論國際法中少數(shù)族群的申訴機(jī)制

曾煒　周熙

[摘要]：少數(shù)族群權(quán)益的保護(hù)已經(jīng)成為許多國際公約的重要內(nèi)容，而對少數(shù)族群權(quán)益實現(xiàn)尤為重要的是國際法中的少數(shù)族群申訴機(jī)制。分析從國際聯(lián)盟到聯(lián)合國體系下少數(shù)族群申訴機(jī)制的發(fā)展與演變，指出國際法中的申訴機(jī)制對于保護(hù)少數(shù)族群的重要意義。

[關(guān)鍵詞]：少數(shù)族群 人權(quán)保護(hù) 申訴機(jī)制

一、國際聯(lián)盟下少數(shù)族群的申訴制度

國際聯(lián)盟雖然在兩次世界大戰(zhàn)期間制定了少數(shù)族群保護(hù)機(jī)制，但該機(jī)制由于怠于促進(jìn)個體人權(quán)的保護(hù)而廣受詬病，盡管如此，仍不失為少數(shù)族群保護(hù)方面寶貴的經(jīng)驗。事實上，該機(jī)制首次就少數(shù)族群的保護(hù)提供了包括政治和司法元素在內(nèi)的復(fù)雜監(jiān)控程序，這無疑是世界人權(quán)史上巨大的進(jìn)步。

不可否認(rèn)，就權(quán)利享有者的保護(hù)而言，該制度又充滿了妥協(xié)。比如，該機(jī)制不具有普遍的適用性，只適用于中歐和東歐某些國家的少數(shù)族群。此外，其實施機(jī)制也僅僅旨在確保這些相關(guān)國家的遵守，而沒有為權(quán)益遭受侵害的少數(shù)族群及其成員提供救濟(jì)措施。

隨著第二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束，國際聯(lián)盟少數(shù)族群保護(hù)機(jī)制被聯(lián)合國所承襲。歐洲人權(quán)法院在解釋相關(guān)條約時仍然提及這些少數(shù)族群保證機(jī)制。諷刺的是，少數(shù)族群無法通過這些程序直接訴諸司法，但少數(shù)族群所屬的國家可以將這些少數(shù)族群保障機(jī)制用于現(xiàn)代人權(quán)保護(hù)行動之中。

二、聯(lián)合國人權(quán)機(jī)構(gòu)下少數(shù)族群的申訴制度

作為國際聯(lián)盟的繼承者，聯(lián)合國對少數(shù)族群的保護(hù)符合人權(quán)機(jī)制特別是符合非歧視性原則。聯(lián)合國憲章的序言中聲明：我聯(lián)合國人民同茲決心欲免后世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰(zhàn)禍，重申基本人權(quán)，人格尊嚴(yán)與價值，以及男女與大小各國平等權(quán)利之信念……”。人權(quán)保護(hù)也貫穿于整個《世界人權(quán)宣言》（UDHR）之中。在《世界人權(quán)宣言》的起草階段，聯(lián)合國消除種族歧視委員會和聯(lián)合國秘書長對非歧視性條款和少數(shù)族群保護(hù)機(jī)制之間做出區(qū)分。后者通過規(guī)定為少數(shù)族群建立教育、文化方面的機(jī)制的方式直接正面地回應(yīng)該問題。它表明了用一種永久的機(jī)制來保護(hù)這類群體的文化、語言和宗教。而《世界人權(quán)宣言》沒有包括對少數(shù)族群的積極保護(hù)，但規(guī)定了非歧視性原則。

聯(lián)合國在組成機(jī)構(gòu)在組織機(jī)構(gòu)方面對人權(quán)保護(hù)做出了相應(yīng)的安排，一些機(jī)構(gòu)規(guī)定了包括會員國定期匯報在內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制以及申訴程序。在2007年6月，人權(quán)理事會通過借鑒現(xiàn)有的于1970年由經(jīng)濟(jì)與社會理事會（ECOSOC）所通過的1503號決議，采用了一項新的申訴程序。在實際運(yùn)用中，“1503程序”由于沒有條約根據(jù)，人權(quán)理事會和消除種族歧視委員會基于“1503程序”所作的決議對當(dāng)事國沒有法律上的拘束力。所以“1503程序”對國際人權(quán)保護(hù)雖有積極作用，但總的來說，作用并不大。2007年的改革致力于通過使之變成一種“公平的、客觀的、有效的，受害者導(dǎo)向以及有效執(zhí)行”的機(jī)制，然而它將繼續(xù)保持它的保密特性以鼓勵國家參與。

