淺談預(yù)算管理制度的問題及完善

耿博

[摘要]：現(xiàn)代財(cái)政制度的核心是預(yù)算管理制度。先從預(yù)算作為財(cái)政收支的紐帶說明預(yù)算的核心地位；其次說明現(xiàn)行預(yù)算管理制度下存在的一些問題，最后結(jié)合剛剛通過的新預(yù)算法修正案談一談對于完善預(yù)算管理制度的看法。

[關(guān)鍵詞]：預(yù)算管理 問題 完善

一、預(yù)算管理制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心

財(cái)政制度的內(nèi)容包括財(cái)政收入、支出以及政府間的財(cái)政關(guān)系?？茖W(xué)完整的預(yù)算管理制度能夠提供比較準(zhǔn)確的財(cái)政收入預(yù)期，根據(jù)預(yù)期收入安排支出，這就使得稅收在組織收入時更加有的放矢，突出稅收活動管理的規(guī)范性，更能推動財(cái)政支出向有效性和在針對性。

現(xiàn)代財(cái)政是民主財(cái)政，國家受人民的委托進(jìn)行理財(cái)，財(cái)富來源于人民就必須惠及人民，但是國家事務(wù)的復(fù)雜性導(dǎo)致了某種程度上“黑箱操作”不可避免的發(fā)生。這樣，就需要人民去監(jiān)督資金籌集和使用，通過預(yù)算管理制度，發(fā)揮人大應(yīng)用的作用。由此可見，預(yù)算管理制度是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度中的一個核心的問題。

二、預(yù)算管理制度存在的問題

財(cái)政為政府所有的行政行為提供了財(cái)力源泉，不同時期的目標(biāo)不同，財(cái)政制度也會變化。但是，我國舊預(yù)算法已不能匹配新時期的新情況：

1.強(qiáng)調(diào)財(cái)政收支平衡導(dǎo)致 “順周期”。舊預(yù)算管理制度強(qiáng)調(diào)預(yù)算收支平衡。我國雖然在財(cái)政支出原則上強(qiáng)調(diào)量入為出，但實(shí)際中，為了強(qiáng)調(diào)收支平衡，往往會結(jié)合支出給組織收入的主力財(cái)稅部門下達(dá)不同的收入完成任務(wù)，經(jīng)濟(jì)快速增長時期，收入任務(wù)完成相對容易，一些收入應(yīng)收卻未收，變相助推，使經(jīng)濟(jì)可能過熱；而經(jīng)濟(jì)不景氣時，完成任務(wù)就變得困難，為了完成任務(wù)不免會出現(xiàn)過度征稅的問題，雪上加霜，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)更不景氣。這樣的“順周期”不僅影響到了國家宏觀調(diào)控的效果，也影響稅收法治原則的實(shí)現(xiàn)。

2.掛鉤機(jī)制下支出結(jié)構(gòu)僵化。在我國，教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、社保、農(nóng)業(yè)這7類重點(diǎn)的“法定”的財(cái)政支出是與財(cái)政收支的增幅或者當(dāng)年的產(chǎn)值直接掛鉤的，而這7類的財(cái)政支出更是占到了總財(cái)政支出的半壁江山，財(cái)政資金的安排受到了限制，僵化了財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)。

3.預(yù)算管理范圍不夠。在舊預(yù)算法中，納入預(yù)算管理的收入只有稅收收入，部分上繳國有資產(chǎn)收益、專項(xiàng)收入及其他收入這4項(xiàng)；納入預(yù)算管理的支出只有經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、科教文衛(wèi)體育支出、國家管理費(fèi)用、國防支出、補(bǔ)貼支出以及其他支出。而我國每年行政部門的各種收費(fèi)、地方政府的土地出讓收入等都沒有納入到預(yù)算管理范圍內(nèi)，據(jù)估算，這一部分未在預(yù)算管理范圍內(nèi)的收入占國家實(shí)際收支的三分之一。

4.預(yù)算管理的法制化較弱。舊預(yù)算管理制度不完善，不科學(xué)，法制化較弱，出現(xiàn)了財(cái)政資源的低效率使用，一些財(cái)政資源豐富的部門為了繼續(xù)獲得充足的財(cái)政資源，不惜在年底突擊花錢；還有一些項(xiàng)目調(diào)整隨意性太強(qiáng)，往往先調(diào)整追加預(yù)算，而后再由人大“追認(rèn)”。這些現(xiàn)象不僅使預(yù)算管理成了走過場的形式，也在助長腐敗滋生，加劇社會矛盾。

