土地財(cái)政構(gòu)成要素時(shí)空差異與調(diào)控政策研究

王玉波

（東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110169）

土地財(cái)政構(gòu)成要素時(shí)空差異與調(diào)控政策研究

王玉波

（東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110169）

研究目的：探明土地財(cái)政構(gòu)成要素時(shí)空差異規(guī)律，構(gòu)建差異化、具有現(xiàn)實(shí)可操作性的調(diào)控政策。研究方法：系統(tǒng)分析方法、定量比較方法、聚類分析和定性分析方法。研究結(jié)果：31?。ㄊ小^(qū)）2003—2013年土地財(cái)政各構(gòu)成要素?cái)?shù)值在時(shí)間與空間上存在的基本規(guī)律：（1）時(shí)間上土地財(cái)政各構(gòu)成要素呈現(xiàn)快速上漲趨勢(shì)；（2）空間上呈現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相趨同的區(qū)域規(guī)律。將31?。ㄊ?、區(qū)）土地財(cái)政構(gòu)成劃分為淡出、繁榮、發(fā)展、起步時(shí)期4類區(qū)域。橫向比較4個(gè)區(qū)域時(shí)間序列上的土地出讓價(jià)格、土地財(cái)政貢獻(xiàn)率、協(xié)議價(jià)格、招拍掛價(jià)格、招拍掛面積比例等相對(duì)指標(biāo)變化情況，測(cè)算土地財(cái)政構(gòu)成要素總體活躍程度，發(fā)現(xiàn)其與各區(qū)域土地財(cái)政所處發(fā)展時(shí)期非常吻合。研究結(jié)論：應(yīng)從控制高價(jià)“地王”現(xiàn)象頻出、征收持有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅、發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造稅源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展替代土地財(cái)政為動(dòng)力的城鎮(zhèn)化、允許發(fā)行地方債券和加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度等方面構(gòu)建區(qū)域土地財(cái)政轉(zhuǎn)型調(diào)控政策。

土地制度；土地財(cái)政； 構(gòu)成要素； 時(shí)空差異； 調(diào)控政策

1 引言

土地財(cái)政是當(dāng)前政府管理中的熱點(diǎn)問題，并受到學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。已有研究主要集中在土地財(cái)政成因、正負(fù)效應(yīng)及改革方向等方面。同時(shí)，現(xiàn)有研究逐步認(rèn)識(shí)到土地財(cái)政情況存在的區(qū)域差異。東部區(qū)域地方政府土地財(cái)政依賴程度及其增長(zhǎng)幅度大于中部，中部大于西部［1］，由此，土地財(cái)政規(guī)模及對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)率呈現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相趨同的區(qū)域規(guī)律［2］。獲取方式上，東、中、西部區(qū)域都熱衷于招拍掛出讓方式，追求土地價(jià)格和出讓收入的雙增長(zhǎng)；中部區(qū)域熱衷于協(xié)議出讓、以地引資方式［3］。土地財(cái)政呈現(xiàn)出“成熟→起步”階段的階梯型的發(fā)展方式，這是由城市化的區(qū)域差異所決定的；同時(shí)，土地財(cái)政確實(shí)加劇了區(qū)域之間的收入不平等程度［4］，對(duì)中部影響程度較高，而對(duì)東部的影響持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)［5］。東部區(qū)域的土地財(cái)政對(duì)城市擴(kuò)張的影響小于中、西部區(qū)域［6］，但是卻增加了東部區(qū)域公共品供給，減少了中、西部區(qū)域公共品供給［7］。土地財(cái)政顯著促進(jìn)中部和西部區(qū)域農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，但對(duì)東部影響不顯著［8］。政府間轉(zhuǎn)移支付與土地財(cái)政顯著負(fù)相關(guān)，說明加大轉(zhuǎn)移支付力度能有效緩解土地財(cái)政，在西部區(qū)域影響關(guān)系最為顯著［9］。土地出讓金對(duì)中、西部區(qū)域土地違法產(chǎn)生顯著正向作用，土地稅對(duì)土地違法產(chǎn)生顯著負(fù)向作用；東部區(qū)域土地出讓金和土地稅對(duì)土地違法的作用不顯著［10］。土地財(cái)政區(qū)域差異形成的最重要影響因素包括：第二產(chǎn)業(yè)比重及工業(yè)化進(jìn)程、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、第三產(chǎn)業(yè)比重等，這些影響因素在東、中、西部和東北部區(qū)域存在較大差異［11］。