秘書處的幫助下，來文工作組（WGC）主席對來文進(jìn)行初步審查。WGC確定來文是否可以受理并評估該來文或該系列來文中的指控是否包含大量的可靠的事實能夠證明違反人權(quán)和基本自由。這種評估必須依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)并應(yīng)該提供其評估結(jié)果的理由。WGC的決議應(yīng)由成員以一致同意或多數(shù)同意的方式通過。WGC必須提供自身工作組關(guān)于所有可受理的來文及其推薦的檔案資料。

根據(jù)WGC提供的信息和推薦意見，在委員會采取行動（包括解決辦法和決議）的過程中，自身工作組向人權(quán)理事會提供一份關(guān)于確鑿違反人權(quán)和采取措施的建議的報告。如果人權(quán)理事會需要進(jìn)一步的信息或駁回該來文，自身工作組可以對來文作再次審查并對其決定提供理由。

人權(quán)理事會的申訴機(jī)制從來文轉(zhuǎn)交給相關(guān)國家到理事會納入審查不得超過24個月。此外，為保證該程序的“受害者導(dǎo)向”的特性，理事會應(yīng)將各個環(huán)節(jié)的結(jié)果通知來文的提出者及其所屬的國家。與舊的1503程序相比較，這一措施顯然提高了透明度。

三、聯(lián)合國其他機(jī)構(gòu)下少數(shù)族群的申訴制度

聯(lián)合國的一些專門機(jī)構(gòu)的宗旨也包括保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)，如聯(lián)合國科教文組織（UNESCO）和國際勞動組織發(fā)展出自己獨(dú)具特色的人權(quán)申訴程序。

在1978年，UNESCO執(zhí)行局曾針對在其管轄領(lǐng)域，亦即教育、科學(xué)、文化和信息領(lǐng)域下的個別和特殊案件，以及大規(guī)模、系統(tǒng)地公然違反人權(quán)的案件制定了申訴程序。無論是個體還是團(tuán)體，只要能合理被推定為受害者，或者說任何個人、團(tuán)體和非政府組織提供對違反人權(quán)的相關(guān)證據(jù)，其來文就可以被提交。請愿的權(quán)利不是源自于由UNESCO通過的特定的人權(quán)文件，申訴可以針對任何UNESCO成員國。來文會遞交給相關(guān)國家，并且在每年兩次的閉門會議上提交給公約和建議委員會。委員會和總干事依照友好協(xié)商解決的原則解決來文中的問題。委員會向執(zhí)行委員會提供一份包含案件審查和建議等信息的秘密文件。執(zhí)行委員會在閉門會議中審議案件，但對大規(guī)模、系統(tǒng)地或公然違反人權(quán)的案件將會由委員會和大會公開審議。

類似地，國際勞工組織也涉及不少人權(quán)議題，與少數(shù)族群有關(guān)的包括結(jié)社自由的權(quán)利以及工人和其家庭的社會文化權(quán)利。事實上，國際勞工組織（ILO）在1919年設(shè)立初期即接觸少數(shù)族群的勞工問題，1921年更發(fā)表土著民勞工報告書，揭露土著勞工所處惡劣的勞動條件。1926年，ILO設(shè)立有關(guān)土著勞動者專家委員會，以制定保護(hù)少數(shù)族群的國際規(guī)則。ILO于戰(zhàn)爭期間雖一度中止活動，但戰(zhàn)后隨即陸續(xù)通過一些保障少數(shù)族群工作條件的條約。

1989年ILO制定的《關(guān)于獨(dú)立國家的土著和部落民族公約》承認(rèn)的個人權(quán)利和集體權(quán)利是包括民事、經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利在內(nèi)的范圍廣泛的人權(quán)。國際勞工組織通過各種程序包含國際申訴機(jī)制監(jiān)督締約國遵守公約的情況。能利用這些程序的主體包括政府、貿(mào)易聯(lián)盟、雇主組織和非政府組織，少數(shù)族群及其成員不能獨(dú)立利用這些程序，但是可作為第三方團(tuán)體的代表參加。

四、結(jié)語

綜上所述，隨著各種國際社會對少數(shù)族群權(quán)益的日益重視，越來越多的國際公約中規(guī)定了少數(shù)族群申訴機(jī)制，我們可以相信少數(shù)族群的權(quán)益在國際法中將得到更為完善的保護(hù)。

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[6]Human Rights Council Res.5/1 of 18 June 2007，para.95.

注：本文為曾煒主持的貴州省教育廳人文社科課題：“少數(shù)民族語言權(quán)利的國際法保護(hù)”（項目號：14SSD018）的階段性成果。本文受貴州民族大學(xué)“貴州世居民族研究中心”基金項目資助。