海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合背景下南海漁業(yè)的發(fā)展

潘興蕾，章麗萍，艾紅，于文明，張鵬

（中國水產(chǎn)科學(xué)研究院南海水產(chǎn)研究所，農(nóng)業(yè)部南海漁業(yè)資源開發(fā)利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣東 廣州 510300）

海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合背景下南海漁業(yè)的發(fā)展

潘興蕾，章麗萍，艾紅*，于文明，張鵬

（中國水產(chǎn)科學(xué)研究院南海水產(chǎn)研究所，農(nóng)業(yè)部南海漁業(yè)資源開發(fā)利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣東 廣州 510300）

南海是我國重要的安全屏障，在國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略和能源安全體系中占據(jù)著無可替代的顯要地位，南海漁業(yè)是落實(shí)國家“突出存在”等戰(zhàn)略部署的首要產(chǎn)業(yè)和有效途徑?，F(xiàn)今的南海漁業(yè)發(fā)展具有捕撈作業(yè)集中且發(fā)展平穩(wěn)、捕撈作業(yè)類型多樣、捕撈作業(yè)發(fā)展空間存在差異等特點(diǎn)。由于特殊的地理環(huán)境，南海漁業(yè)的發(fā)展明顯受到周邊環(huán)境的影響和制約，與漁業(yè)相關(guān)的涉外事件和矛盾沖突的高發(fā)態(tài)勢印證了海洋執(zhí)法效能的高低直接關(guān)乎漁業(yè)生產(chǎn)能否正常平穩(wěn)發(fā)展。基于海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合的背景，分析表明南海漁業(yè)發(fā)展面臨的資源開發(fā)阻力加大、大洋性魚類資源開發(fā)不足、非法捕撈、漁業(yè)協(xié)調(diào)平臺(tái)缺乏、執(zhí)法格局存在弊端、相關(guān)法律不完善等問題。并針對(duì)上述問題，重點(diǎn)提出加大執(zhí)法力度與加強(qiáng)雙邊合作，增強(qiáng)南海深海區(qū)漁場開發(fā)力度，實(shí)施漁船動(dòng)態(tài)監(jiān)測與規(guī)范漁業(yè)生產(chǎn)行為，建立南海漁業(yè)安全機(jī)制，整合執(zhí)法力量、完善救助機(jī)制，完善海洋和漁業(yè)立法等措施，以促進(jìn)南海漁業(yè)有序發(fā)展。

機(jī)構(gòu)重組；南海漁業(yè)；資源衰退；海洋執(zhí)法；漁業(yè)開發(fā)

潘興蕾， 章麗萍， 艾紅， 于文明， 張鵬. 海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合背景下南海漁業(yè)的發(fā)展［J］. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究， 2016， 37（2）： 345-351.

Pan X L， Zhang L P， Ai H， Yu W M， Zhang P. The development of South China Sea fishery under the background of integrated maritime law enforcement agencies［J］.

Research of Agricultural Modernization， 2016， 37（2）： 345-351.

南海是指南海外海，南海北部大陸架以南、我國傳統(tǒng)海疆線以內(nèi)的南海海域，包括西沙群島、南沙群島、中沙群島的島礁及其海域。南海海域廣闊，島礁眾多，蘊(yùn)藏豐富的生物資源、油氣資源，是我國海上貿(mào)易的咽喉要道，其優(yōu)越的地理環(huán)境是我國重要的安全屏障，在國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略和能源安全體系中占據(jù)著無可替代的顯要地位。無論從資源開發(fā)的角度，還是戰(zhàn)略保障方面考慮，維護(hù)好南中國海這片富饒的疆土，對(duì)我國實(shí)施海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略意義重大。作為基礎(chǔ)性生產(chǎn)活動(dòng)，南海漁業(yè)生產(chǎn)具有“政策漁”的屬性，是落實(shí)國家 “突出存在”等戰(zhàn)略部署的首要產(chǎn)業(yè)和有效途徑。南海因其特殊的地理環(huán)境，其漁業(yè)的發(fā)展明顯受到周邊環(huán)境的影響和制約；南海與漁業(yè)相關(guān)的涉外事件和矛盾沖突的高發(fā)態(tài)勢，也印證了海洋執(zhí)法效能的高低直接關(guān)乎漁業(yè)生產(chǎn)能否正常平穩(wěn)發(fā)展。因此，加強(qiáng)我國海洋執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)勢在必行。

