法治背景下的教育投資項目管理

夏紅梅

【摘 要】依法治國在教育領域最核心、最本質(zhì)的要求是依法治教。在教育投資領域，將法治思維和方法貫穿至投資項目全過程尤為重要。X單位系省級教育行政部門直屬事業(yè)單位，該單位自成立以來，通過資本運作，成功投資參與舉辦了多所民辦高校，并授權(quán)管理部分教育資產(chǎn)。本文以X單位為依托，著重分析了其投資項目現(xiàn)狀，面臨的問題，并對如何運用法治思維和方法化解項目管理困境提出參考意見，力爭為其他企事業(yè)單位從事教育投資提供可借鑒的經(jīng)驗。

【關鍵詞】法治 ；教育；投資項目

黨的十八屆四中全審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），是新形勢下全面推進依法治國的綱領性文獻，掀開了“全面推進依法治國”的嶄新一頁。依法治國在教育領域最核心、最本質(zhì)的要求是依法治教，其第一要義是以法治思維和法治方式深入推進教育綜合改革。2014年11月，教育部黨組印發(fā)了《中共教育部黨組關于認真學習貫徹黨的十八屆四中全會精神的通知》（教黨〔2014〕45號），要求各地教育部門和學校要統(tǒng)一思想，深化對依法治國重要意義和實現(xiàn)路徑的認識，將《決定》要求落實到教育改革發(fā)展的實踐中；同年12月，江蘇省印發(fā)了《省委教育工委省教育廳關于認真學習貫徹黨的十八屆四中全會精神的通知》（蘇教法〔2014〕11號），要求“全省教育系統(tǒng)要按照依法治國的總體要求，強化法治理念，加強法治能力建設，全面推進依法治教、依法治校、依法行政，促進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?/p>

無論從國家層面，還是從教育行政主管部門，都要求以法治思維和法治方式推進教育改革，以法治程序凝聚共識，在法治護航下完善制度與程序，健全教育依法決策機制，運用法治思維和法律手段解決學校改革發(fā)展中的突出矛盾和問題，讓法治精神滲透在各項具體改革領域里，讓教育改革走在法治的軌道上。

X單位系省級教育行政部門直屬事業(yè)單位，其業(yè)務范圍涵蓋教育投資、項目管理、教育投資體制改革研究等。當前，在立足于依法治國、依法治教的背景下，X單位不斷強化法治理念，進一步依法依規(guī)管理已有投資項目，單位事業(yè)取得了長足的發(fā)展。

一、X單位現(xiàn)有投資項目的管理情況

X單位自成立以來，在上級主管部門的領導和支持下，積極探索教育投融資體制改革創(chuàng)新，克服重重困難，先后參與舉辦了2所高等職業(yè)技術(shù)學院（S民辦高職院及Y高職院），1所民辦本科院校。同時，積極響應省級政府部門提出的教育國際化戰(zhàn)略，開展海外投資項目，成立教育投資有限公司，收購加拿大當?shù)胤慨a(chǎn)，為建立某省在北美的海外教育基地創(chuàng)造條件。

1.投資項目管理現(xiàn)狀及成效

（1）籌建S民辦高職院

2002年經(jīng)省級政府部門研究決定，將某高校附屬幼兒師范學校資產(chǎn)與X單位資產(chǎn)合并，并由X單位運作，以某高校附屬幼兒師范學校資產(chǎn)為投入，吸引社會資金參與，成立民辦股份制高職院。通過資本運作，X單位牽頭，引進兩家戰(zhàn)略投資者，共同投資舉辦S民辦高職院，學院落戶在南京某大學城，占地面積近600畝。截止2014年，學院辦學規(guī)模一直穩(wěn)定在6000—7000人之間，歷屆畢業(yè)生就業(yè)率均達98%以上，在快速發(fā)展中取得了令人矚目的成績，贏得了良好的社會聲譽。

（2）多渠道籌資建設Y高職院

2002年，經(jīng)上級教育行政部門研究，將無錫某工業(yè)學校和某區(qū)職教中心、電大合并組建Y高職院。其中，某區(qū)職教中心、電大資產(chǎn)為W公司所有，某工業(yè)學校資產(chǎn)由X單位代為管理。2002年4月28日，X單位與W公司正式簽訂聯(lián)合組建Y公辦高職院的協(xié)議。學院進行股份制辦學，實行董事會領導下的院長負責制，并進行新的管理體制和運行機制改革試點。

在辦學過程中，X單位努力化解學校整合過程中的各種矛盾和問題，積極探索股份制辦學體制改革，在辦學體制上取得新突破；不斷深化人事分配制度改革，按照“按需設崗、公開招聘、平等競爭、擇優(yōu)錄取”的原則，實行全員聘用制，真正實現(xiàn)了股份制試點學校內(nèi)部人事分配制度改革的實質(zhì)性突破。

