司法體制改革的憲法學(xué)評(píng)估

莫 紀(jì) 宏

司法體制改革的憲法學(xué)評(píng)估

莫 紀(jì) 宏

本文從憲法學(xué)的基本原理出發(fā)，首先分析了支撐目前司法體制改革的指導(dǎo)性文件和操作性文件中對(duì)憲法的關(guān)注度，通過(guò)各項(xiàng)司法體制改革措施與憲法文本規(guī)定的關(guān)聯(lián)性來(lái)判定司法體制改革對(duì)憲法權(quán)威的關(guān)注度，得出了宏觀上的重視與微觀上的缺少并舉的結(jié)論。本文還從考察我國(guó)憲法文本與司法之間歷史和邏輯關(guān)系出發(fā)，論證了司法目前還缺少必要的憲法文本的支持，還沒(méi)有形成強(qiáng)有力的憲法依據(jù)?；谖覈?guó)現(xiàn)行憲法所確立的人民代表大會(huì)制度的法律特征，作者也排除了司法權(quán)作為具有獨(dú)立學(xué)術(shù)價(jià)值的憲法學(xué)術(shù)語(yǔ)的可能性，進(jìn)而也不存在目前政策上所倡導(dǎo)的“司法權(quán)屬于中央事權(quán)”的觀點(diǎn)。與此同時(shí)，作者在分析司法體制改革與憲法之間相關(guān)性比較薄弱的基礎(chǔ)上，提出了以“憲法+所有具體法治工作”的實(shí)踐模式來(lái)增強(qiáng)司法體制改革的合憲性，并最終推動(dòng)“司法入憲”，使得司法制度成為我國(guó)現(xiàn)行憲法所確立的一項(xiàng)基本國(guó)家制度，從而為司法體制改革確立一個(gè)最終發(fā)展的制度化方向。

憲法；司法體制改革；指導(dǎo)性文件；操作性文件；依憲治國(guó)；司法權(quán)；中央事權(quán)；“憲法+所有具體法治工作”

作者莫紀(jì)宏，男，漢族，江蘇靖江人，法學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長(zhǎng)，研究員，博士生導(dǎo)師，國(guó)際憲法學(xué)協(xié)會(huì)副主席，中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)，北京市法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)(北京：100720)。

近年來(lái)，司法體制改革問(wèn)題一直是學(xué)術(shù)界和社會(huì)公眾關(guān)注的熱門(mén)話題。有的甚至把司法體制改革作為政治體制改革的先行先試。但不論在實(shí)踐中司法體制改革引起了大多的社會(huì)關(guān)注和制度改革，從理論源頭來(lái)看，沒(méi)有憲法學(xué)的認(rèn)真關(guān)注，司法體制改革是很難獲得明確的前進(jìn)方向的。鑒于目前推進(jìn)的司法體制改革的措施多種多樣，涉及到的問(wèn)題面也很多，本文只是嘗試運(yùn)用憲法學(xué)的分析方法來(lái)對(duì)當(dāng)下司法體制改革中的幾個(gè)核心問(wèn)題做較為細(xì)致的學(xué)理和實(shí)證分析，并希冀以此來(lái)糾正當(dāng)下學(xué)術(shù)界流行的缺少憲法學(xué)理論支撐的極端觀點(diǎn)。

一、司法體制改革文件對(duì)憲法的關(guān)注度統(tǒng)計(jì)分析

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》)明確提出了“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”的主張，第一次通過(guò)黨的文件形式肯定了“依憲治國(guó)”在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的重要地位?！度嫱七M(jìn)依法治國(guó)決定》涉及到“憲法”一詞共有38處，“憲”字41處*《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》中的41處“憲”，除了38處“憲法”之外，還有三處，即“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”；“依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”。?！皯椃ā币辉~及“憲”字與全面推進(jìn)依法治國(guó)的六個(gè)方面都有密切的關(guān)系，其中，“憲法”對(duì)司法體制改革也同樣給予了應(yīng)有的關(guān)注，雖然在《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》沒(méi)有像“憲法”對(duì)“立法”的作用那樣“讓每一個(gè)立法都符合憲法精神”，但是，深化司法體制改革也必須納入“依憲治國(guó)”的范圍，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。不久前，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》)?！秾?shí)施方案》明確了指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和基本原則，規(guī)定了司法體制和社會(huì)體制改革的84項(xiàng)措施，為進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革提供了基本遵循?！秾?shí)施方案》提出，要以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，圍繞建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)，切實(shí)解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問(wèn)題，著力破解影響法治社會(huì)建設(shè)的體制機(jī)制障礙，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力司法保障、創(chuàng)造良好社會(huì)環(huán)境?？梢哉f(shuō)，司法體制改革在當(dāng)下正在全國(guó)各地轟轟烈烈地展開(kāi)，旨在通過(guò)司法體制改革來(lái)增進(jìn)司法公信力、維護(hù)司法正義的價(jià)值目標(biāo)已經(jīng)得到了社會(huì)公眾的高度認(rèn)可。

