高校內部控制實施問題研究

馮斌

摘要：高校經濟活動越來越復雜，且經濟活動的管理水平有待提高，客觀上要求高校實施內部控制。本文從分析高校的經濟活動情況入手，總結高校內部控制實施的現(xiàn)狀及原因，研究高校內部控制實施的主要任務和措施。

關鍵詞：高校 內部控制 實施

為提高行政事業(yè)單位管理水平，加強對行政事業(yè)單位的管理，財政部于2012年11月制定印發(fā)了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），要求自2014年1月1日起施行。2013年12月教育部下發(fā)了《關于做好<行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）>實施工作的通知》，對高校實施內部控制的重要意義、原則、主要任務及工作要求進行全面部署。最近，財政部發(fā)布了《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》，明確要求必須于2016年底前完成內部控制的建立和實施工作。《規(guī)范》為高校實施內部控制提供了依據(jù)，也將進一步增強高校的履職能力，促進高校經濟活動的合理、合法、合規(guī)，保證國有資產的安全和有效使用，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果，從而提升高校整體管理水平。

一、高校內部控制實施現(xiàn)狀及原因

為了進一步提高高校內部管理水平，加強內部控制建設，防范廉政風險，財政部、教育部高度重視內部控制建設工作，通過召開全國動員視頻會議、組織內部控制知識競賽等，積極宣傳內部控制建設工作。與上級部門要求對比，基層單位包括高校普遍重視不夠，內部控制實施情況不理想，全面開展內部控制的高校寥寥無幾，大多高校只是對現(xiàn)有的財務制度進行完善、補充，編印一本新的制度手冊，并沒有按照內部控制規(guī)范要求，進行風險評估，運用控制方法對單位層面機構、職能進行完善，對經濟活動進行流程再造，對內部控制建立與實施情況進行內部監(jiān)督檢查和自我評價等。

（一）經濟活動管理在高校所處的地位。高校的職能是教學、科研及社會服務，經濟活動是圍繞高校的職能而開展的，是保障高校職能實現(xiàn)的一系列輔助性的活動，受重視的程度不高。開展內部控制工作，要求高校全員參與，設定控制目標，進行風險評估，采取相應的控制措施，制定內部控制制度，對經濟活動的流程進行再造，對內部控制的效果進行評價等。在對內部控制認識不到位的情況下，高校會認為內部控制牽涉的事項多，工作量大，可能會影響高校主要業(yè)務的開展。

（二）內部控制建設牽頭部門存爭議?！兑?guī)范》規(guī)定，“單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，負責組織協(xié)調內部控制工作。”高校應充分發(fā)揮財會、內部審計、政府采購、基建、資產管理等部門或崗位在內部控制中的作用，但由于內部控制實施涉及面廣，工作繁雜難度大，而各管理、監(jiān)督部門人手又緊張，工作量超負荷運行，在此情況下，管理部門、監(jiān)督部門都不會主動承擔牽頭任務。

（三）內部控制人才缺乏的制約?！兑?guī)范》規(guī)定，單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責，也就是通常說的“一把手”工程。而內部控制建設的核心是“控權”，這就導致某些高校領導對此積極性不高、主動性不強。有些領導對內部控制主要內容及精神實質并沒有真正領會，對內部控制沒有足夠重視。高校雖然是人才密集的單位，但從高校管理部門情況來看，除財務部門對內部控制略有了解外，其他部門對內部控制知之甚少。內部控制是專業(yè)性非常強的工作，需要專業(yè)人士實施，高校管理部門在這方面普遍缺乏人才。

（四）配套制度尚不健全。2008年財政部會同有關部門制訂并頒布了《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》，之后又陸續(xù)出臺了《企業(yè)內部控制應用指導第1號——組織架構》等18項應用指引，以及《企業(yè)內部控制評價指引》和《企業(yè)內部控制審計指引》，形成了完善的內部控制規(guī)范體系，對企業(yè)開展內部控制建設給出了明確的做法。而行政事業(yè)單位只頒布了《規(guī)范》，沒有配套的制度，因此實施起來沒有統(tǒng)一的標準。

（五）培訓效果不理想。為提高內部控制實施人員的業(yè)務素質，各級主管部門開展了形式多樣的培訓活動。從實際培訓效果來看，各種培訓對內控知識的普及、宣傳效果較好，對相關人員了解內部控制規(guī)范起到了一定的作用。但從實施角度來看，效果并不理想。因為每次培訓都是以內部控制的概念、目標、原則以及實施內部控制的意義等宏觀方面的內容為主，而對如何進行風險評估、高校經濟活動有哪些風險點、如何進行崗位設置、職責劃分以及如何對經濟業(yè)務進行流程設計等，講得不深入、不透徹，對內部控制實施幫助不大。

（六）信息化程度不高。內部控制的實施，經濟業(yè)務流程的理想狀態(tài)是通過信息化手段完成，提高工作效率，明確各部門及執(zhí)行人員的責任，并對經辦的事項留有記錄，實現(xiàn)人工控制管理與信息化系統(tǒng)管理并存。但從目前高校的情況來看，內部控制的信息化程度不高，各種審批事項主要是通過紙質文件進行流傳，規(guī)范性、嚴謹性程度不高。

二、高校內部控制實施的主要任務

（一）結合高校全員聘任工作，調整高校組織架構。高校應利用全員聘任的機會，根據(jù)內部控制的要求，對組織架構進行完善，對各部門及人員的職責進行梳理、界定，確保不相容崗位相分離、相互制約和相互監(jiān)督。對決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權要進行分離，歸屬到三個不同的機構。重大事項按規(guī)定由高校領導通過會議研究決策。對內部控制關鍵崗位工作人員制定定期輪崗制度。