但由于缺乏推進改革的相關配套政策和措施，2008年， Y高職院不再實行董事會領導下的院長負責制，現(xiàn)學院已完全恢復公辦院校的領導體制和機制，但與W公司（現(xiàn)該公司已為X單位下屬公司）的產(chǎn)權(quán)關系尚待厘清。

（3）參與舉辦C理工學院

C理工學院前身為Q民辦高職院，是經(jīng)省級政府部門批準創(chuàng)建、教育部備案的全日制民辦普通高等職業(yè)院校。2012年6月，X單位與某公司簽訂《合作辦學協(xié)議》，共同舉辦Q民辦高職院。

參與學院辦學后，X單位積極幫助學院完成了以下幾件大事：一是完成事業(yè)法人登記。2013年4月，Q民辦高職院獲得國家事業(yè)單位登記管理局頒發(fā)的《中華人民共和國事業(yè)單位法人證書》，成為江蘇省民辦高校中首批事業(yè)單位法人學校。二是完成資產(chǎn)全部過戶到學院名下的工作。三是幫助學院成功升本。千方百計籌措資金，加速改善辦學條件，積極為升本創(chuàng)造條件。2014年5月16日，教育部正式批準Q民辦高職院升格為C理工學院。學院升格后，成為南通第二所本科院校。目前，學院各項工作均已步入良性發(fā)展軌道。

（4）成立公司收購境外房產(chǎn)，為建立江蘇北美教育基地打下基礎

為貫徹省級政府部門提出的教育國際化戰(zhàn)略，建立海外教育基地，經(jīng)商務部批準，X單位與中國江蘇國際經(jīng)濟技術(shù)公司合作，共同出資在加拿大注冊成立公司。2007年，公司通成功收購加拿大某國際學院房地產(chǎn)，創(chuàng)建了江蘇省在北美的教育培訓基地。該基地的建成是江蘇教育實施“走出去”國際化戰(zhàn)略的重要成果，既為省內(nèi)大中小學生留學北美開辟了安全通道，又為參加國際合作培訓的教師提供了良好的學習和生活環(huán)境。經(jīng)過多年的運作，該教育基地總體風險可控，但其管理體制仍有待進一步完善。

目前，上述4個投資項目發(fā)展勢態(tài)良好：S民辦高職院是受權(quán)進行股份制辦學體制創(chuàng)新的開始，為民辦高校實行股份制辦學提供了新鮮經(jīng)驗；Y高職院創(chuàng)建初期實行公有民營運作機制，國有資產(chǎn)投資，采用民辦機制管理，雖然因缺乏改革的配套政策，學院最終恢復公辦體制，但改革的艱辛歷程為X單位今后工作開展積累了寶貴經(jīng)驗；加拿大項目是江蘇省乃至全國實施教育走出去戰(zhàn)略的開端，至今已取得了令人滿意的社會效益和經(jīng)濟效益，已成為中加教育國際合作的一面旗幟；C理工學院是江蘇省民辦高校中首批事業(yè)單位法人學校，為地方經(jīng)驗上升為國家政策和制度提供了實踐支撐。

2.項目管理中存在的不足

辦學體制和教育投融資體制改革具有很強的探索性，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可以借鑒，雖然所投資項目取得一定成效，但在摸索前進的道路上也遇到很多困難，存在一些不足，具體如下：

（1）個別項目的法人治理結(jié)構(gòu)有待進一步健全。

加拿大北美教育基地應為董事會領導下的經(jīng)理負責制，建立董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理層之間各負其責、規(guī)范運作、相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，其中董事會是決策機構(gòu)。由于地域及其他原因，尚未成立監(jiān)事會，未委派財務等關鍵崗位人員入駐。一定程度影響了學院重大事項的決策效率，也對X單位管理境外國有資產(chǎn)造成一定困難。

（2）參股院校需加快建立現(xiàn)代大學制度。

國務院于2014年6月印發(fā)的《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中提出“要激發(fā)職業(yè)教育辦學活力。引導社會各界特別是行業(yè)企業(yè)積極支持和投身職業(yè)教育，激發(fā)學校發(fā)展活力，完善現(xiàn)代學校制度”。建設現(xiàn)代學校制度要求實現(xiàn)政府與學校之間、學校與社會之間，以及學校內(nèi)部的依法治理，使學校真正成為獨立辦學主體，實現(xiàn)依法自主發(fā)展和自我監(jiān)督。

X單位投資舉辦的學院在創(chuàng)建之初就制定了的章程，但在建設系統(tǒng)全面的制度體系等方面仍有待加強。在管理過程中要進一步尊重和保障師生的合法權(quán)益。要以學生的發(fā)展為核心來構(gòu)建校內(nèi)制度，強調(diào)學校利益相關者在制度構(gòu)建和發(fā)展中的作用，提高制度的完整性和動態(tài)性。結(jié)合學院實際情況，通過內(nèi)部治理，走特色引領，差異化競爭的發(fā)展道路，不斷提高教育教學質(zhì)量。