自2013年國家進(jìn)行海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)重組以來，國內(nèi)學(xué)者開展了一些相關(guān)研究。郭倩和張繼萍［1］以海洋局重組方案為視角對(duì)比了中美海洋管理架構(gòu)，分析了海洋管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的框架分工和組織關(guān)系；王杰和陳卓［2］根據(jù)現(xiàn)有海上執(zhí)法力量資源整合的情況，通過對(duì)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)在組織架構(gòu)、人員設(shè)備等資源整合方面的比對(duì)分析，提出了未來我國海上執(zhí)法力量建設(shè)及發(fā)展趨勢；史春林［3］從執(zhí)法力量整合后所面臨的職能權(quán)限、相關(guān)法律配套和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等諸多問題入手，提出了針對(duì)性的建議；許浩［4］、熊勇先［5］從執(zhí)法模式的角度展開了相關(guān)的分析。但這些研究大多集中在執(zhí)法體系建設(shè)、執(zhí)法模式分析以及中外執(zhí)法力量建設(shè)對(duì)比等方面，從漁業(yè)發(fā)展的角度開展的相關(guān)研究報(bào)道較少見到。本文在分析南海漁業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀（只涉及捕撈業(yè)，增養(yǎng)殖業(yè)不在討論范疇）的基礎(chǔ)上，探討了南海漁業(yè)在生態(tài)系統(tǒng)、資源開發(fā)、管理體制、安全保障等方面面臨的問題，并據(jù)此提出了建議和措施，旨在為我國南海漁業(yè)資源開發(fā)和管理提供參考。

1 南海漁業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 捕撈作業(yè)集中且發(fā)展平穩(wěn)

我國南海捕撈作業(yè)呈現(xiàn)較強(qiáng)的地域性，作業(yè)漁船主要來自南海北部沿海的廣東、廣西、海南三省（區(qū)）以及部分港澳流動(dòng)漁船，傳統(tǒng)作業(yè)海域主要集中在北部近海大陸架漁場（包括北部大陸架和北部灣）和群島珊瑚礁漁場。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，南海漁業(yè)捕撈產(chǎn)量穩(wěn)步增長，生產(chǎn)發(fā)展平穩(wěn)。但由于生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞且捕撈強(qiáng)度過大，我國南海近海漁業(yè)資源已出現(xiàn)明顯的衰退［6］。

1.2 捕撈作業(yè)類型多樣

南海海域主要有深海區(qū)、陸架區(qū)、島礁區(qū)三種不同海洋生態(tài)系統(tǒng)，生物資源類型豐富決定了漁業(yè)作業(yè)類型多樣。根據(jù)作業(yè)海域和捕撈對(duì)象的不同，南海外海漁業(yè)可分為燈光漁業(yè)、底拖網(wǎng)漁業(yè)和刺釣潛捕漁業(yè)三大類，其中燈光漁業(yè)又可分為燈光圍網(wǎng)和燈光罩網(wǎng)二種作業(yè)。目前我國南海漁船作業(yè)方式主要以拖網(wǎng)為主，燈光圍網(wǎng)和罩網(wǎng)居其次，其他作業(yè)類型刺網(wǎng)、釣業(yè)、籠捕和潛捕占比較小。按作業(yè)漁場海域劃分，刺釣潛捕漁業(yè)、挖硨磲貝作業(yè)、燈光圍網(wǎng)漁業(yè)主要在島礁及其邊緣海域作業(yè)，底拖網(wǎng)漁業(yè)主要在南沙西南陸架區(qū)作業(yè)；燈光罩網(wǎng)漁業(yè)主要在深海區(qū)作業(yè)。

1.3 捕撈作業(yè)發(fā)展空間存在差異

隨著生產(chǎn)成本的提高，漁獲質(zhì)量的下降，以及南海局勢的日益緊張，南海外海的底拖網(wǎng)漁業(yè)已呈萎縮態(tài)勢，海南和廣東漁民季節(jié)性的雙拖作業(yè)虧損較大，廣西的單拖漁船常年生產(chǎn)，單拖作業(yè)尚有一定利潤，但從漁業(yè)未來發(fā)展來看，底拖網(wǎng)漁業(yè)的發(fā)展空間十分有限。

南海外海的燈光罩網(wǎng)漁業(yè)屬季節(jié)性生產(chǎn)，作業(yè)漁場目前已遍及南海北部陸架和西、中、南沙海域。燈光罩網(wǎng)主要捕撈鳶烏賊（Sthenoteuthis oualaniensis）、扁舵鰹（Auxis thazard）、黃鰭金槍魚（Thunnus albacores）、藍(lán)圓鲹（Decapterus maruadsi）等，產(chǎn)量較高［7］。罩網(wǎng)漁船具有人工成本低，生產(chǎn)靈活且適應(yīng)性強(qiáng)，年度效益較穩(wěn)定的生產(chǎn)優(yōu)勢。近年來燈光罩網(wǎng)漁業(yè)在南海外海發(fā)展迅速，成為南海三省區(qū)漁民開發(fā)南海外海的主要方式之一［8］。燈光罩網(wǎng)漁業(yè)快速發(fā)展與圍網(wǎng)作業(yè)形成資源競爭勢頭。外海燈光圍網(wǎng)主要捕撈集群性的小型中上層魚類，目前以三亞漁船數(shù)量最多，作業(yè)漁場目前僅局限于西中沙海域。圍網(wǎng)作業(yè)因航程遠(yuǎn)、成本高、可捕對(duì)象少、生產(chǎn)模式落后、開發(fā)空間有限等原因，一直未能得以規(guī)模發(fā)展，呈現(xiàn)萎縮發(fā)展態(tài)勢，廣西的燈光圍網(wǎng)已全部改為罩網(wǎng)作業(yè)。