但從法理上來(lái)看，盡管《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》對(duì)憲法與司法體制改革之間的關(guān)系給予了一定程度的關(guān)注，但是，如何把這種關(guān)注落實(shí)到對(duì)具體司法改革措施的指導(dǎo)和落實(shí)上，這個(gè)問(wèn)題好像還沒(méi)有引起法學(xué)界和實(shí)務(wù)界的足夠重視，導(dǎo)致“依憲治國(guó)”、“憲法”與司法體制改革在實(shí)踐層面仍然存在嚴(yán)重脫節(jié)的“兩張皮”現(xiàn)象*盧現(xiàn)祥：“創(chuàng)新機(jī)制：要‘一體化’不要‘兩張皮’”，《光明日?qǐng)?bào)》2015年3月18日。。因此，有必要在法理上認(rèn)真地研究一下有關(guān)司法體制改革的一系列文件是如何關(guān)注“憲法”的，這種“關(guān)注”的特征是什么，這樣的“關(guān)注”是否足以達(dá)到有效指導(dǎo)司法體制改革實(shí)踐的目的。

以《實(shí)施方案》確立的司法體制改革指導(dǎo)思想為基準(zhǔn)，目前有關(guān)司法體制改革的文件主要可以分為兩類：一類是指導(dǎo)性文件，一類是操作性文件。指導(dǎo)性文件是對(duì)司法體制改革的方向和全局問(wèn)題具有指導(dǎo)作用的，主要指黨的十八報(bào)告、黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《全面深化改革決定》)和黨的十八屆四中全會(huì)的《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》。操作性文件是指黨的十八屆四中全會(huì)之后，圍繞著十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》關(guān)于司法體制改革的要求出臺(tái)的一些具體操作性文件，本文主要選擇了幾個(gè)有影響的文件，包括：《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)——人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014～2018)》【法發(fā)〔2015〕3號(hào)】、2015年2月27日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議審議通過(guò)的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案 》、中辦和國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》以及《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的實(shí)施方案》*目前沒(méi)有公開(kāi)向社會(huì)發(fā)布該《實(shí)施方案》。等作為分析司法體制改革文件與憲法相關(guān)度的分析數(shù)據(jù)源。

圖表一 指導(dǎo)性文件憲法關(guān)注度

中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定(2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò))(十八屆四中全會(huì)決定) 一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。把思想政治建設(shè)擺在首位，加強(qiáng)理想信念教育，深入開(kāi)展社會(huì)主義核心價(jià)值觀和社會(huì)主義法治理念教育，堅(jiān)持黨的事業(yè)、人民利益、憲法法律至上，加強(qiáng)立法隊(duì)伍、行政執(zhí)法隊(duì)伍、司法隊(duì)伍建設(shè)。任何組織和個(gè)人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)。必須維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，切實(shí)保證憲法法律有效實(shí)施，絕不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為。一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。(違憲行為必須追究涉及司法審判活動(dòng))依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件(準(zhǔn)司法活動(dòng))依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)。(必須依法司法)