（3）依法、依規(guī)處理遺留問題的能力需要提升。

Y高職院雖然已經(jīng)完全恢復公辦，但與X單位下屬W公司的產(chǎn)權(quán)關系問題尚未理順。從推進學校按照公辦機制持續(xù)健康發(fā)展出發(fā)，盡快厘清W公司與學校之間的產(chǎn)權(quán)關系很有必要。X單位應本著更好促進學院與單位事業(yè)發(fā)展的態(tài)度，堅持依法、依規(guī)辦事，妥善解決產(chǎn)權(quán)歸屬和資源有效利用等問題。

二、依法治教環(huán)境下的投資項目管理

根據(jù)X單位投資項目管理現(xiàn)狀和發(fā)展中遇到的困難，建議從以下方面入手加強投資項目管理：

1.依法依規(guī)管理，完善法人治理結(jié)構(gòu)

2014年，國務院下發(fā)了《關于進一步做好境外投資工作的若干意見》（國發(fā)[2014]9號），文件要求“境內(nèi)投資主體要加強對其境外企業(yè)或機構(gòu)的監(jiān)督和管理，健全內(nèi)部風險防控機制，防范境外經(jīng)營風險。建立健全境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度、經(jīng)營業(yè)績考核制度以及責任追究制度，確保國有資產(chǎn)保值增值，防止國有資產(chǎn)流失”。對境外投資的項目，X單位應履行出資人義務，切實做好項目后期管理工作。

（1）健全法人治理結(jié)構(gòu)。健全加拿大北美教育基地監(jiān)事會、經(jīng)營管理層，并明確各自的權(quán)責，以此形成決策機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)和執(zhí)行層之間既相互制衡又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運行機制。實現(xiàn)董事會對境外投資項目的有效控制和對經(jīng)營管理層的有效監(jiān)督。

（2）建立健全激勵機制和約束機制。調(diào)動駐外經(jīng)營者的積極性，探索建立近期與中長期相結(jié)合的激勵機制，強化對經(jīng)營者的監(jiān)督考核，對學院經(jīng)營管理層實行年度預算指標考核和任期經(jīng)營責任考核，薪酬收入與績效考核掛鉤，激發(fā)內(nèi)在動力，形成長效機制。

（3）健全監(jiān)督機制。強化財務核算、審計監(jiān)督等工作，加強對境外資產(chǎn)運營的事前、事中、事后控制。建立的信息披露制度，以確保信息的真實性和準確性，規(guī)范海外教育基地經(jīng)營管理活動，促使國有資產(chǎn)保值增值。

2.強化法治觀念，切實做好依法治校

全面推進依法治校，是貫徹落實十八屆四中全會精神的必然要求，是依法治國總體布局的重要環(huán)節(jié)；從教育內(nèi)部來看，要實現(xiàn)教育現(xiàn)代化目標，推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立現(xiàn)代學校制度，都離不開依法治校；從學校層面來看，依法治校就是立規(guī)矩、守規(guī)矩，讓學校各項事務運行在法治軌道上。

一是要加強章程建設，建立依法辦學的制度體系。章程是學校的“憲法”和“權(quán)利保護法”，X單位要積極引導投資學校認真對待大學章程，營造尊重章程的信念和意識，養(yǎng)成法治理念和法律規(guī)則意識。引導投資院校以章程建設為抓手推進學校整體改革，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，真正實現(xiàn)照章自主辦學。二是要健全校內(nèi)重大事項集體決策機制，完善決策程序，推進決策的科學化、民主化、法治化。對有關學校發(fā)展方向、教育教學改革和師生切身利益的重大問題，要按照有關規(guī)定，進行合法性、可行性和可控性評估，確保相關決策有利于學校發(fā)展。

3.學法懂法，妥善處理投資項目遺留問題

在處理與Y高職院產(chǎn)權(quán)關系問題方面，要認真研究《物權(quán)法》及相關政策文件?！段餀?quán)法》第16條、第17條規(guī)定：“不動產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明”?！督K省省級事業(yè)單位出資企業(yè)國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（蘇財規(guī)[2014]23號）第五條規(guī)定：“省級事業(yè)單位對其出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利，履行股東義務，承擔國有資產(chǎn)保值增值責任，防止國有資產(chǎn)損失”；第七條規(guī)定：“出資企業(yè)依法享有經(jīng)營自主權(quán)，以經(jīng)濟效益為中心，不斷增強核心競爭力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。”

X單位要依據(jù)上述法律法規(guī)妥善處理歷史遺留問題。在學法用法的同時，本著尊重歷史、促進事業(yè)發(fā)展的原則，與Y學院共同尋找切實可行的資產(chǎn)處置方案。

教育是民族振興之基。隨著法治思維和法治方式的不斷確立，教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進，教育改革發(fā)展必須循著法治的軌道前行。用法治理念和法治方式管理投資項目，才能保證項目有序進行，降低管理成本，提高運營效益，有效化解和處理發(fā)展中遇到的難題，達到事半功倍的效果。

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