以潛水采捕、刺網(wǎng)、釣具、籠捕等多種作業(yè)方式為代表的珊瑚礁作業(yè)形式，是我國南海特有的漁業(yè)類型。礁區(qū)刺釣潛捕作業(yè)漁船主要集中在海南瓊海和廣東臺(tái)山（包括港澳流動(dòng)漁船），作業(yè)方式成本低，漁獲價(jià)值高，經(jīng)濟(jì)效益較好，作業(yè)屬于以質(zhì)量換效益類型。西中沙島礁區(qū)資源已開發(fā)多年，因漁場面積有限及生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)脆弱等原因，資源開發(fā)已基本飽和。南沙海域島礁眾多，雖然多數(shù)島礁被他國占領(lǐng)，在資源和環(huán)境承受范圍內(nèi)，我國漁民仍有一定的作業(yè)空間。

2 海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合的背景

隨著我國對(duì)海洋資源的高度依賴，海洋開發(fā)步伐逐步加快，海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的部署和實(shí)施，海洋漁業(yè)的發(fā)展迎來新機(jī)遇，但也面臨著新挑戰(zhàn)，這對(duì)南海漁業(yè)的安全生產(chǎn)提出了更高的要求。在高度敏感的南海海域，如何給予漁業(yè)生產(chǎn)安全保障，加強(qiáng)海洋執(zhí)法管理成為漁業(yè)和海洋管理部門頭等要事。

2.1 海洋管理體制變遷

我國海洋管理體制建設(shè)經(jīng)歷了從單一管理到多頭管理、近岸管理向海洋管理、集中管理向行業(yè)管理的發(fā)展過程［2］，海上執(zhí)法力量資源建設(shè)也同樣經(jīng)歷了由集中向分散、由綜合向?qū)ｍ?xiàng)的轉(zhuǎn)變過程（表1）。海洋執(zhí)法分散，多頭管理成為制約漁業(yè)快速發(fā)展的重要因素，也拖累了南海漁業(yè)的開發(fā)進(jìn)程。改變過去海洋執(zhí)法條塊分割、多頭管理［9］的局面，提高行政執(zhí)法效能和服務(wù)水平變得尤為迫切。

表1 海洋執(zhí)法管理發(fā)展歷程Table 1 Development of maritime law enforcement management

2.2 海洋局重組后的機(jī)構(gòu)設(shè)置

為了適應(yīng)海洋開發(fā)的需要，2013年3月國家實(shí)施海洋局重組，將海監(jiān)、農(nóng)業(yè)部漁政局、公安部的邊防局、海關(guān)總署緝私局進(jìn)行整合。根據(jù)2013 年7月國務(wù)院《國家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》要求，中國海警局分設(shè)了北海分局、東海分局和南海分局。3個(gè)海區(qū)分局在沿海?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)置海警總隊(duì)及其支隊(duì)。海警總隊(duì)及其支隊(duì)都直屬中國海警局，由海警局直接指揮海上維權(quán)執(zhí)法行動(dòng)。南海分局分別在廣東、廣西、海南設(shè)置海警總隊(duì)及其支隊(duì)。

2.3 海警南海分局整合中存在的問題

改革就是利益的再分配，海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的整合與南海海區(qū)漁民息息相關(guān)的是海警南海分局的人員、機(jī)構(gòu)及職能的調(diào)整。

1）南海分局的整合首先面臨的是人員構(gòu)成和角色定位問題，這也是關(guān)系到執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)以及執(zhí)法效能的重要問題。南海分局整合了南海轄區(qū)的海警現(xiàn)役部隊(duì)、原農(nóng)業(yè)部南海區(qū)漁政局和原中國海監(jiān)南?？傟?duì)的執(zhí)法力量。從南海分局的警察屬性來看，暫時(shí)并未將其劃歸到武裝部隊(duì)的范疇。整合所涉及到的人員身份構(gòu)成較為復(fù)雜，有公務(wù)員（海監(jiān)、漁政）、警察（海關(guān)緝私警察）、現(xiàn)役部隊(duì)（邊防海警）、事業(yè)編制和合同工，國家在三定方案中并未明確整合后的海警局的人員身份定性，只定義其具有警察屬性，定義比較模糊。如果整合之后的隊(duì)伍仍沿用舊的編制，勢必帶來管理復(fù)雜的問題，也失去了整合的意義。如果將執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一定性為現(xiàn)役部隊(duì)，對(duì)提高隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力，執(zhí)行力和邊海安全固然具有重要的意義，但是現(xiàn)役部隊(duì)的服役時(shí)間短，海警執(zhí)法單位偏重技術(shù)型，人員流動(dòng)性大不利于人才的培養(yǎng)，這些無疑成為整合定性的一塊硬傷。如果統(tǒng)一調(diào)整為公務(wù)員的編制，有利于執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定，同時(shí)也會(huì)減小改革帶來的阻力。