以上研究為制定區(qū)域差異化的土地財(cái)政轉(zhuǎn)型政策提供了新思路，但現(xiàn)有研究多數(shù)是以土地出讓金規(guī)模替代土地財(cái)政的全部，缺少?gòu)耐恋刎?cái)政系統(tǒng)構(gòu)成要素及其時(shí)空演化趨勢(shì)規(guī)律的分析。本文采用2003—2013年31?。ㄊ?、區(qū)）土地財(cái)政構(gòu)成數(shù)據(jù)，探明土地財(cái)政構(gòu)成時(shí)間與空間的差異規(guī)律，為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中制定差別化的土地財(cái)政調(diào)控政策提供依據(jù)與分析框架。

2 土地財(cái)政構(gòu)成時(shí)空特征分析

2.1土地財(cái)政構(gòu)成內(nèi)涵

完整意義上的土地財(cái)政資金收入包括土地出讓金（租）、土地房產(chǎn)稅收（稅）、土地房產(chǎn)收費(fèi)（費(fèi)）、土地抵押融資收入。稅收包括土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅5種，土地房產(chǎn)收費(fèi)各省（市、區(qū)）情況不盡一致，無法建立全國(guó)性數(shù)據(jù)庫(kù)。地方政府以土地儲(chǔ)備為載體向銀行進(jìn)行土地抵押獲得貸款，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先期墊付款提供了重要擔(dān)保。

“土地財(cái)政”一詞給人更多的印象是巨額的賣地收入，即“錢”，在“錢”的強(qiáng)化與沖擊下，國(guó)有土地出讓方式、面積與不同方式出讓的土地價(jià)格則被淡化。土地財(cái)政不僅包括上述的各類資金收入，同時(shí)還包括以各種方式出讓的國(guó)有土地面積、土地價(jià)格及獲得的土地出讓金規(guī)模。土地財(cái)政構(gòu)成框架如圖1所示。

綜上，土地財(cái)政構(gòu)成還包括市場(chǎng)與非市場(chǎng)方式出讓的國(guó)有土地面積、價(jià)格及獲取的出讓金規(guī)模，即土地財(cái)政是指“地”與“錢”的有機(jī)統(tǒng)一體，二者在數(shù)量與規(guī)模上相互影響、助力前行。土地儲(chǔ)備抵押融資是“債”，且在未來時(shí)期內(nèi)是需要向銀行償還的，故土地儲(chǔ)備抵押融資不應(yīng)計(jì)算到土地財(cái)政收入總規(guī)模中。

圖1 土地財(cái)政構(gòu)成框架Fig.1 A framework of land finance components

2.2土地財(cái)政構(gòu)成時(shí)間特征

依據(jù)《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，采用如下計(jì)算方法衡量全國(guó)（省市、區(qū)域）土地財(cái)政構(gòu)成要素在2003—2013年數(shù)值變化趨勢(shì)，如圖2所示。

式（1）—式（5）中，tdcz為土地財(cái)政規(guī)模，crj為出讓金，tdzz為土地增值稅，gdzy為耕地占用稅，cztd為城鎮(zhèn)土地使用稅，fc為房產(chǎn)稅，qs為契稅，tcgxl為土地財(cái)政對(duì)于地方財(cái)政貢獻(xiàn)率（土地財(cái)政貢獻(xiàn)率），yus為預(yù)算財(cái)政收入，zpgsb為招拍掛出讓土地面積比例，zpgs為招拍掛出讓土地面積，xys為協(xié)議出讓土地面積，zpgcb為招拍掛出讓金比例，zpgc為招拍掛出讓金，xyc為協(xié)議出讓金，tdss為土地稅收比例。

圖2中土地財(cái)政構(gòu)成要素?cái)?shù)值整體上呈現(xiàn)出上漲的趨勢(shì)。土地出讓面積在2005年有所下降，源于國(guó)家土地政策（“國(guó)八條”、“新國(guó)八條”、“七部委意見”）致力于穩(wěn)定房?jī)r(jià)、從嚴(yán)控制建設(shè)用地等方面發(fā)揮作用。受2008年全球金融危機(jī)影響，土地財(cái)政規(guī)模下降，對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)率也有下降趨勢(shì)。土地稅收比例基本處在20.0%浮動(dòng)。招拍掛出讓土地面積及出讓金比例分別從2003年的28.0%、56.7%增長(zhǎng)到2013年的92.4%和96.3%，表明土地資源快速的市場(chǎng)化配置進(jìn)程。衡量土地出讓價(jià)格、招拍掛與協(xié)議出讓價(jià)格變化趨勢(shì)，如圖3所示。

