土地確權(quán)下的土地整治PPP模式研究綜述

王軍尚

摘要 概述了傳統(tǒng)土地整治模式，引入土地整治PPP模式，通過文獻(xiàn)綜述，論述了土地整治PPP模式的特點(diǎn)，分析了采用土地整治PPP模式進(jìn)行土地整治工作的應(yīng)用前景及存在的問題。結(jié)合目前土地確權(quán)、市場經(jīng)濟(jì)等政策，闡述了發(fā)展PPP模式對土地整治發(fā)展前景的影響。

關(guān)鍵詞 土地整治；PPP模式；土地確權(quán)；土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào) S29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2016）09-249-02

Abstract The traditional land consolidation modes were reviewed.Through literature reviewing， the features of land consolidation PPP mode were elaborated， the application prospect and existing problems were analyzed.Combined with land ownership， market economy policies， effects of PPP mode on development prospect of land consolidation were discussed.

Key words Land consolidation； PPP mode； Land ownership； Land transfer

在可供耕地不足且質(zhì)量不高，自然資源有限而又頻頻遭遇自然災(zāi)害、各種污染的情況下，保障人口糧食安全是多年來我國政府一直非常重視的問題。我國雖然領(lǐng)土面積大，但是能夠適宜農(nóng)作物生長的土地面積有限，多數(shù)耕地分布零散不集中。合理利用耕地、未利用地、建設(shè)用地等，對土地資源進(jìn)行高效利用是當(dāng)前土地整治的基本目標(biāo)。土地整治是依法對農(nóng)村地區(qū)低效及不合理利用的田、水、路、林、村進(jìn)行綜合治理，提高土地利用率和產(chǎn)出率的土地利用活動(dòng)，包括土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)等[1]。筆者在總結(jié)土地整治分類的基礎(chǔ)上，綜述了土地整治PPP模式的特點(diǎn)、應(yīng)用前景及存在的問題，為我國土地整治的進(jìn)一步發(fā)展提供參考。

1 土地整治分類

我國當(dāng)前土地整治模式分類方式有4種，即地域特征、待整治土地利用類型、土地整治目標(biāo)、土地整治運(yùn)作方式[2]。同時(shí)，土地整治可分為不同的整治模式，如土地整治委托-代理模式[3]；李彥忠等[4]根據(jù)重慶市實(shí)際情況提出了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展土地整治模式、新農(nóng)村建設(shè)土地整治模式等6種土地整治模式；江蘇省村莊土地整理項(xiàng)目中有“整村推進(jìn)”的模式、“公寓化、社區(qū)化”模式、“縮村騰地”模式等。國外的土地整治中，對市地進(jìn)行整治主要分為政府主導(dǎo)型、土地所有者主導(dǎo)型、規(guī)劃主導(dǎo)型等3種模式[5-6]。

2 土地整治中的PPP模式

2.1 土地整治PPP模式的提出

土地整治既需要技術(shù)又需要資金的投入，目前我國土地整理項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要依靠政府解決，資金的來源與支出主要有：新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，專項(xiàng)用于耕地開發(fā)整理；非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按規(guī)定繳納的耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地；由于挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，沒有條件復(fù)墾或復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。

當(dāng)前，我國急待整治的土地存量較大，單一依靠政府很難滿足需求。因此，解決土地整治資金、技術(shù)、管理問題是當(dāng)前土地管理者所面對的新課題。各地積極探索土地整治運(yùn)作模式，將項(xiàng)目運(yùn)營或者經(jīng)濟(jì)管理模式與土地整治相結(jié)合，進(jìn)行土地整治模式創(chuàng)新。就土地整治資金方面來看，目前土地融資創(chuàng)新的模式有：BuildOperateTransfer模式（BOT模式）、土地資產(chǎn)證券化、土地整治基金以及PublicPrivatePartnerships模式（PPP模式）[7]。其中，BOT模式的最大特點(diǎn)在于有特許經(jīng)營權(quán)，而特許經(jīng)營權(quán)是土地融資項(xiàng)目的核心，但是，企業(yè)依靠政府政策優(yōu)惠來進(jìn)行發(fā)展對企業(yè)具有局限性，對土地整治規(guī)模、創(chuàng)新模式發(fā)展具有單一性。土地資產(chǎn)證券化是由于土地本身具有的資產(chǎn)特性使其具有可抵押擔(dān)保特性，可以吸引社會(huì)資本，但在土地權(quán)屬不明確的情況下極易發(fā)生債務(wù)糾紛。PPP模式不同于其他幾種模式，PPP是公共部門與私人企業(yè)合作模式，是政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作的形式[8]。它更加明確政府、企業(yè)之間的責(zé)任、權(quán)力與義務(wù)。PPP模式能夠更好地整合市場資本，拓寬政府融資渠道，在整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作管理中各自發(fā)揮優(yōu)勢，有效地解決項(xiàng)目在規(guī)劃、施工、后期維護(hù)等各方面工作中分別發(fā)揮政府、企業(yè)優(yōu)勢。當(dāng)前，土地作為資本進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)正在各地進(jìn)行中，因此，基于土地流轉(zhuǎn)與確權(quán)政策文件的影響下，從經(jīng)營管理模式上應(yīng)用PPP模式是土地整治的新方向。