2）地方的機(jī)構(gòu)整合進(jìn)程緩慢。從2013年三定方案的確定到2015年底已經(jīng)2年多時(shí)間，海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的整合只是在中央層面完成了整合機(jī)構(gòu)的大致框架，整合工作只推進(jìn)到了大海區(qū)，中國海警局陸續(xù)設(shè)立了東海、南海、北海三大海區(qū)籌備組，南海籌備組在原南海區(qū)漁政局的辦公地點(diǎn)。統(tǒng)一舷號(hào)的中國海警各種執(zhí)法船只統(tǒng)一由中國海警指揮中心指揮。地方的海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的整合，牽涉中央和地方、地方各部門間錯(cuò)綜復(fù)雜的利益，這也是整合的難點(diǎn)之一。

3）在機(jī)構(gòu)整合的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了相關(guān)機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整。第一，海警南海分局整合了原海監(jiān)、漁政、海警等機(jī)構(gòu)的相關(guān)執(zhí)法職能，涉及原南海區(qū)漁政漁船管理的職能，由農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一部署和授權(quán)，按照分級(jí)管理的原則，分別由農(nóng)業(yè)部所屬的研究院所和省市區(qū)海洋漁業(yè)系統(tǒng)來承接。第二，在三定方案中，以禁漁區(qū)線為界明確了農(nóng)業(yè)部內(nèi)陸和海洋局外海的執(zhí)法范圍，并賦予了海洋局漁業(yè)監(jiān)督管理的職能，海洋局新增了“負(fù)責(zé)機(jī)動(dòng)漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側(cè)和特定漁業(yè)資源漁場的漁業(yè)執(zhí)法檢查并組織調(diào)查處理漁業(yè)生產(chǎn)糾紛”、“參與海上應(yīng)急救援，依法組織或參與調(diào)查處理海上漁業(yè)生產(chǎn)安全事故”等的職能。第三，方案不足之處是海洋局和海事局為主導(dǎo)的執(zhí)法格局下［10］，海事部門的救助職能尚未納入海警局的職能當(dāng)中。沒有考慮到海警在人道救援海事管理中的責(zé)任，是不合理的。

3 執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合背景下南海漁業(yè)發(fā)展面臨的問題

3.1 南海周邊國家加大海域管控和政策扶持力度，南海漁業(yè)資源開發(fā)阻力增大

南海周邊國家通過加強(qiáng)執(zhí)法力量建設(shè)不斷加大對(duì)南海海域的管控。2009年越南成立民兵自衛(wèi)隊(duì)，與越南海軍、海警、邊防部隊(duì)等執(zhí)法力量一起從事海上執(zhí)法；2012年成立海上漁業(yè)執(zhí)法力量—“漁檢”；2013年越南設(shè)立“漁政局”并開始在南海海域執(zhí)行巡邏和監(jiān)督任務(wù)。印尼和馬來西亞專門成立海洋漁業(yè)局抓捕局（?。┖秃Ｊ聢?zhí)法機(jī)構(gòu)（馬），擴(kuò)大其管控范圍。2011年以來，越南、菲律賓等國加強(qiáng)對(duì)既占島礁及周邊海域的巡邏，南海漁民作業(yè)海域范圍逐年減小，漁獲量逐年減少，進(jìn)一步的漁業(yè)開發(fā)受到限制［11］。

南海周邊國家出臺(tái)優(yōu)惠政策，扶持大批漁船到南海海域生產(chǎn)，以越南最具代表性。越南漁業(yè)政策具有投入大、覆蓋面廣、針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn)。扶持政策貫穿漁業(yè)生產(chǎn)全程，實(shí)現(xiàn)了從捕撈到養(yǎng)殖，從漁船到漁民，從造船到維修，從出海到定居，從西沙到南沙，從補(bǔ)給到護(hù)航，從保險(xiǎn)到撫恤的全方位覆蓋。中越兩國南海漁業(yè)所經(jīng)歷的此消彼長，在很大程度上也是源于扶持政策的差別。我國針對(duì)南海漁業(yè)的扶持政策并不完善，主要表現(xiàn)在：造船指標(biāo)缺乏彈性，“雙控”政策限制了船隊(duì)規(guī)模的擴(kuò)張；燃油補(bǔ)貼存在額度低、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題；政府的扶持政策主要集中在漁船更新改造和燃油補(bǔ)貼，而金融、稅收、保險(xiǎn)等方面的配套政策不健全。隨著政策性的風(fēng)險(xiǎn)和物價(jià)的上漲，漁船民生產(chǎn)作業(yè)的積極性降低， 我國漁業(yè)開發(fā)的難度和阻力加大。

