現(xiàn)代城市建設(shè)中的土地利用規(guī)劃探索研究

林兆豐

【摘要】文章分析了土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃各自的特點(diǎn)，闡述了現(xiàn)代城市發(fā)展現(xiàn)狀以及建設(shè)中存在的問題。通過以上海的城市規(guī)劃模式探索和陜西省的五大工程建設(shè)模式為例，探討如何通過土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃有效的結(jié)合發(fā)展現(xiàn)代城市建設(shè)，提出了通過土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃有效結(jié)合進(jìn)行現(xiàn)代城市建設(shè)的方法與思路。

【關(guān)鍵詞】土地利用規(guī)劃；城市規(guī)劃；城市建設(shè)；生態(tài)城市

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來了城市的快速蔓延與擴(kuò)張，伴隨著大型城市、特大型城市不斷增多，適宜人類居住的城市越來越受到人們的青睞。城市的合理建設(shè)既要符合各類資源的有效配置，又要符合人類社會發(fā)展的。對于現(xiàn)代城市的建設(shè)該如何規(guī)劃建設(shè)，是當(dāng)前討論比較多的話題。無論是新城市的建立還是舊城市的改建和擴(kuò)張，土地對于城市的發(fā)展至關(guān)重要，并且合理有效的土地利用規(guī)劃對于城市的建設(shè)發(fā)展能夠起到推動作用。土地利用規(guī)劃最重要的特征是其未來導(dǎo)向性[1]。正是這種導(dǎo)向性才使得土地利用規(guī)劃對未來社會發(fā)展的定位、發(fā)展方向起到指引作用。土地利用規(guī)劃同時也是政府實施決策的依據(jù)，好的導(dǎo)向性促進(jìn)社會發(fā)展，相反，不好的導(dǎo)向性也有可能阻礙社會發(fā)展。

城市的建設(shè)發(fā)展，離不開科學(xué)有效的城市規(guī)劃，更離不開土地利用規(guī)劃的合理分配。在城市建設(shè)規(guī)劃中引入土地利用規(guī)劃理念對于城市建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地起到很好的指導(dǎo)作用。我國的土地利用規(guī)劃體系主要有土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃。其中，土地利用詳細(xì)規(guī)劃包含了城市（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃。城市規(guī)劃是一個時期城內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各建設(shè)的綜合部署、具體安排和實施管理。因此，如何把城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃有效的結(jié)合起來，使各自發(fā)揮所長，是目前現(xiàn)代城市建設(shè)探索的主要課題。

1、我國當(dāng)前土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃現(xiàn)狀

我國目前的城市總體規(guī)劃中對于土地利用方面主要有主城區(qū)和衛(wèi)星城等城鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）建設(shè)用地規(guī)模，而土地利用規(guī)劃除此之外還要包括農(nóng)村居民點(diǎn)用地和交通水利等線型工程用地的規(guī)模，其外延大于城市總體規(guī)劃的規(guī)模[2]。因此，能夠?qū)⑼恋乩每傮w規(guī)劃納入到城市規(guī)劃建設(shè)中，必然能夠給城市規(guī)劃提供土地利用的方向?qū)?、土地供給、土地存儲量等方面的有利條件。

我國城市土地利用規(guī)劃目前并無具體的單行法規(guī)進(jìn)行界定，各城市也沒有在城市規(guī)劃中編制獨(dú)立的城市土地利用規(guī)劃[3]。因此，在城市建設(shè)規(guī)劃中，盡管有《城市規(guī)劃法》和《土地管理法》都規(guī)定了兩個規(guī)劃應(yīng)相互協(xié)調(diào)[3]但是，執(zhí)行的效果并不理想，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的沖突與矛盾是近年來城市規(guī)劃實施中遇到的突出問題之一[2]。

近年來，在現(xiàn)代城市發(fā)展中，確實存在一些城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的矛盾問題。城市要發(fā)展擴(kuò)張、但基本農(nóng)田保護(hù)又必須堅持。因此，在實際城市建設(shè)工作中，經(jīng)常會出現(xiàn)一些違法亂占用建設(shè)用地、耕地等情況。還有些城市規(guī)劃中出現(xiàn)主功能區(qū)不明確，定位不清楚，資源過于集中、良好的生態(tài)環(huán)境不能保證的情況。