圖2 全國(guó)土地財(cái)政構(gòu)成要素變化趨勢(shì)Fig.2 Changes of land finance components in China

圖3 全國(guó)土地出讓平均價(jià)格、招拍掛與協(xié)議出讓價(jià)格變化趨勢(shì)Fig.3 Trends of average land transfer price， market price and negotiation price in China

式（6）—式（8）中，cjg為土地出讓價(jià)格，cs為土地出讓面積，zpjg為招牌掛出讓土地價(jià)格（招拍掛價(jià)格），xyjg為協(xié)議出讓土地價(jià)格（協(xié)議價(jià)格）。

圖3顯示土地出讓價(jià)格整體呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)。2008年是因全球金融危機(jī)致使土地招拍掛價(jià)格下降；2012年是受國(guó)家《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲的通知》等系列調(diào)控政策影響，從2011年房?jī)r(jià)開始回落，致使招拍掛出讓土地價(jià)格下降。協(xié)議出讓面積比例從2003年的72.0%下降到2013年的7.6%，但協(xié)議出讓土地價(jià)格呈現(xiàn)出平穩(wěn)上漲趨勢(shì)。

綜上，土地財(cái)政構(gòu)成時(shí)間特征：土地出讓面積快速擴(kuò)張，土地財(cái)政資金規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，提高了對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)率，增加了地方政府可支配的財(cái)政資金，維護(hù)了現(xiàn)行分稅財(cái)政體制；土地資源市場(chǎng)化配置程度快速提高，國(guó)有土地資產(chǎn)價(jià)值充分體現(xiàn)；土地市場(chǎng)與房產(chǎn)市場(chǎng)高度關(guān)聯(lián)，受國(guó)家房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策影響顯著。

2.3土地財(cái)政構(gòu)成空間特征

考察各省（市、區(qū)）2003—2013年土地財(cái)政規(guī)模及對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)率，如圖4所示。江蘇—福建土地財(cái)政規(guī)模排在前10名之內(nèi)，其中有7個(gè)省份貢獻(xiàn)率排在前10名之內(nèi)；吉林—西藏土地財(cái)政規(guī)模在后10名之內(nèi)，其中有6省份土地財(cái)政對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)率排在后10名之內(nèi)。

圖4 2003—2013年土地財(cái)政規(guī)模及對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)率Fig.4 Land finance scale and its contribution to local finance from 2003 to 2013

基本結(jié)論：越是東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的?。ㄊ小^(qū)）土地財(cái)政規(guī)模越大，對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)率越高；越是西部、西北部、東北部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份土地財(cái)政規(guī)模越小，對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)率越小。土地財(cái)政規(guī)模及對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)率呈現(xiàn)與各省份經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相趨同的區(qū)域規(guī)律；土地稅收比例沒有顯現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相關(guān)聯(lián)的區(qū)域規(guī)律。需要說明的是，廣東、北京、上海土地財(cái)政貢獻(xiàn)率排名比較靠后，反映出發(fā)達(dá)的第二、三產(chǎn)業(yè)稅收是其主要財(cái)政來源?？疾旄魇。ㄊ?、區(qū)）2003—2013年土地出讓價(jià)格與面積，如圖5所示。

圖5 2003—2013年土地出讓面積及出讓價(jià)格Fig.5 Land transfer scales and prices from 2003 to 2013

圖5顯示，北京—四川排在前11名，其中江蘇、浙江、遼寧、廣東、四川5個(gè)省份土地出讓面積排在前10名，福建排在第12名；北京、上海土地面積相比較于各省面積很小，如果考慮出讓的國(guó)有土地面積相對(duì)于其管轄總面積，則其排名是很靠前的。土地出讓價(jià)格排在后12名的吉林等省份，其中有7個(gè)省份土地出讓面積也排在后12名之內(nèi)。基本結(jié)論是：土地出讓價(jià)格、土地出讓面積、土地財(cái)政規(guī)模及貢獻(xiàn)率都呈現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相趨同的空間規(guī)律?？疾旄魇。ㄊ?、區(qū)）2003—2013年招拍掛與協(xié)議出讓土地價(jià)格及出讓金、面積比例，如圖6所示。