3.2 南海大洋性魚類資源開發(fā)不足，漁業(yè)發(fā)展受影響

根據(jù)最新（2014年）研究成果，南海中南部海域鳶烏賊的資源評(píng)估量約為2×106t［12］，從資源角度來看， 鳶烏賊是南海大洋性資源中最具開發(fā)潛力的種類［13］。鳶烏賊漁場主要分布在深水海域，漁船航次時(shí)間長，自然災(zāi)害頻發(fā)，漁業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)較大。捕撈鳶烏賊的罩網(wǎng)漁船目前仍有很多傳統(tǒng)木質(zhì)漁船，抗風(fēng)能力較弱，漁獲冰鮮保存水平差，與外海漁業(yè)生產(chǎn)不相適應(yīng)。目前我國對(duì)鳶烏賊資源的利用剛剛起步［11］，南海捕獲的鳶烏賊主要是制成魷魚絲外銷。因此受國際市場環(huán)境的影響因素多，鳶烏賊的收購價(jià)格波動(dòng)大，南海鳶烏賊漁業(yè)的發(fā)展易受影響和沖擊。

我國大陸地區(qū)在南海的金槍魚漁業(yè)尚未正式起步。根據(jù)日本和臺(tái)灣漁船的歷史生產(chǎn)數(shù)據(jù)，專家估算南海海域大型金槍魚資量在 10 000 t左右［14］，資源開發(fā)前景比較樂觀。目前南海金槍魚主要由越南和中國臺(tái)灣的延繩釣漁船捕撈。越南的南海金槍魚生產(chǎn)，主要作業(yè)漁場均在我國傳統(tǒng)疆界線以內(nèi)，且已形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。2010年越南有超過10 000艘漁船捕撈金槍魚類，其漁船數(shù)量還有繼續(xù)增加的趨勢［11］。我國在南海沒有專業(yè)從事金槍魚捕撈的延繩釣船，只是近年來燈光罩網(wǎng)和圍網(wǎng)漁業(yè)在外海作業(yè)兼捕到少量金槍魚，漁獲量少而分散，還未形成規(guī)模。另外，現(xiàn)有漁船沒有超低溫保鮮設(shè)備，漁獲海上預(yù)處理技術(shù)缺乏，金槍魚只能作為一般中層魚類進(jìn)行銷售，直接影響了漁民的經(jīng)濟(jì)效益。

3.3 南海漁業(yè)非法捕撈問題突出，影響漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展

南海的非法捕撈不僅包括南海主權(quán)尚未劃定的情況下各國漁民未經(jīng)報(bào)告侵入他國宣稱的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行捕撈活動(dòng)，而且還包括漁民不遵守本國或他國漁業(yè)管理規(guī)定而進(jìn)行的非法捕撈［15］。持續(xù)增多的非法捕撈活動(dòng)，不僅破壞了正常的漁業(yè)生產(chǎn)，更加劇了南海周邊國家關(guān)系的不穩(wěn)定性，易引發(fā)更多的矛盾和沖突。

隨著各國近海漁業(yè)資源的持續(xù)衰退，南海周邊國家的漁業(yè)生產(chǎn)紛紛向外海延伸，漁民越界捕魚引發(fā)的糾紛也逐漸增多。統(tǒng)計(jì)表明，在我國南海海域發(fā)現(xiàn)的外國侵漁漁船艘次由2004年的245艘上升到了2008年的341艘［16］。近年來，在禁漁區(qū)捕撈、非法捕撈珍稀野生動(dòng)物等違法行為、非授權(quán)區(qū)域捕魚以及使用毀滅性捕魚設(shè)備捕魚、無許可證捕魚、“電、炸、毒”魚等破壞性方式進(jìn)行捕撈的現(xiàn)象有增無減，嚴(yán)重破壞了南海生態(tài)系統(tǒng)，影響了南海漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。

3.4 南海漁業(yè)發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)平臺(tái)，漁業(yè)管理水平有待加強(qiáng)

我國南海漁業(yè)生產(chǎn)處于高度敏感時(shí)期，漁民作業(yè)壓力增加。涉外漁業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大成為阻礙南海漁業(yè)平穩(wěn)發(fā)展的主要原因。南海漁業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性、特殊性、復(fù)雜性決定了多部門協(xié)同合作的必要性。伴隨著執(zhí)法機(jī)構(gòu)的整合，需要漁業(yè)在體制和機(jī)構(gòu)建設(shè)上進(jìn)一步調(diào)整與之適應(yīng)，協(xié)調(diào)發(fā)展。執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合過程中，設(shè)置了最高議事機(jī)構(gòu)—國家海洋委員會(huì)來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)執(zhí)法事務(wù)，南海漁業(yè)的發(fā)展同樣也需要一個(gè)類似機(jī)構(gòu)，來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)南海漁業(yè)發(fā)展相關(guān)事務(wù)，科學(xué)管理南海漁業(yè)。

