農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制約因素及路徑研究*

龔　睿

(重慶工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，重慶　401120)

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農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制約因素及路徑研究*

龔睿

(重慶工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，重慶401120)

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的承包權(quán)、所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地制度，可以有效解決我國(guó)現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)面臨的困境，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村土地關(guān)系變革具有重要意義。文章對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實(shí)施背景進(jìn)行闡述； 分析了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實(shí)施過程中存在的制約因素，如由于法律體系不健全帶來的制度性障礙，三權(quán)利益互相博弈導(dǎo)致利益關(guān)系失衡的經(jīng)濟(jì)性障礙，以及由于配套政策法規(guī)不健全造成的經(jīng)營(yíng)權(quán)受限的政策性障礙。同時(shí)，該文提出了完善法律體系，加強(qiáng)政府扶持，強(qiáng)化政策引導(dǎo)； 強(qiáng)化對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理； 完善相應(yīng)配套機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)能； 促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)主體利益達(dá)到平衡等方面路徑措施，旨在為制度的合理實(shí)施提供一定政策參考。

三權(quán)分置農(nóng)村土地農(nóng)村土地承包權(quán)產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)營(yíng)權(quán)

0　引言

農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最重要的載體，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及農(nóng)民利益息息相關(guān)。當(dāng)前，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展常態(tài)化背景下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的公平和效率就成為農(nóng)民關(guān)注的重點(diǎn)問題。隨著我國(guó)新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革，農(nóng)村土地出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)能殘缺等一些問題，阻礙著生產(chǎn)率的提高，兩權(quán)分離(所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán))的舊制度逐漸不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。2014年中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展一種新型農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，即“三權(quán)分置”，其核心內(nèi)容就是在堅(jiān)持農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。同年習(xí)近平總書記在中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組上的講話中也談到，解決好農(nóng)村土地制度改革問題，才能從根本上推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化?？梢姟叭龣?quán)分置”制度的創(chuàng)新對(duì)于進(jìn)一步完善農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度以及土地制度創(chuàng)新具有重大意義。然而，“三權(quán)分置”制度在實(shí)施過程中遇到很多突出問題，阻礙了這一制度的有效推進(jìn)?；诖?，該文詳細(xì)分析了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實(shí)施的制約因素，同時(shí)提出了建設(shè)性的路徑措施。

1　農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實(shí)施背景

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地是生產(chǎn)的重要載體，在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著重要地位。而農(nóng)村土地制度對(duì)于維持我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。農(nóng)村土地制度不僅關(guān)系農(nóng)村居民日常生產(chǎn)活動(dòng)，同時(shí)對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總體穩(wěn)定發(fā)展以及整個(gè)社會(huì)的和諧進(jìn)步均具有重要調(diào)控作用。新中國(guó)成立以來我國(guó)土地制度主要經(jīng)歷了3個(gè)主要階段[1-2]：(1)1949～1953年的土地改革階段，這一階段徹底改變了過去封建半封建的土地所有制，生產(chǎn)力被解放出來，同時(shí)又建立了農(nóng)民土地所有制，提高了農(nóng)民種地的積極性。然而這種制度的不足在于工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在巨大矛盾，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有也成為限制農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。(2)1953～1977年人民公社階段。這一階段主要是將土地轉(zhuǎn)變?yōu)楹献魃绯蓡T共同經(jīng)營(yíng)，把土地歸為集體所有，這種模式雖然在一定程度上克服了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)帶來的缺陷，但也消弱了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。(3)1987年至今的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制[3]。這種土地制度是在土地集體所有的基礎(chǔ)上，將土地資源分配給農(nóng)戶自行進(jìn)行生產(chǎn)，這種制度在某種程度上極大地提高了農(nóng)民生產(chǎn)勞動(dòng)的積極性，促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，土地產(chǎn)權(quán)模糊、流轉(zhuǎn)權(quán)限不清等問題嚴(yán)重制約了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)及其它權(quán)利進(jìn)行明確劃分和系統(tǒng)研究就顯得尤為重要。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實(shí)際上就是堅(jiān)持我國(guó)土地所有制的原則不變，對(duì)農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)合理的優(yōu)化和調(diào)整，通過土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，從而形成以所有權(quán)為基礎(chǔ)，經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心，承包權(quán)為保障的協(xié)調(diào)融合的發(fā)展機(jī)制。

2　農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實(shí)施的制約因素

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”作為一種新的土地制度模式，可以有效解決家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度中承包權(quán)和土地所有權(quán)分離而導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不明、土地產(chǎn)權(quán)不模糊以及利益主體不清等問題，從而將土地的紅利進(jìn)一步釋放出來[4-5]。但是，在具體實(shí)施過程中，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實(shí)施存在著法律和制度方面的桎梏，同時(shí)也面臨著三權(quán)利益博弈產(chǎn)生失衡的危險(xiǎn)和困境，以及由于配套設(shè)施不健全導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)無法實(shí)現(xiàn)的局面。