圖表二 操作性文件憲法關(guān)注度

從圖表一和圖表二所顯示的司法體制改革指導(dǎo)性文件和操作性文件來(lái)看，不論是指導(dǎo)性文件，還是操作性文件，其關(guān)于司法體制改革的相關(guān)規(guī)定，與現(xiàn)行憲法文本都存在一定“表面”聯(lián)系。這種“表面”聯(lián)系的特征表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.“依據(jù)憲法”是司法體制改革的一項(xiàng)重要原則。例如，《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)——人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014～2018)》【法發(fā)〔2015〕3號(hào)】就規(guī)定：依法推動(dòng)改革，確保改革穩(wěn)妥有序。人民法院深化司法改革，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以憲法法律為依據(jù)，立足中國(guó)國(guó)情，依法有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)重大改革于法有據(jù)，推動(dòng)將符合司法規(guī)律和公正司法要求的改革舉措及時(shí)上升為法律。上述規(guī)定非常明確要求“人民法院深化司法改革，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以憲法法律為依據(jù)”。此外，《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》也規(guī)定：“根據(jù)憲法法律規(guī)定，結(jié)合司法工作實(shí)際，制定本規(guī)定”。根據(jù)上述規(guī)定，至少有一點(diǎn)是可以推斷出來(lái)的，即司法體制改革的設(shè)計(jì)者在設(shè)計(jì)司法體制改革方案時(shí)，具有一定的“憲法意識(shí)”，注重從憲法獲得合法性依據(jù)。但是“依據(jù)憲法”只是原則層面的依據(jù)*葉海波：“法律文本為何必須寫(xiě)上‘依據(jù)憲法’？”，資料來(lái)源：財(cái)新網(wǎng)，2015年4月28日，參見(jiàn)http://opinion.caixin.com/2015-04-28/100804441_all.html#page2，2016年1月18日最新訪問(wèn)。，涉及到憲法上的哪些具體條文的規(guī)定，則在指導(dǎo)性文件和操作性文件中都不是很清晰。這就為從憲法文本角度來(lái)評(píng)議司法體制改革文件的“合憲性”造成了一定的困難。

2.“遵守和擁護(hù)憲法”是司法體制改革過(guò)程中必須達(dá)到的狀態(tài)。無(wú)論是指導(dǎo)性文件，還是操作性文件，都對(duì)司法體制改革過(guò)程中尊重憲法權(quán)威問(wèn)題表示了關(guān)注。《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)——人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014～2018)》【法發(fā)〔2015〕3號(hào)】規(guī)定：完善法官宣誓制度，經(jīng)各級(jí)人大及其常委會(huì)選舉或任命的法官，正式就職時(shí)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)向憲法宣誓?！渡罨嗣癖O(jiān)督員制度改革方案》要求：“人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)是年滿二十三周歲，擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法，遵守法律，品行良好，身體健康，具有高中以上文化程度的中國(guó)公民”?！额I(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》也規(guī)定：各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)帶頭遵守憲法法律，維護(hù)司法權(quán)威，支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)。由此可見(jiàn)，從抽象和原則意義上要求司法體制改革過(guò)程中的參與者，包括領(lǐng)導(dǎo)干部、法官、檢察官以及人民監(jiān)督員都必須遵守憲法、維護(hù)憲法權(quán)威。

3.司法體制改革要實(shí)現(xiàn)憲法所要求的“依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。現(xiàn)行憲法第126條和第131條明確規(guī)定：人民法院和人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。而目前發(fā)布的司法體制改革文件的核心內(nèi)容都是圍繞著保證人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)展開(kāi)的，例如，黨的十八大報(bào)告就明確指出：進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。再如，《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》也規(guī)定：為貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》有關(guān)要求，防止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理，確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，根據(jù)憲法法律規(guī)定，結(jié)合司法工作實(shí)際，制定本規(guī)定。因此，不論是指導(dǎo)性文件，還是操作性文件，對(duì)于司法體制改革旨在有效地保證憲法所規(guī)定的“保證人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)”，不受任何組織和個(gè)人的非法干涉具有非常重要的保證作用。

4.一切司法體制改革行為不得違憲，違憲的司法體制改革行為必須受到法律追究。當(dāng)前所進(jìn)行的司法體制改革以及各項(xiàng)司法改革措施的推進(jìn)必須限定在憲法的框架內(nèi)，這是一條最基本的憲法原則，如果離開(kāi)了憲法進(jìn)行司法體制改革，不僅這樣的司法體制改革本身缺少合法性，而且違憲的司法體制改革活動(dòng)必須要受到法律的追究。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)改革行為的“合憲性”“合法性”提出了明確的要求，規(guī)定：要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平。建立健全全社會(huì)忠于、遵守、維護(hù)、運(yùn)用憲法法律的制度。堅(jiān)持法律面前人人平等，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也明確規(guī)定：一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。