（二）確定內部控制的目標。《規(guī)范》規(guī)定了行政事業(yè)單位內部控制的主要目標，高校應根據(jù)規(guī)模、組織機構、經濟活動的特點等情況，對各項經濟業(yè)務進行分析、總結和歸納，以主要目標為基礎，明確各項經濟業(yè)務的控制目標應為經濟活動合法合規(guī)，財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，有效提高高校經濟業(yè)務管理水平。

（三）分析經濟活動風險，確定風險點。按照高校內部控制規(guī)范的要求，實施牽頭部門組織人員對高校所有經濟業(yè)務進行風險分析，通過自行分析評估，列出經濟業(yè)務的風險點，對風險點進行評估，并評出風險等級，選擇風險應對策略。風險評估的內容既包括組織機構設置，又包括業(yè)務層面本身的各項業(yè)務流程。

（四）設計經濟活動業(yè)務流程。對經濟業(yè)務流程進行全面梳理，按照內部控制的要求，理順申請、審批、執(zhí)行等程序，保證程序合理、符合規(guī)范要求，同時對關鍵節(jié)點和重要流程，運用內部控制方法實施有效的內部控制。

（五）建立健全內部控制制度。為推進高校內部控制規(guī)范化、科學化進程，形成有章可循、規(guī)范高效的管理體制，適應內部控制建設的需要，高校應以本校的章程為基礎，結合內部控制的實施，對高?，F(xiàn)有的管理制度進行全面梳理，制定一系列內部控制制度。在制定制度時應考慮高校規(guī)模和經濟業(yè)務的復雜程度；制度的銜接、統(tǒng)一；將制衡機制嵌入到各項管理工作，實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約。而各項制度的內容應重點包括職責分工、審批權限、管理流程、管控要求、問責機制等，形成一本全面的、完善的內部控制制度手冊。

（六）建立內部控制評價機制。內部控制的成效如何，應按照高校內部監(jiān)督評價制度的要求，定期或不定期對內部控制實施情況進行監(jiān)督評價，重點監(jiān)督關鍵崗位及人員設置情況、重大事項決策情況、重要風險防控情況、各項經濟業(yè)務是否嚴格按規(guī)定流程審核、審批、執(zhí)行情況等。通過對內部控制實施情況進行評價，重點對內部控制實施的有效性進行考查、評價，發(fā)現(xiàn)問題，要求有關部門進行整改。高校應將內部控制建設和實施情況納入日常監(jiān)管范圍，并將其納入領導干部經濟責任審計內容，切實開展內部控制測試評價，編制內部控制自評報告。

三、實施內部控制的措施

（一）財政部盡快建立配套制度。財政部制定了《規(guī)范》，對實施內部控制有一定的指導意義，但尚缺乏更具有操作性的指引，缺乏可操作性的監(jiān)督制約措施。由于內部控制實施是一個系統(tǒng)工程，需要調動多個部門的力量，采取多種措施，因此建議財政部參照企業(yè)內部控制情況，盡快制定行政事業(yè)單位實施的指引或類似的文件。

（二）強化領導責任，明確牽頭部門。高校領導為內部控制建設工作的“一把手”，應高度重視內部控制實施工作，做好宣傳發(fā)動工作，要求廣大教職工積極配合，全員重視內部控制建設工作。建立內部經濟活動責任制，要求各部門負責人對內部控制的建立健全和有效實施負責。高校應建立內部控制實施組織機構，由學校領導擔任負責人，財務處為內部控制實施的協(xié)調牽頭部門，組織、人事、資產、后勤、基建、政府采購等部門為小組成員，積極配合開展內部控制實施工作，審計部門負責做好監(jiān)督、評價工作。

（三）加強內部控制實施培訓。高校應針對教職工開展多種形式、層次的內部控制規(guī)范培訓，通過對內部控制規(guī)范培訓學習，提高工作人員對內部控制制度的認識，提高內部控制意識，營造一個良好的內部控制環(huán)境。對實施工作人員進行詳細的專業(yè)培訓，具體到每個流程如何進行操作。同時要求實施人員要樹立責任意識，自覺擔當內部控制的重任，注重內部控制知識學習，深刻領會內部控制的內涵，保證內部控制實施的質量。

（四）聘請專家或中介機構進行現(xiàn)場指導。由于內部控制規(guī)范的實施涉及多個部門，經濟業(yè)務的流程較為復雜，內控業(yè)務實施要求對經濟活動業(yè)務、財經法規(guī)全面掌握，高校這方面的力量普遍薄弱。鑒于此，建議高校可聘請內控專家或中介公司指導開展內部控制規(guī)范的實施，效率、效果將會大大提升。

（五）逐步提高內部控制的信息化水平。充分利用信息化手段，加強內部控制信息化建設，提高內部控制的工作效率，強化內部控制的程序化建設。高校信息化建設具備一定的基礎，一般運用會計核算、資產管理、合同管理等系統(tǒng)軟件，這些軟件單獨運行，沒有進行系統(tǒng)整合。實施內部控制，應將內部控制相關軟件與現(xiàn)有的軟件進行融合，會計核算、預算、資產、采購、票據(jù)、合同以及辦公自動化等業(yè)務軟件整合于一體的控制軟件，將大大提高內部控制信息化的覆蓋面，減少或消除人為操縱因素，確保財務信息和其他管理信息的及時、可靠、完整，提高高校經濟活動的管理水平，保證內部控制取得較好效果。