圖6 2003—2013年招拍掛與協(xié)議出讓土地價(jià)格及出讓金、面積比例Fig.6 Market and negotiation land transfer prices and the percentages of market

圖6顯示，北京—海南招拍掛價(jià)格排名在前11名，其中有6個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）協(xié)議價(jià)格排在前10名之內(nèi)，有7個(gè)?。ㄊ校┱信膾斐鲎屆娣e比例排序在后10名之內(nèi)。招拍掛價(jià)格排名在前11名?。ㄊ?、區(qū)）的招拍掛出讓金比例排序無明顯特征?；窘Y(jié)論：土地招拍掛和協(xié)議方式出讓土地價(jià)格與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平呈現(xiàn)相同的區(qū)域規(guī)律，招拍掛出讓土地面積比例則相反。

3 土地財(cái)政構(gòu)成空間差異

3.1土地財(cái)政構(gòu)成情況聚類分析

“聚類分析”優(yōu)點(diǎn)是不需要事先給出分類標(biāo)準(zhǔn)，分類過程與結(jié)果基于樣本（事物）各因素?cái)?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)性質(zhì)。土地財(cái)政規(guī)模和出讓面積為土地財(cái)政構(gòu)成因素絕對(duì)數(shù)據(jù)，不能有效比較?。ㄊ?、區(qū)）間的差異；土地稅收與招拍掛出讓金比例不存在明顯區(qū)域規(guī)律，故以土地財(cái)政構(gòu)成的相對(duì)數(shù)據(jù)——土地財(cái)政貢獻(xiàn)率、土地出讓價(jià)格、招拍掛與協(xié)議出讓價(jià)格、招拍掛出讓面積比例作為聚類分析指標(biāo)。采用SPSS 18.0統(tǒng)計(jì)軟件聚類分析中的“層次聚類分析”方法，其4類與5類聚類結(jié)果如表1所示。

依據(jù)5類分類結(jié)果，考慮北京、上海兩個(gè)城市獨(dú)特的功能及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相似性，將二者合并為一類。31?。ㄊ?、區(qū)）土地財(cái)政構(gòu)成空間差異分類結(jié)果，如圖7所示。將4類區(qū)域命名為土地財(cái)政退出時(shí)期、繁榮時(shí)期、發(fā)展時(shí)期、起步時(shí)期。

3.2土地財(cái)政構(gòu)成空間差異成因

第Ⅰ區(qū)域——土地財(cái)政退出時(shí)期：北京、上海土地財(cái)政對(duì)于地方財(cái)政貢獻(xiàn)率排名為第21、25名，說明已不是地方主要財(cái)政來源。源于可供城市空間擴(kuò)展的土地資源稀缺，“征收、批租”的土地財(cái)政模式將逐漸退出。

第Ⅱ區(qū)域——土地財(cái)政繁榮時(shí)期：該區(qū)域土地財(cái)政對(duì)于地方財(cái)政貢獻(xiàn)率最高，為48.6%，土地出讓價(jià)格僅低于第Ⅰ區(qū)域，如圖8所示，說明高速的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，土地財(cái)政提供了重要的原始資本積累。

第Ⅲ區(qū)域——土地財(cái)政發(fā)展時(shí)期：該區(qū)域是未來時(shí)期“四化同步”的主戰(zhàn)場(chǎng)，還需土地財(cái)政提供土地與資金的支撐作用；同時(shí)，土地（農(nóng)地）資源能夠?yàn)橥恋刎?cái)政前行提供“原材料”支撐，故土地財(cái)政處于發(fā)展時(shí)期。

第Ⅳ區(qū)域——土地財(cái)政起步時(shí)期：需求不旺盛、剛起步的土地市場(chǎng)少有機(jī)會(huì)能像前3個(gè)區(qū)域協(xié)議方式出讓國(guó)有土地，結(jié)果是招拍掛方式出讓比例最高。在新型城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、西部大開發(fā)戰(zhàn)略背景下，移植東部區(qū)域土地經(jīng)營(yíng)模式，土地財(cái)政處于起步階段。

表1 土地財(cái)政構(gòu)成4類與5類聚類結(jié)果Tab.1 Four clusters and five clusters of land finance components