城市進(jìn)程加速發(fā)展，政府規(guī)劃中的很多功能區(qū)已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展。很多新建的企業(yè)、住宅等實際上已經(jīng)不能滿足發(fā)展要求，同時也存在不合理的情況。因此，人們在交通、能源、環(huán)境等方面大量的需求，往往導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被破壞，使得人們的生活反而不方便，反而生活舒適度下降。同樣，對于城市定位的不準(zhǔn)確，往往也容易導(dǎo)致快速擴(kuò)張的城市出現(xiàn)五花八門的功能區(qū)，沒有各自特色，雜亂無章。各種經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立，只考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，卻沒有考慮生態(tài)承載力。很早就有學(xué)者呼吁建立生態(tài)城市，生態(tài)城市的建立必然要與土地的規(guī)劃相適應(yīng)，但是卻一直沒有被重視。

2、現(xiàn)代城市建設(shè)的土地利用規(guī)劃新模式

2016年2月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中明確指出了城市規(guī)劃建設(shè)管理中存在的問題，同時對城市建設(shè)發(fā)展提出了建設(shè)性意見和建議，并且鼓勵走出一條有中國特色的城市發(fā)展道路，也指出了有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國土資源管理部門合一的方案。

根據(jù)現(xiàn)代城市發(fā)展現(xiàn)狀，探索出一條能夠解決城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃問題，整合兩個部門有效資源，并且適合我國國情的發(fā)展道路勢在必行。在新模式的探索中，有的城市開展了“多規(guī)合一”的規(guī)劃探索模式。例如，上海市對土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的發(fā)展模式進(jìn)行了探索，進(jìn)行了“兩規(guī)合一”的編制工作。這一改革舉措使得城市規(guī)劃工作與土地利用管理有效結(jié)合，發(fā)揮各自所長，對上海市的城市發(fā)展起到了非常關(guān)鍵的作用。

能夠依靠當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境、人文優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素進(jìn)行城市規(guī)劃建設(shè)也是非常值得探索的新模式。陜西省在2012年結(jié)合土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，重點(diǎn)開展了五大工程[4]，即渭北工業(yè)區(qū)建設(shè)、漢長安城遺址保護(hù)、秦嶺北麓生態(tài)保護(hù)、八水潤西安、公路交通樞紐建設(shè)，各工程目前均取得了較好的規(guī)劃效果。渭北工業(yè)區(qū)是在西安渭河以北地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，作為西安工業(yè)新的承載地和發(fā)力平臺，加快帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；西安南鄰秦嶺山脈，借助秦嶺生態(tài)特點(diǎn)建國家一流旅游生態(tài)區(qū)；八水潤長安則是一方面改善西安生態(tài)環(huán)境，另一方面增加濕地、生態(tài)水面建設(shè)；通過東、西、南、北交通樞紐的建設(shè)緩解交通擁堵狀況。這五大工程的建設(shè)，從整個陜西省的交通、經(jīng)濟(jì)、人文環(huán)境、生態(tài)環(huán)境上利用土地規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃完美結(jié)合，充分利用各種資源有效進(jìn)行整合，同時也是加快建設(shè)具有歷史文化特色國際化大都市的新思路。

一個城市的建設(shè)除了本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要外，能夠符合當(dāng)?shù)赝恋乩矛F(xiàn)狀，使人與自然和諧相處是當(dāng)代城市建設(shè)所追求的最終目標(biāo)。在城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上，考慮到土地利用現(xiàn)狀，建立生態(tài)城市是今后城市建設(shè)的一個新方向。生態(tài)城市的建立探索已久，國外一些國家起步較早，美國、巴西、新西蘭、澳大利亞、南非以及歐盟的一些國家都比較成功的進(jìn)行了生態(tài)城市建設(shè)。國內(nèi)自20世紀(jì)80年代開始了生態(tài)城市探索和實踐[5]。國內(nèi)外相比較在建設(shè)模式的相同點(diǎn)有：發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、注重城市綠化、規(guī)劃先行、提倡集約型城市空間結(jié)構(gòu)，不同之處有：公眾參與程度、城市特色、規(guī)劃實施保障、科技支撐、以公共交通為導(dǎo)向進(jìn)行城市開發(fā)[5]。因此，建設(shè)有中國特色的現(xiàn)代城市是當(dāng)前城市規(guī)劃建設(shè)所探索的新思路。