2.2 土地確權(quán)與土地整治PPP模式

土地整治是一項(xiàng)龐大又復(fù)雜的工程，既需要政府的財(cái)政投資、也需要相關(guān)的人力、技術(shù)等。未開發(fā)利用耕地開墾、自然災(zāi)害土地修復(fù)、煤礦復(fù)墾、居民點(diǎn)整治等工作的開展使得政府資金大大超過財(cái)政預(yù)算，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力之大的情況下，土地整治工作急需引入社會(huì)資本。土地整治引入社會(huì)資本通常有市地整治，即通常所說的土地一級(jí)開發(fā)整治；提升耕地質(zhì)量的農(nóng)地整治[9]。因此，基于PPP模式進(jìn)行土地整治對土地整治的質(zhì)量、進(jìn)度都有極大幫助。同時(shí)，政府的政策變化對土地整治也有非常大的影響。2014年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》和2011年農(nóng)業(yè)部等6部門《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見》等文件的出臺(tái)開始了土地確權(quán)工作，還有2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

確權(quán)是農(nóng)村管理工作、土地制度改革工作的基礎(chǔ)，農(nóng)村土地整治的健康發(fā)展受制于這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。土地流轉(zhuǎn)向農(nóng)村種植大戶、農(nóng)村專業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)集中，吸引整合優(yōu)質(zhì)資源，促進(jìn)耕地面積有效增加、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，這些恰恰與土地整治的主要目標(biāo)相得益彰，推動(dòng)了土地整治。土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策文件的相繼出臺(tái)，對土地整治工作的進(jìn)展一方面從政策方面進(jìn)行了有力的保障，另一方面使得土地整治模式的發(fā)展更加市場化、國際化。在土地確權(quán)與土地流轉(zhuǎn)面向市場化的這個(gè)發(fā)展契機(jī)，對于土地整治來說積極探索新模式，是土地整治工作向前邁進(jìn)的大好時(shí)機(jī)。除了能夠引入社會(huì)資本、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)外，通過土地整治也能夠帶來經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值，以及創(chuàng)造生態(tài)文明[10]。

當(dāng)前全國各地正在積極探索適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的土地整治PPP模式，特別是在土地確權(quán)和土地可流轉(zhuǎn)的情況下，PPP模式既可以減輕政府財(cái)政壓力，又可以為營利性企業(yè)或非營利性企業(yè)發(fā)展帶來商機(jī)，提供良好的發(fā)展契機(jī)。同時(shí)，在資金、技術(shù)、管理方面、以及風(fēng)險(xiǎn)性上政府和企業(yè)合作可以達(dá)到“雙贏”。例如，拿到土地開發(fā)權(quán)的企業(yè)將開墾整治好的土地大規(guī)模進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物的種植、發(fā)展農(nóng)業(yè)加工廠、物流運(yùn)輸?shù)纫幌盗修r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。既可以解決農(nóng)村勞動(dòng)力剩余的問題，又能盤活地方經(jīng)濟(jì)，使得在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展內(nèi)需，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)。對于農(nóng)村居民點(diǎn)整治[18]、城市舊房改造、城中村拆遷等問題的土地整治也是目前土地整治關(guān)注的問題。這些土地大部分屬于建設(shè)用地，對于拆遷整治后的土地可以經(jīng)過土壤改良成為可用耕地，也可以作為城市建設(shè)用地占補(bǔ)平衡的后備用地。