3.5 “雙龍戲珠”的執(zhí)法格局仍存弊端，未來海上救助能力有待提升

“雙龍執(zhí)法”的格局，影響了執(zhí)法的全局性和整體性，存在執(zhí)法力量分散的弊端。南海海域廣闊，漁船捕撈作業(yè)地點(diǎn)分散，隨機(jī)性大，政府雖在執(zhí)法船只的建設(shè)上加大了力度，但巡航護(hù)漁仍存空白點(diǎn)，難以對(duì)漁民全方位保護(hù)。迫于漁業(yè)安全生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)需要，合力促進(jìn)海洋執(zhí)法力量建設(shè)，維護(hù)南海漁業(yè)權(quán)益已是勢在必行，執(zhí)法的統(tǒng)一性和全局性也變得尤為迫切。

我國海上救助力量薄弱，存在由政府主導(dǎo)的專業(yè)救助力量救援能力有限［17］的問題。海上救助因距離遠(yuǎn)、時(shí)間緊，施救困難較大，需要及時(shí)高效的實(shí)施救援。海警從事基層一線執(zhí)法，面對(duì)海上施救等突發(fā)事件，實(shí)施人道主義救助的權(quán)責(zé)有待進(jìn)一步明確。從執(zhí)法力量建設(shè)方面來講，未來加強(qiáng)海上救助力量建設(shè)勢必會(huì)造成救助資源“一弱一強(qiáng)”或分散建設(shè)的局面，無疑造成資源的浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)的結(jié)果。在漁船的安全救助方面，除了政府主導(dǎo)的專業(yè)救助，如何調(diào)動(dòng)漁民主動(dòng)施救的積極性也是解決救助問題的關(guān)鍵。目前，我國在漁船救助責(zé)任義務(wù)、施救損失賠償標(biāo)準(zhǔn)以及海難救助基金補(bǔ)助等方面，尚未出臺(tái)具體的管理規(guī)定，過往船只雖有主動(dòng)施救的責(zé)任和義務(wù)，但存在積極性不高的問題。

3.6 海洋漁業(yè)相關(guān)法律不完善，海上執(zhí)法缺乏有效的法律依據(jù)

海洋的開發(fā)和管理應(yīng)建立在法制基礎(chǔ)之上。一直以來，我國法律體系不完善［18］，缺乏配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，并且海洋立法對(duì)執(zhí)法問題考慮不充分［19］。我國尚未出臺(tái)綜合性的《海洋法》來處理海洋事務(wù)，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)重組后，配套法律制度并未建立。改革后的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)并未明確法律意義上的執(zhí)法地位，也缺乏海上執(zhí)法程序的相關(guān)立法來規(guī)范職責(zé)和權(quán)限，直接影響了海上執(zhí)法的效能。

海洋漁業(yè)執(zhí)法是體現(xiàn)我國在南海海域存在和實(shí)際管轄的有效方式。在漁業(yè)立法方面，存在法律數(shù)量偏少，配套法律體系不完善［18］，漁業(yè)法律更新速度慢的問題。例如在面對(duì)非法入境侵漁的行為等漁業(yè)侵權(quán)行為，執(zhí)法部門沒有定罪入刑的法律依據(jù)。這樣不利于執(zhí)法人員依法行使職權(quán)，也無法為海洋事務(wù)和海洋權(quán)益的維護(hù)提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)。

4 措施與建議

4.1 加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)雙邊合作，為漁業(yè)生產(chǎn)提供安全保障，完善漁業(yè)扶持政策，降低漁民作業(yè)成本，提升南海漁民生產(chǎn)積極性

1）加大執(zhí)法力度，提供安全保障。一方面，借鑒越南的做法，吸收群眾力量，組織南海漁民建立一支南海特色民兵隊(duì)伍，亦漁亦兵，提高自衛(wèi)反擊能力；另一方面，加快裝備建設(shè)的步伐，是當(dāng)前海警執(zhí)法資源建設(shè)工作的首要任務(wù)。加快大噸位船艇建造、提高艦艇的抗風(fēng)能力、續(xù)航力和自持力。加大空中力量建設(shè)，為執(zhí)法公務(wù)船配備直升機(jī)執(zhí)法，形成?？找惑w的執(zhí)法模式，提高執(zhí)法靈活性和機(jī)動(dòng)性，為漁民安全作業(yè)生產(chǎn)提供保障。

2）加強(qiáng)雙邊合作，探求穩(wěn)定的漁業(yè)開發(fā)環(huán)境。應(yīng)積極與南海周邊國家探討建立漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、管理與合理利用的雙邊合作機(jī)制，開展與漁業(yè)相關(guān)的海洋科學(xué)研究、漁船海上航行與交通安全、打擊海盜和武力搶劫、搜尋與救助等方面的合作。分別建立中越、中菲、中馬、中印尼四個(gè)雙邊機(jī)制，在各國法律許可的框架下解決我國漁民被抓捕的問題。