5.舊預(yù)算管理制度下職能的碎片化。現(xiàn)代財(cái)政制度下，必須要有相應(yīng)的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)。但是就目前來看，從預(yù)算管理的角度來說，公款分配的權(quán)力過度分散于各個職能部門，造成了其他職能部門與財(cái)政部門之間的邊界混淆不清，預(yù)算管理過度碎片化。

三、預(yù)算管理制度的完善

作為現(xiàn)代財(cái)政制度的核心，預(yù)算管理制度的完善十分重要。因此，結(jié)合新預(yù)算法，筆者提出一些完善預(yù)算管理制度的看法。

剛通過不久的新預(yù)算法中，已經(jīng)提出要將所有的收入跟支出都納入到預(yù)算管理中，收入全部上繳國庫，支出按照分類編制到“款”“項(xiàng)”一級，不得虛假列支；還提出了地方政府可以列支財(cái)政赤字、有限度的發(fā)行債務(wù)等等。這些修改，第一是擴(kuò)大了預(yù)算管理范圍。將原先游離于預(yù)算管理之外的諸多收入與支出通過立法納入到預(yù)算管理范圍內(nèi)。推進(jìn)財(cái)政收支的公開化，透明化，更加有利于普通民眾通過人大去監(jiān)督財(cái)政資金的籌集和使用。第二是通過補(bǔ)充立法增強(qiáng)預(yù)算管理的法制化。通過對預(yù)算法的補(bǔ)充來具體詳盡地規(guī)定預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等一系列的活動，細(xì)化預(yù)算的編制級別，一定程度上加強(qiáng)了人大的監(jiān)督作用。第三是通過允許列支財(cái)政赤字，促使目前的財(cái)政預(yù)算注重收支平衡向更加合理的方向轉(zhuǎn)變。

除了預(yù)算法中的一些完善措施外，筆者建議還應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手：

第一，加強(qiáng)政策與預(yù)算的配合。在收入預(yù)算方面，應(yīng)該由過去的根據(jù)支出的規(guī)模硬性約束收入預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)收入預(yù)期來制定收入預(yù)算。在支出預(yù)算方面，應(yīng)該由過去的強(qiáng)調(diào)收支平衡轉(zhuǎn)變?yōu)榕浜虾蛯?shí)現(xiàn)政府的政策來制定支出預(yù)算，加強(qiáng)政策制定職能部門與預(yù)算制定的財(cái)政部門的聯(lián)系與配合，用政策驅(qū)動預(yù)算。同時我們也可以借鑒國外已經(jīng)普遍采用的中期滾動預(yù)算管理制度，促進(jìn)預(yù)算與政策的銜接，打破平衡預(yù)算，促使預(yù)算的更加合理科學(xué)。

第二，改革目前的支出掛鉤機(jī)制，確立預(yù)算法的優(yōu)先地位。支出掛鉤使得一部分財(cái)政支出占據(jù)了固定份額，限制了財(cái)政資源的合理配置。因此應(yīng)當(dāng)改變這種掛鉤機(jī)制，一方面要突出財(cái)政資源配置的靈活性，根據(jù)實(shí)際情況去安排財(cái)政資源；另一方面，也要突出預(yù)算法的優(yōu)先法律地位，確保減輕“法定支出”對于預(yù)算的沖擊。

第三，詳盡規(guī)定 “收入”“支出”“公益性資本支出”的概括范圍。雖然在新預(yù)算法中已經(jīng)提出了將全部收入與支出納入到預(yù)算管理中，但是這個全部的概念過于模糊，并且雖然給予了省級地方政府的需要進(jìn)一步的詳盡規(guī)定。

第四，進(jìn)一步加強(qiáng)人大在預(yù)算過程中的監(jiān)督作用。完善相應(yīng)的法律制度，給予人大足夠?qū)徍藭r間、審核獨(dú)立性、完善預(yù)算的聽證、調(diào)整機(jī)制，完善人大對預(yù)算撥款的監(jiān)督控制機(jī)制。

第五，加強(qiáng)財(cái)政部門的預(yù)算管理職能。通過立法分出不同部門的不同權(quán)限責(zé)任，加強(qiáng)權(quán)力與責(zé)任的合理配置，逐步推動將預(yù)算管理職能集中于財(cái)政部門，杜絕其他職能部門將精力投放到“分錢”上去。

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