圖7 土地財(cái)政構(gòu)成空間差異分類結(jié)果Fig.7 Spatial disparity of land finance components

4 區(qū)域土地財(cái)政構(gòu)成時(shí)間演變分析

4.1區(qū)域土地財(cái)政構(gòu)成要素時(shí)間演變分析

（1）土地出讓價(jià)格：圖9（1）反映出土地價(jià)格增長(zhǎng)速度呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及速度相趨同的區(qū)域規(guī)律。土地出讓價(jià)格受國(guó)家系列土地、房產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策影響的反應(yīng)也較為明顯，第Ⅰ區(qū)域2005年、2011年、2012年土地價(jià)格下降明顯。啟示：地方政府以土地經(jīng)營(yíng)運(yùn)作融資規(guī)模超過其土地收益及財(cái)政還款能力時(shí)，就會(huì)增加地方及國(guó)家財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

圖8 各區(qū)域聚類指針值比較Fig.8 Comparison of regional cluster indexes

（2）土地財(cái)政貢獻(xiàn)率：圖9（2）顯示出土地財(cái)政貢獻(xiàn)率與4個(gè)區(qū)域土地財(cái)政所劃分的發(fā)展階段相吻合。當(dāng)?shù)冖騾^(qū)域類似于第Ⅰ區(qū)域完成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)期，土地財(cái)政也會(huì)逐漸淡出；同理，第Ⅲ、Ⅳ區(qū)域未來城鎮(zhèn)化道路還需要“征地—批租”土地財(cái)政的支撐。

（3）招拍掛面積比例：圖10（1）顯示在《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》作用下，至2007年、2008年增長(zhǎng)幅度最大，說明土地市場(chǎng)化配置程度快速提升。第Ⅱ、Ⅲ區(qū)域招拍掛面積比例最高。第Ⅰ區(qū)域該值最低，原因是土地資源極為稀缺情況下（協(xié)議出讓）公益事業(yè)用地所占比例較高。第Ⅳ區(qū)域從2006年開始低于第Ⅱ、Ⅲ區(qū)域，因欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境驅(qū)使地方政府協(xié)議（廉價(jià)）以地引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

（4）招拍掛價(jià)格：源于發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，第Ⅰ區(qū)域招拍掛價(jià)格上升趨勢(shì)最快，另外3個(gè)區(qū)域呈現(xiàn)平穩(wěn)上升趨勢(shì)，如圖10（2）所示，其整體規(guī)律與土地出讓價(jià)格類似。

圖9 區(qū)域土地出讓價(jià)格與土地財(cái)政貢獻(xiàn)率時(shí)間變化趨勢(shì)Fig.9 Regional land transfer price and land finance contribution rate in time seriels

（5）協(xié)議價(jià)格：各區(qū)域協(xié)議價(jià)格呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)，如圖10（3）所示。第Ⅰ區(qū)域協(xié)議價(jià)格與其他3個(gè)區(qū)域之間的差距沒有像招拍掛價(jià)格那樣顯著，且該區(qū)域受國(guó)家調(diào)控政策影響，協(xié)議價(jià)格下降反應(yīng)尤為明顯。

圖10 區(qū)域土地財(cái)政構(gòu)成（土地市場(chǎng)）要素時(shí)間變化趨勢(shì)Fig.10 Temporal trends of regional land finance components （land market components）

（6）土地市場(chǎng)價(jià)格分化程度：采用如下計(jì)算方法各區(qū)域土地市場(chǎng)價(jià)格分化程度（fhcd）數(shù)值，其變化趨勢(shì)如圖10（4）所示。

圖10（4）顯示，4個(gè)區(qū)域土地市場(chǎng)價(jià)格分化程度呈現(xiàn)出倒“U”型趨勢(shì)。《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》推動(dòng)招拍掛出讓方式在全國(guó)開展，導(dǎo)致各區(qū)域土地市場(chǎng)價(jià)格分化程度越來越高。政績(jī)考核作用下，不同轄區(qū)地方政府競(jìng)爭(zhēng)策略是協(xié)議（廉價(jià)）出讓土地，如圖10（2）、（3）所示。在《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》的影響下，協(xié)議與招拍掛方式出讓土地?cái)?shù)量增長(zhǎng)及結(jié)構(gòu)出現(xiàn)非對(duì)稱性“此消彼長(zhǎng)”規(guī)律，可協(xié)議出讓的土地顯得稀缺，價(jià)格快速上漲，土地市場(chǎng)價(jià)格分化程度從2008年開始整合、下降。