總的來(lái)說(shuō)，當(dāng)下所進(jìn)行的司法體制改革，從政策文件的規(guī)定來(lái)看，對(duì)憲法給予了必要的關(guān)注，包括“依據(jù)憲法進(jìn)行司法體制改革”、“在司法體制改革過(guò)程中尊重憲法權(quán)威”、“通過(guò)司法體制改革實(shí)現(xiàn)憲法所規(guī)定的人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)”以及“對(duì)違憲的司法體制改革行為予以追究”等等，“依憲司法”*莫紀(jì)宏：《依憲立法是依憲治國(guó)的出發(fā)點(diǎn)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2015年1月26日。的理念是比較到位的，但在具體的憲法文本參照和憲法規(guī)范的遵守和適用方面，司法體制改革文件中還缺少對(duì)這類問(wèn)題和事項(xiàng)的必要關(guān)注，也就是說(shuō)，憲法對(duì)司法體制改革的指導(dǎo)意義仍然停留在“價(jià)值”和“意義”層面，尚需要設(shè)計(jì)具體的法律程序來(lái)實(shí)施憲法的相關(guān)規(guī)定，真正使司法體制改革建立在具體可靠的憲法規(guī)定基礎(chǔ)上，將司法體制改革有效地納入“合憲性”評(píng)價(jià)的范圍。

二、司法體制改革離憲法有多遠(yuǎn)？

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》明確指出：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”。為了貫徹落實(shí)“依憲治國(guó)”的價(jià)值要求，《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》明確規(guī)定：“使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神”。很顯然，為了推進(jìn)依法治國(guó)，《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》對(duì)立法活動(dòng)明確提出了“符合憲法精神”的要求，這說(shuō)明，作為憲法具體化的立法活動(dòng)，在保證憲法實(shí)施中具有非常重要的地位。但是，《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》并沒(méi)有對(duì)司法如何符合憲法精神提出明確要求，司法體制改革是否也要符合憲法精神呢？沒(méi)有憲法上的依據(jù)，司法體制改革能否依舊有效地順利推進(jìn)？這個(gè)問(wèn)題實(shí)質(zhì)上在貫徹落實(shí)《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》過(guò)程中所遇到得最復(fù)雜的理論問(wèn)題和在實(shí)踐中無(wú)法回避的問(wèn)題。理論上遇到的最大問(wèn)題就是現(xiàn)行憲法究竟跟“司法”有什么關(guān)系？憲法是否對(duì)司法體制改革的內(nèi)容和目標(biāo)構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性的規(guī)范、指引和限制？司法體制改革是否能在現(xiàn)行憲法的框架下運(yùn)行？等等。這些理論問(wèn)題確實(shí)需要巨大的勇氣來(lái)加以回答。

共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政權(quán)從根據(jù)地時(shí)期開(kāi)始使用“司法”來(lái)表達(dá)人民政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)。1946年《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》“三、司法”條款規(guī)定：各司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，除服從法律外，不受任何干涉。1949年《共同綱領(lǐng)》第17條也明確規(guī)定：廢除國(guó)民黨反動(dòng)政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護(hù)人民的法律、法令，建立人民司法制度。但是，其后的1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法文本中并沒(méi)有“司法”一詞，這說(shuō)明作為表述國(guó)家職能性質(zhì)的“司法”概念已經(jīng)退出了以1954年憲法為代表的社會(huì)主義類型憲法的術(shù)語(yǔ)體系。從現(xiàn)行憲法的文本出發(fā)，當(dāng)下進(jìn)行的司法體制改革以及圍繞著司法體制改革所采取的各項(xiàng)措施，并沒(méi)有直接的憲法依據(jù)，其直接的依據(jù)是執(zhí)政黨的“司法政策”，司法問(wèn)題仍然依靠執(zhí)政黨的司法政策來(lái)調(diào)整，司法工作尚需通過(guò)修憲或修法的方式逐漸納入到國(guó)家的“基本法律制度”的范圍，否則，司法體制改革只能在現(xiàn)行憲法所確定的基本國(guó)家制度之外運(yùn)行。這是一個(gè)不可隨意加以模糊的理論界限和制度瓶頸，當(dāng)下脫離了執(zhí)政黨的政策來(lái)討論司法體制改革問(wèn)題，在理論上是徒勞的，在實(shí)踐中也不可能推演出任何具有操作性的有效方案。這一點(diǎn)，可以從現(xiàn)行憲法的文本規(guī)定中充分體現(xiàn)出來(lái)。1982年現(xiàn)行憲法只有兩條涉及到“司法”一詞，即憲法第89條第(八)項(xiàng)的規(guī)定：國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作；第107條的規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。上述兩處規(guī)定，“司法”并不是作為獨(dú)立詞來(lái)表述的，而是以“司法行政”的術(shù)語(yǔ)形式出現(xiàn)。從憲法解釋學(xué)的角度來(lái)看，雖然在漢語(yǔ)文意上可以將“司法行政”理解為偏正結(jié)構(gòu)的名詞詞組，即“司法”的“行政”，但由于在其他條款中并沒(méi)有“司法”的概念，所以，將“司法行政”理解為“司法”的“行政”是缺少憲法文本依據(jù)的。故從憲法解釋學(xué)的角度來(lái)看，在憲法文本術(shù)語(yǔ)的表現(xiàn)形式上，“司法行政”屬于一個(gè)不可拆分的憲法術(shù)語(yǔ)，只能通過(guò)憲法解釋的途徑來(lái)確定“司法行政”作為政府行政工作的一部分的具體制度內(nèi)涵。因此，除非通過(guò)憲法修改的途徑來(lái)明確“司法”一詞明確的制度內(nèi)涵，否則，目前在學(xué)術(shù)界廣泛使用的“司法”、“司法權(quán)”、“司法制度”、“司法體制”、“司法體制改革”等等以“司法”作為中心詞所衍生出來(lái)的一組概念，就沒(méi)有明確的憲法依據(jù)。由于我國(guó)現(xiàn)行憲法所確立的根本政治制度—人民代表大會(huì)制度沒(méi)有肯定“立法”、“行政”和“司法”的國(guó)家權(quán)力配置方式的合法性和合理性，因此，只能基于執(zhí)政黨的政策文件來(lái)解釋司法以及與司法相關(guān)概念的內(nèi)涵，而不可能給予“司法”概念一個(gè)完整的法律內(nèi)涵。