3、城市規(guī)劃中關(guān)于土地利用規(guī)劃實施中的方法建議

在總結(jié)一些城市發(fā)展經(jīng)驗，探索現(xiàn)代城市建設(shè)發(fā)展中，首先關(guān)于規(guī)劃的理念應(yīng)是土地利用規(guī)劃先行。在對需要進(jìn)行開發(fā)的建設(shè)區(qū)首先進(jìn)行土地利用規(guī)劃的土地儲備備案。城市規(guī)劃設(shè)計建立在對待開發(fā)的區(qū)域的土地用途的清楚并熟悉認(rèn)識的基礎(chǔ)之上，再做相關(guān)功能定位，根據(jù)一定的地理環(huán)境、交通環(huán)境、資源環(huán)境等進(jìn)行建設(shè)，使得土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃共用“一張圖”。同時，土地利用規(guī)劃理念能夠深入到城市規(guī)劃中非常重要，既要考慮到土地利用的合理，又要符合城市發(fā)展?fàn)顩r；既要使土地利用總體規(guī)劃在城市建設(shè)這塊應(yīng)與城市規(guī)劃設(shè)計共用一張圖，又要滿足使得土地能夠合理使用，城市建設(shè)有序美觀。

無論是城市規(guī)劃建設(shè)工作，還是土地資源管理工作，都是對現(xiàn)代城市發(fā)展提供未來導(dǎo)向的指揮棒。因此，探索出一條適合土地管理工作和城市建設(shè)工作能夠互相發(fā)揮出優(yōu)勢的方法是當(dāng)前的主要工作，所以，建立在土地利用規(guī)劃基礎(chǔ)之上的城市規(guī)劃設(shè)計建議從以下幾點(diǎn)著手：

第一，在空間發(fā)展中，土地利用規(guī)劃應(yīng)做到按城市功能定位進(jìn)行土地利用規(guī)劃，做好土地資源協(xié)調(diào)工作。特別是近郊城市建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地的清楚劃分，使得現(xiàn)代城市建設(shè)的城市布局與土地利用總體規(guī)劃共用一張圖。將城市商業(yè)區(qū)，住宅區(qū)，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，以及小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)在進(jìn)行土地利用類別劃分的同時應(yīng)注意城市規(guī)劃的合理設(shè)計，利用好每一寸土地，設(shè)計好每一個職能。

第二，在時間上，對做好土地利用規(guī)劃的地方，進(jìn)行合理的時間安排，循序漸進(jìn)做好開發(fā)。不按照一定的順序進(jìn)行開發(fā)，必然導(dǎo)致一些地方產(chǎn)生功能紊亂、給后續(xù)工作帶來隱患。

第三，在生態(tài)環(huán)境和人文發(fā)展上，注重人與自然和諧相處。但凡在人類發(fā)展中，不顧自然而盲目開采開發(fā)的，最后必將受到大自然的懲罰。長期以來，我們國家一直倡導(dǎo)人與自然和諧相處。因此，住在一個滿是鋼筋混凝土的城市里，任誰也無法忍受，畢竟人也是自然的一部分，人的衣食住行都取之于自然，因而也應(yīng)用于自然。在城市化進(jìn)程中，忽略大自然在城市中的作用是難以置信的?；ú輼淠炯饶苊阑車h(huán)境，同時也能對每天大氣中排放的各種污染物進(jìn)行有效的過濾。樹林又能對地方地下水源進(jìn)行涵養(yǎng)。近郊經(jīng)濟(jì)作物的種植雖然需要大量的水源，但是能有效解決城市蔬果的需求，從另一個角度講也是具有一定經(jīng)濟(jì)效益的，所以，在平衡近郊土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)作物種植時要考慮城市的承載力等等。另一方面保護(hù)歷史遺留的人文古跡，既是對先前祖先的尊重，也是人類歷史文明的沿襲。所以，城市的建設(shè)與發(fā)展其實質(zhì)是人類生態(tài)文明和歷史文明的發(fā)展。

第四，在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的當(dāng)下，很多城市原先沒有發(fā)展經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)區(qū)的用地規(guī)劃，但當(dāng)看到了市場前景想進(jìn)行開發(fā)時，出現(xiàn)了用地矛盾。所以，在整合土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上，發(fā)展經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)區(qū)、高新區(qū)等一些經(jīng)濟(jì)商圈時，不能一蹴而就。應(yīng)合理按照當(dāng)?shù)赝恋乩脿顩r，進(jìn)行適當(dāng)配置。該調(diào)整的進(jìn)行調(diào)整，不能調(diào)整的應(yīng)取消建設(shè)，防止因不合理的規(guī)劃和建設(shè)導(dǎo)致城市發(fā)展畸形。

結(jié)語：

現(xiàn)代城市的建設(shè)是土地、經(jīng)濟(jì)、人文、環(huán)境等多方面因素共同作用的結(jié)果，只有把各方面有利因素結(jié)合起來最大效益的使用才能使城市建設(shè)更符合社會發(fā)展；只有把土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃有效的結(jié)合起來才能從根本上解決城市發(fā)展中不利因素。

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