3）完善我國漁業(yè)扶持政策，降低漁民作業(yè)成本。第一，南海漁船的造船指標(biāo)應(yīng)加以區(qū)別對(duì)待，借鑒越南鼓勵(lì)建造鋼制漁船的做法，在政策設(shè)計(jì)上對(duì)鋼制漁船的建造予以一定的傾斜；第二，建議政府提高專項(xiàng)柴油補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和漁業(yè)風(fēng)險(xiǎn)資金額度，降低漁民作業(yè)成本。第三，優(yōu)化補(bǔ)貼發(fā)放辦法，統(tǒng)一各地區(qū)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，提升漁民作業(yè)積極性。

4.2 增強(qiáng)南海深海區(qū)漁場開發(fā)力度，促進(jìn)大洋性漁業(yè)資源開發(fā)

政府部門可通過調(diào)整漁業(yè)管理措施，促進(jìn)南海大洋性漁業(yè)開發(fā)：1）利用現(xiàn)有的漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)資金支持渠道，鼓勵(lì)漁民淘汰沿海小型漁船， 將“雙控”（船數(shù)和功率）指標(biāo)用于建造大型燈光罩網(wǎng)漁船；2）通過強(qiáng)化老舊漁船更新改造信貸政策的支持力度，解決大型漁船更新改造或建造的融資難題，提高漁船的冷凍保鮮能力；3）在南沙島礁建立拖網(wǎng)和罩網(wǎng)作業(yè)大宗漁獲的速凍和臨儲(chǔ)基地，解決水產(chǎn)品的保鮮問題；4）加大加工、貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，穩(wěn)定和提高鳶烏賊的價(jià)格，確保鳶烏賊漁業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展；5）加大維權(quán)護(hù)漁的力度，打擊周邊國家的侵漁漁船，維護(hù)我國在南海的海洋漁業(yè)權(quán)益。

4.3 南海周邊國家共同建立針對(duì)非法捕撈的行為準(zhǔn)則，實(shí)施漁船動(dòng)態(tài)監(jiān)測，規(guī)范漁業(yè)生產(chǎn)行為，促進(jìn)南海漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展

首先，強(qiáng)化南海周邊國家間的相互合作，建立以合作為基礎(chǔ)的行為準(zhǔn)則。圍繞非法捕撈問題，在借鑒《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》、《關(guān)于預(yù)防、制止和消除非法、不報(bào)告和不管制捕撈的國際行動(dòng)計(jì)劃》、《漁民公約》等規(guī)則的基礎(chǔ)上，南海周邊國家應(yīng)制定有法律約束力的國際條約和處罰方法，以共同規(guī)范漁民的生產(chǎn)行為。其次，南海國家對(duì)禁用漁具漁法、網(wǎng)具的規(guī)格、漁業(yè)資源的可捕標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)應(yīng)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，開展?jié)O業(yè)資源的共同養(yǎng)護(hù)與管理。再次，借鑒周邊國家治理非法漁業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施漁船動(dòng)態(tài)監(jiān)測和漁船的法制化管理。借鑒馬來西亞和文萊的MCS措施（漁業(yè)監(jiān)測、管制與偵察；Monitor，Control and Surveillance， MCS），對(duì)漁民在注冊管理、漁獲和船位監(jiān)控等方面加強(qiáng)漁業(yè)管理。作為行政執(zhí)法主體的海警局，依靠漁船北斗船位系統(tǒng)，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部漁業(yè)管理部門打擊漁業(yè)違法行為，為南海漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供保障。

4.4 建立南海漁業(yè)安全機(jī)制，強(qiáng)化海上執(zhí)法護(hù)漁協(xié)調(diào)力度，設(shè)立區(qū)域性漁業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，穩(wěn)定發(fā)展南海漁業(yè)生產(chǎn)

在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上，亟需完善南海漁業(yè)組織指揮管理體系，建立由外交、海軍、海警等部門參加的保護(hù)南海漁業(yè)安全機(jī)制，多部門聯(lián)動(dòng)共同應(yīng)對(duì)南海漁業(yè)生產(chǎn)安全問題，并建議建立海洋漁業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制，并在國家海洋局下屬的南海海區(qū)設(shè)立一個(gè)由外交部、農(nóng)業(yè)部、總參、發(fā)改委、財(cái)政部、海洋局等多個(gè)部門參與區(qū)域性的海洋漁業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)—南海漁業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)漁業(yè)總指揮部，協(xié)調(diào)指揮南海工作，及時(shí)妥善處理海上漁業(yè)突發(fā)事件，落實(shí)責(zé)任、加強(qiáng)配合，形成合力，積極應(yīng)對(duì)周邊的斗爭。

4.5 進(jìn)一步整合執(zhí)法力量，完善救助機(jī)制，提高漁業(yè)安全生產(chǎn)水平

“二龍先行”是執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革的階段性做法［1］，進(jìn)一步整合海上執(zhí)法力量是未來執(zhí)法整合的趨勢。全面整合海上執(zhí)法職能，逐步推進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)分權(quán)和執(zhí)法資源調(diào)配，縱向深化中央到地方的整合。建議在沿海大省區(qū)開展試點(diǎn)，將省級(jí)海上執(zhí)法力量整合到中國海警局，擴(kuò)充執(zhí)法資源。將交通運(yùn)輸部海事局的相關(guān)職能劃歸到中國海警局，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法、救助資源的有效配置。