2.3 土地整治PPP模式應(yīng)用探討及前景

歐盟委員會(huì)將PPP分為了3類——傳統(tǒng)承包項(xiàng)目、幵發(fā)經(jīng)營項(xiàng)目和合作經(jīng)營項(xiàng)目，其存在3大特征——伙伴關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享[11]。所以，PPP模式最大特點(diǎn)在于政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)[12]。在項(xiàng)目管理上有政府和企業(yè)共同管理；在整治資金中有國家和地方政府投資、銀行融資；而銀行的融資上有政策性銀行融資、商業(yè)銀行融資、集體資產(chǎn)折股融資。項(xiàng)目管理的風(fēng)險(xiǎn)必然存在，但在風(fēng)險(xiǎn)分配上應(yīng)由對風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方（即政府部門）控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限[13-14]。

PPP模式可應(yīng)用于各行各業(yè)，PPP模式目前應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施，如北京地鐵4號(hào)線的修建、國家體育場“鳥巢”的修建[11，15]。在土地整治中對于PPP模式的應(yīng)用案例較少，相關(guān)研究有汪戰(zhàn)等[16]的以長沙縣為例的農(nóng)村土地綜合整治研究；申樹云[7]的上海某地土地整治項(xiàng)目。在土地整治項(xiàng)目管理中，關(guān)于成本、利潤、風(fēng)險(xiǎn)，采用PPP模式，對政府預(yù)算資金的有限性、技術(shù)管理的不足，急需引入社會(huì)資本、管理、技術(shù)等問題的解決有益，而且在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用融資模式可以加大對私人投資的吸引力度減輕公共財(cái)政的壓力[12]。2015年重慶市首次運(yùn)用PPP模式開展土地一級(jí)整治項(xiàng)目，付家河流域綜合整治項(xiàng)目采用PPP模式。因此，土地整治PPP模式正逐漸被政府、企業(yè)所接受。

2.4 土地整治PPP模式應(yīng)用中存在的問題分析

PPP模式的運(yùn)營中存在的問題主要有：項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目任務(wù)分配不清、責(zé)任體系不明確、項(xiàng)目管理體系混亂。

大多數(shù)學(xué)者對項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)進(jìn)行了研究[17]，該研究重點(diǎn)在于討論項(xiàng)目管理中存在的問題。在項(xiàng)目經(jīng)營管理中往往容易產(chǎn)生以下問題：政府、盈利性企業(yè)、非盈利性企業(yè)工作主體目標(biāo)不明確，責(zé)任分配不清晰；項(xiàng)目運(yùn)營過程中對于突發(fā)情況缺少監(jiān)管和應(yīng)急措施；技術(shù)團(tuán)隊(duì)資質(zhì)達(dá)不到項(xiàng)目要求標(biāo)準(zhǔn)。針對這些問題，相關(guān)部門應(yīng)盡早采取有效管理措施，降低風(fēng)險(xiǎn)。

任何一種管理經(jīng)營模式都具有風(fēng)險(xiǎn)性，PPP模式也不例外。特別是對于土地整治工作，因土地權(quán)屬問題的風(fēng)險(xiǎn)性，無論對于政府還是企業(yè)在項(xiàng)目開始時(shí)都需要嚴(yán)密思考方案和慎重決策，很多學(xué)者也對土地整治工作的風(fēng)險(xiǎn)性做了相關(guān)研究[19-20]。在風(fēng)險(xiǎn)較大的情況下，政府使用PPP模式進(jìn)行土地整治時(shí)應(yīng)將掌握整個(gè)合同和風(fēng)險(xiǎn)的控制權(quán)，以免對國家、農(nóng)民、企業(yè)產(chǎn)生較大的財(cái)產(chǎn)損失。開展土地整治PPP模式帶來的相關(guān)問題還要在大量的實(shí)踐應(yīng)用中進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)、探索，在整治工作中總結(jié)各地方經(jīng)驗(yàn)，找出適合我國國情的發(fā)展模式是每一位土地工作者的責(zé)任。

3 結(jié)語

PPP經(jīng)營模式已經(jīng)大量應(yīng)用于我國許多行業(yè)，但是在土地整治這方面的經(jīng)驗(yàn)積累比較缺乏，因此土地整治PPP模式在合理運(yùn)用PPP經(jīng)營模式優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，對我國土地整治的發(fā)展具有推動(dòng)作用。

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