laws and restrictions in foreign population management， analyzes the types of foreigners in Chengdu and the difficulties of performing rule by law， takes the issues occured in practices into consideration， and gives advise on completing the administrative details， implementing the rule by law， and disseminating the knowledge of the law.

Key words： internationalization； population management； foreign population； rule of law

編輯：魯彥琪