4.2區(qū)域土地財(cái)政構(gòu)成要素總體活躍程度

土地財(cái)政活躍程度是指土地出讓價(jià)格、土地財(cái)政貢獻(xiàn)率、招拍掛面積比例、招拍掛價(jià)格、協(xié)議價(jià)格等相對(duì)值越高，意味著土地財(cái)政活躍程度越高?？疾?個(gè)區(qū)域土地財(cái)政構(gòu)成總體活躍程度計(jì)算方法如下：首先進(jìn)行數(shù)據(jù)極差標(biāo)準(zhǔn)化處理，消除量綱差別，得到值域?yàn)椋?，1］并且極性一致的數(shù)值。

式（10）中，C為土地出讓價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)化值，i為第i個(gè)區(qū)域（i=1，2，…，4），j為年份（j = 2003年，2004年，…，2013年）。同理，可計(jì)算出另外4項(xiàng)要素的標(biāo)準(zhǔn)化值。

式（11）中，H為土地財(cái)政活躍程度，G為土地財(cái)政貢獻(xiàn)率標(biāo)準(zhǔn)化值，Z為招拍掛價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)化值，X為協(xié)議價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)化值，S為招拍掛面積比例標(biāo)準(zhǔn)化值。

土地財(cái)政貢獻(xiàn)率能夠有效反映土地財(cái)政規(guī)模及地方財(cái)政對(duì)其依賴程度，故其權(quán)重確定為0.4；土地出讓價(jià)格、招拍掛價(jià)格、協(xié)議價(jià)格都是從價(jià)格方面反映土地財(cái)政活躍程度，賦予每項(xiàng)要素權(quán)重為0.1；招拍掛面積比例反映國(guó)有土地市場(chǎng)化程度的高低，其權(quán)重確定為0.3，計(jì)算出各區(qū)域土地財(cái)政活躍程度變化趨勢(shì)，如圖11所示。

圖11顯示第Ⅰ區(qū)域變化幅度最大，根源在于該區(qū)域土地（房地產(chǎn)）市場(chǎng)最為繁榮，土地市場(chǎng)價(jià)格分化程度自2007年最高，圖10（4）所示。第Ⅱ區(qū)域除2004年土地財(cái)政活躍程度略低于第Ⅰ區(qū)域外，其他年份都是最高。第Ⅲ區(qū)域土地財(cái)政活躍程度相對(duì)于其他區(qū)域呈現(xiàn)平穩(wěn)上升趨勢(shì)。第Ⅳ區(qū)域除在2007年略高于第Ⅰ區(qū)域外，其他年份都最低。結(jié)論：土地財(cái)政活躍程度與各區(qū)域土地財(cái)政所處發(fā)展時(shí)期非常吻合。

圖11 各區(qū)域土地財(cái)政活躍程度變化趨勢(shì)Fig.11 Trends of regional land finance active degree

5 區(qū)域土地財(cái)政轉(zhuǎn)型調(diào)控政策建議

研究結(jié)論：（1）土地財(cái)政各構(gòu)成要素上漲速度在空間上呈現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平（增速）趨同規(guī)律；（2）后城市化時(shí)期的第Ⅰ區(qū)域土地出讓價(jià)格最高，土地財(cái)政已不是主要財(cái)政來源；（3）招拍掛面積比例（土地市場(chǎng)化程度）呈現(xiàn)與經(jīng)社會(huì)發(fā)展水平相反的區(qū)域規(guī)律；（4）土地市場(chǎng)價(jià)格分化程度第Ⅰ區(qū)域持續(xù)增長(zhǎng)，其他3個(gè)區(qū)域呈現(xiàn)先分化、后整合的倒“U”型趨勢(shì)；（5）土地財(cái)政活躍程度最高的第Ⅱ區(qū)域，其對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)率也最高，第Ⅳ區(qū)域情況則完全相反。

新型城鎮(zhèn)化不可能完全摒棄土地財(cái)政，建議采取如下調(diào)控政策推動(dòng)各區(qū)域土地財(cái)政轉(zhuǎn)型與升級(jí)：