通過(guò)執(zhí)政黨的政策來(lái)規(guī)范司法工作，早在建國(guó)前夕由王明起草的《中共中央關(guān)于廢除國(guó)民黨的六法全書(shū)與確定解放區(qū)的司法原則的指示》(以下簡(jiǎn)稱《指示》)就已經(jīng)講得非常清楚。該《指示》明確指出：在無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)聯(lián)盟為主體的人民民主專政的政權(quán)下,國(guó)民黨的六法全書(shū)應(yīng)該廢除,人民的司法工作不能再以國(guó)民黨的六法全書(shū)為依據(jù),而應(yīng)該以人民的新的法律作依據(jù)。在人民新的法律還沒(méi)有系統(tǒng)地發(fā)布以前,應(yīng)該以共產(chǎn)黨政策以及人民政府與人民解放軍已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、條例、決議作依據(jù)。目前在人民的法律還不完備的情況下,司法機(jī)關(guān)的辦事原則應(yīng)是:有綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定者,從綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定；無(wú)綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定者,從新民主主義的政策。同時(shí)司法機(jī)關(guān)應(yīng)該經(jīng)常以蔑視和批判六法全書(shū)及國(guó)民黨其他一切反動(dòng)的法律、法令的精神,以蔑視和批判歐美日資本主義國(guó)家一切反人民法律、法令的精神,以學(xué)習(xí)和掌握馬列主義——毛澤東思想的國(guó)家觀、法律觀及新民主主義的政策、綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議的辦法來(lái)教育和改造司法干部。只有這樣做才能使我們的司法工作真正成為人民民主政權(quán)工作的有機(jī)構(gòu)成部分；只有這樣才能提高我們司法干部的理論知識(shí)、政策知識(shí)與法律知識(shí)的水平和工作能力；只有這樣才能徹底粉碎那些學(xué)過(guò)舊法律而食古不化的人的錯(cuò)誤的和有害的思想,使他們丟下舊包袱,放下臭架子,甘當(dāng)小學(xué)生,從新從馬列主義毛澤東思想及我們的政策、綱領(lǐng)、命令、條例、決議學(xué)起,把自己改造成為新民主主義政權(quán)下的人民的司法干部；只有這樣做他們才能夠?qū)θ嗣穹?wù),才能與我們的革命司法干部和衷共濟(jì)消除所謂新舊司法干部不團(tuán)結(jié)和舊司法人員炫耀國(guó)民黨的六法全書(shū)和自高自大的惡劣現(xiàn)象。從該《指示》關(guān)于司法工作的指導(dǎo)思想來(lái)看，最核心的精神就是人民的司法工作要以執(zhí)政黨的“政策”為依據(jù)，必須徹底拋棄一切舊的司法觀念。