在漁船救助方面，一方面應(yīng)該加大救助船舶的建設(shè)力度，在現(xiàn)階段海洋局重組的基礎(chǔ)上，整合海事的海上搜救的職能和執(zhí)法資源來補(bǔ)充現(xiàn)有救助力量。另一方面應(yīng)充分吸收群眾性漁船來擴(kuò)展海上救助力量。對(duì)漁船船員進(jìn)行相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)漁民形成自救互救意識(shí)，提高自救互救技能，提高海上搜救應(yīng)急救助工作的社會(huì)化程度。在漁船上配備搜救設(shè)施裝備，船舶通信、定位等設(shè)備，提升漁船救助能力，建立起“漁船互助為主，公務(wù)船舶救助為輔”的救助機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，完善救助漁船的補(bǔ)償、激勵(lì)和保障措施，設(shè)立由政府、漁民、社會(huì)各界多方參與的“南海漁船海上救助基金”。資金用于對(duì)海上救助的船只和人員的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)?？紤]為積極參與海上救助的個(gè)人購置保險(xiǎn)等，提供必需的物資保障和安全保障，提升漁民參與海上自救互救的積極性。

4.6 完善海洋和漁業(yè)立法，規(guī)范海洋漁業(yè)活動(dòng)

我國應(yīng)該加快海洋法律體系建設(shè)，第一，制定綜合性法律《海洋法》，使海洋相關(guān)的系列活動(dòng)做到有法可依。第二，完善海洋法律法規(guī)及配套實(shí)施細(xì)則的制定。制定海上執(zhí)法行為實(shí)施細(xì)則，對(duì)海上執(zhí)法體制改革從法律層面作進(jìn)一步的闡釋和延伸。通過法律明確海上執(zhí)法力量的法律地位，規(guī)范權(quán)限職責(zé)范圍。第三，完善漁業(yè)相關(guān)法律法規(guī)。增加漁業(yè)法律的立法數(shù)量，加快漁業(yè)相關(guān)配套法律法規(guī)的立法。加強(qiáng)漁業(yè)立法規(guī)劃和調(diào)研，增強(qiáng)立法效率，最大限度保障漁業(yè)活動(dòng)有序的發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：童成立）

The development of South China Sea fishery under the background of integrated maritime law enforcement agencies

PAN Xing-lei， ZHANG Li-ping， AI Hong， YU Wen-ming， ZHANG Peng
（Key Laboratory of South China Sea Fishery Resources Exploitation & Utilization， Ministry of Agriculture， South China Sea fisheries Research Institute， Chinese Academy of Fishery Sciences， Guangzhou， Guangdong 510300， China）

The development of the South China Sea fisheries has important significance for safeguarding sovereignty and marine rights and interests， promoting the development of resources and realizing the sustainable development of resources and environment. The implementation of China's maritime strategy has imposed new requirements for the development of fisheries in the South China Sea and the maintenance of marine rights and interests. Maritime law enforcement is an effective way to embody China's maritime jurisdiction and maritime law enforcement effectiveness can also influence the steady development of fisheries. Maritime law enforcement dispersion and the management of the law enforcement system have become important factors restricting the rapid development of fisheries. On the basis of analyzing the current situation of fishery development in the South China Sea and the construction of maritime law enforcement forces and system， this paper points out that the current development of the South China Sea resources is facing the problem of increasing resistance to the development of the South China Sea， the development of oceanic fish resources， illegal fishing， the integration of law enforcement is not complete， the ocean fisheries law is not perfect， and the lack of fisheries coordination platform. To promote the orderly development of the South China Sea fisheries， this paper provides some suggestions as follows： strengthening the law enforcement， enhancing the bilateral cooperation and the South China Sea fishery development， implementing the dynamic monitoring of fishing vessels， regulating the production behavior of the South China Sea， establishing the law enforcement forces， perfecting the maritime legislation，regulating and coordinating the enforcement of maritime rights.

institutional restructuring； South China Sea fishery； resource decline； maritime law enforcement； fishery development

Finance Project of Ministry of Agriculture.

AI Hong， E-mail： aihong@scsfri.ac.cn.

24 June， 2015； Accepted 02 December， 2015

S977

A

1000-0275（2016）02-0345-07

10.13872/j.1000-0275.2015.0187

農(nóng)業(yè)部財(cái)政項(xiàng)目“南沙捕撈漁船管理政策研究”。

潘興蕾（1982-），女，助理研究員，主要從事漁業(yè)信息研究，E-mail： panxinglei@scsfri.ac.cn；

艾紅（1968-），女，研究員，主要從事漁業(yè)信息與漁業(yè)戰(zhàn)略研究，E-mail： aihong@scsfri.ac.cn。

2015-06-24，接受日期：2015-12-02