第Ⅰ區(qū)域：（1）極為稀缺的土地資源除保障國(guó)家公益事業(yè)用地外，盡量安排給貢獻(xiàn)豐厚稅源的高端產(chǎn)業(yè)；（2）住宅用地供給側(cè)重于普通商品房，控制招拍掛方式催生出的“地王”帶動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格飆漲；（3）在控制“地王”現(xiàn)象頻出的基礎(chǔ)上，提升招拍掛出讓土地面積比例，整合土地市場(chǎng)價(jià)格分化程度；（4）全面開啟持有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅征收，推動(dòng)土地財(cái)政由資產(chǎn)型向稅收型財(cái)政轉(zhuǎn)型。

第Ⅱ區(qū)域：（1）約束地方政府以地引資行為，提升國(guó)有土地配置市場(chǎng)化程度；（2）編制科學(xué)的規(guī)劃引控為獲取土地財(cái)政收入的城市外延擴(kuò)張；（3）發(fā)展信息、生物、新能源與材料等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，剔除土地、房產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支柱型地位；（4）全面征收持有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅；（5）有限的土地資源難以長(zhǎng)久維繼繁榮的土地財(cái)政，要約束“制度慣性”作用導(dǎo)致的地方政府風(fēng)險(xiǎn)性與破壞式的財(cái)政汲取行為。

第Ⅲ區(qū)域：（1）以“四化同步”帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級(jí)，替代以土地財(cái)政為動(dòng)力來源的城鎮(zhèn)化；（2）用地計(jì)劃向吸納人口多的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜，抑制大城市為獲取土地財(cái)政產(chǎn)生的低效用地；（3）土地整治工程增加建設(shè)用地指標(biāo)，繼續(xù)發(fā)揮土地財(cái)政正向效應(yīng)；（4）允許地方政府發(fā)行城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券。

第Ⅳ區(qū)域：（1）采用透明清晰的供地計(jì)劃保障土地資源有序入市；（2）依托土地資源優(yōu)勢(shì)承接以上區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，提升土地資產(chǎn)價(jià)值；（3）法規(guī)制度實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；（4）城市公共基礎(chǔ)設(shè)施與重點(diǎn)公益項(xiàng)目加大國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

（

）：

［1］ 金媛，王世堯.“財(cái)”、“政”激勵(lì)與土地出讓市場(chǎng)分割：整合還是分化？［J］ .中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，（6）：20 - 27.

［2］ 王玉波.基于地域差異的后土地財(cái)政時(shí)期有效過渡研究［J］ .中國(guó)土地科學(xué)，2014，28（4）：18 - 25.

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（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

Temporal and Spatial Difference of Land Finance Components and Its Control Policy

WANG Yu-bo
（School of Humanities and Law， Northeast University， Shenyang 110169， China）

Ascertaining the spatial and temporal difference of land financial components is important for launching differentiated and realistic operational measures to control land finance. Components system of land finance is analyzed from the following aspects: land transfer pattern， scale， transfer fee， price， real estate taxes and land reserve finance. Data of 31 provinces from 2003 to 2013 are used to analyze the temporal and special discipline of each component. The results show: 1）land finance elements show a rapidly increasing trend； 2）in special dimension， land finance elements show similar regional discipline with social-economic development level. Using cluster analysis and qualitative methods， land finance of 31 provinces （municipalities） are classified into four stage clusters: fade out area， prosperity area， developing area and preliminary area. This paper compares relative changes of land transfer price， land finance contribution rate， recommended prices， bid and auction price and scales of the four cluster regions in time sequence and calculates active degree of land finance components. The results just fit the development stageof each cluster region. The paper proposes regional land finance reform countermeasures from the following aspects: controlling high land transfer price， levying real estate taxes， developing new strategy industries to create new tax sources， replacing land finance by promoting industry development， issuing local bones and increasing the intensity of central government transfer payment.

land institution； land finance； components； temporal and spatial difference； control policy

F301.0

A

1001-8158（2016）07-0022-11

10.11994/zgtdkx.20160816.093345

2016-05-28；

2016-06-31

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41401635）；教育部人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目（14YJC790128）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目（N141402001）；遼寧省財(cái)政科研基金項(xiàng)目（15C016）。

王玉波（1980-），男，黑龍江齊齊哈爾人，博士，副教授。主要研究方向?yàn)橥恋刎?cái)政轉(zhuǎn)型政策。E-mail: wangyubo5230@163.com