從1949年10月1日建立新中國(guó)至今66年的時(shí)間里，王明代為起草的《中共中央關(guān)于廢除國(guó)民黨的六法全書(shū)與確定解放區(qū)的司法原則的指示》中關(guān)于司法工作應(yīng)當(dāng)以執(zhí)政黨的政策為依據(jù)的精神并沒(méi)有過(guò)時(shí)，而且有充分證據(jù)證明司法領(lǐng)域主要依靠執(zhí)政黨的政策來(lái)調(diào)整。首先，在建國(guó)后制定的前三部憲法(1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法)的文本中根本就沒(méi)有出現(xiàn)“司法”一詞，這一立憲現(xiàn)象至少表明，作為漢字的“司法”并沒(méi)有被憲法采納作為描述國(guó)家基本法律制度的術(shù)語(yǔ)，“司法”制度至少在法律層面上作為國(guó)家基本法律制度的條件尚不成熟。1982年憲法雖然在憲法文本中有兩處出現(xiàn)了“司法行政”一詞，但從憲法解釋學(xué)的角度來(lái)分析，可以明確地排除從“司法行政”的內(nèi)涵中可以合理地推導(dǎo)出獨(dú)立的“司法”概念的可能性。在世界各國(guó)憲法中存在的“司法”制度，在我國(guó)憲法中還不具有指稱某一類具體法律制度的功能。造成這一立憲現(xiàn)象的原因可能很多，但絕對(duì)不是制憲者在起草或修改憲法文本時(shí)的一時(shí)疏忽，而是有意為之。由于我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義制度，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，所以，我國(guó)的國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)劃分并沒(méi)有采納資本主義國(guó)家通常采取的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的“權(quán)力三分法”，而是采用人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大產(chǎn)生“一府兩院”(人民政府、法院和檢察院)，“一府兩院”依據(jù)憲法和法律行使職權(quán)，并向作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大負(fù)責(zé)，接受人大的監(jiān)督。作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人大，其憲法和法律職權(quán)并沒(méi)有被限制在特定的領(lǐng)域，而是兼具立法、行政和司法、法律監(jiān)督等等職能，各級(jí)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的國(guó)家權(quán)力是一種集合性的國(guó)家權(quán)力，其權(quán)力的功能從某個(gè)角度涉及到了司法問(wèn)題，例如，各級(jí)人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)可以依據(jù)法律就某個(gè)具體問(wèn)題作出決定，這種權(quán)力制度設(shè)計(jì)已經(jīng)明確地肯定了各級(jí)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)具有依法處理具體法律問(wèn)題的職權(quán)。各級(jí)人大行使的集合性國(guó)家權(quán)力按照管理事項(xiàng)劃分為立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)“四權(quán)”，人大享有的“四權(quán)”如果從立法、行政和司法“權(quán)力三分法”角度來(lái)看，已經(jīng)涵蓋了立法、行政和司法三項(xiàng)權(quán)力職能，因此，我國(guó)憲法所設(shè)計(jì)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)是以國(guó)家機(jī)構(gòu)為中心，而不是以國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)為核心，法院和檢察院也是以機(jī)構(gòu)承擔(dān)的各項(xiàng)法律任務(wù)為中心，其日常職權(quán)并沒(méi)有被完全限制在“司法”的范圍，這一點(diǎn)正是社會(huì)主義類型的憲法在規(guī)定國(guó)家基本制度方面與資本主義類型憲法的本質(zhì)區(qū)別。

責(zé)任編輯：楊正萬(wàn)

Comment on the Reform of Judicial System from the Perspectives of Constitution

MO Jihong

Based on the fundamental principles of constitution，this paper analyzes the concern with constitution in the guiding and operational documents underlying the on - going reform of judicial system，and judges the degree of concern through relevance，drawing a conclusion that emphasis is given at the macro level but measures are insufficient at the micro level． It also illustrates a lack of strong constitutional foundation in justice in terms of the historic and logical relationship between documents and justice． As for China’s people’s congress system，the author excludes the possibility of judicial power as a constitutional term of independent academic value and the viewpoint of“judicial power belongs to the Central Government”． The author proposes the practical model of “constitution + all specific legal work”，as a means of increasing the constitutionality of reform of judicial system，in an attempt to materialize“justice included in constitution” and make judicial system a fundamental state institution． In this way，the reform of judicial system can go ahead institutionalized．

constitution; reform of judicial system; guiding document; operational document; ruling of the country by constitution; judicial power; power of the Central Government; “constitution + all specific legal work”

D911

A

1003-6644(2016)02-0136-09