2.1經(jīng)濟(jì)性因素

“三權(quán)分置”制度的順利實(shí)施，須明確三權(quán)利益主體之間的關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，三權(quán)的權(quán)利主體會(huì)從各自利益角度出發(fā)進(jìn)行相互博弈。首先，在三權(quán)中能夠進(jìn)行市場(chǎng)交易和流轉(zhuǎn)的只有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此為了追求經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)民就更加注重經(jīng)營(yíng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而忽視了土地的承包權(quán)和所有權(quán)，由此導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體地位增強(qiáng)，所有權(quán)和承包權(quán)地位逐步減弱，使三權(quán)之間矛盾更加突出。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于將更多分散的土地集中起來，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。但隨著經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)的放開和準(zhǔn)入條件的降低，受供求關(guān)系的影響，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格必然會(huì)提高，進(jìn)而抬高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，使規(guī)模經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)空間變小，影響三權(quán)分置制度的實(shí)施效果[6]。其次，外來及工商資本的注入，對(duì)原來擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)的農(nóng)民構(gòu)成了較大的威脅，農(nóng)民的根本利益受到損失。同時(shí)，由于種植主糧的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)作物，大多數(shù)經(jīng)營(yíng)者會(huì)選擇種植經(jīng)濟(jì)作物，導(dǎo)致糧食作物種植面積逐漸降低，造成農(nóng)地的“非糧化”，同時(shí)一部分經(jīng)營(yíng)者也會(huì)改變農(nóng)地的基本用途，造成農(nóng)地的“非農(nóng)化”，給我國(guó)糧食安全面帶來極大威脅和挑戰(zhàn)[7]。

2.2機(jī)制性因素

“三權(quán)分置”中經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)會(huì)遇到以下幾個(gè)問題：(1)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。雖然我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度已經(jīng)經(jīng)歷多年，但在機(jī)制的建立和完善方面還存在一定的問題，比如土地糾紛案時(shí)有發(fā)生，社會(huì)化服務(wù)水平較低，配套設(shè)施不健全等。尤其是當(dāng)土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，現(xiàn)有的體系和機(jī)制還需要進(jìn)一步完善。(2)經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記存在滯后性。當(dāng)前政府只是開展了對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證工作，并沒有進(jìn)行確權(quán)認(rèn)證，由于經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)存在一定的滯后性，這就容易在市場(chǎng)交易和流轉(zhuǎn)出現(xiàn)權(quán)責(zé)模糊、權(quán)屬不清等問題。(3)缺少經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的支撐體系。在“三權(quán)分置”的頂層設(shè)計(jì)中，明確表示土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以作為抵押的，但在實(shí)際實(shí)施過程中則存在較大阻力，比如沒有專業(yè)的評(píng)審機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值進(jìn)行合理化評(píng)估，缺乏社會(huì)化服務(wù)組織和相應(yīng)協(xié)會(huì)為農(nóng)民提供政策、信息、交易、金融、法律等相關(guān)服務(wù)[8-9]。社會(huì)服務(wù)化體系不健全、尚未形成相互配套和完善的措施來保證經(jīng)營(yíng)權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)。

2.3政策性因素

目前，國(guó)內(nèi)專家學(xué)者雖然對(duì)“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了探索研究，但只停留在理論表面，具體涉及法律層面的問題還沒有得以解決，也沒有將制度落實(shí)到法律規(guī)范上。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)有《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等(見表1)。但上述法律法規(guī)并沒有對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)、所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容作出充分界定，也沒有對(duì)其權(quán)能邊界進(jìn)行詳細(xì)劃分。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是從土地承包權(quán)分離出來的一種權(quán)利，而關(guān)于經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律法規(guī)，目前也只停留在地方性法規(guī)、政策文件上面[10]。由于缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，就無法構(gòu)建起經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押體系，進(jìn)而導(dǎo)致這項(xiàng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)面臨較大阻力。而在政策體系方面，雖然國(guó)家已經(jīng)把“三權(quán)分置”作為農(nóng)村土地改革的一項(xiàng)新模式進(jìn)行推進(jìn)，但傳統(tǒng)的政策體系還不能滿足和適應(yīng)“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)。比如，糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等政策的設(shè)計(jì)是為了刺激農(nóng)民種糧的積極性，但在“三權(quán)分置”的制度下，隨著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的行為逐漸增多，在沒有明顯接受補(bǔ)貼主體的情況下，糧食補(bǔ)貼款項(xiàng)最終并不沒有發(fā)放到種糧農(nóng)戶手中，激勵(lì)機(jī)制成效不大。

表1　農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主要法律法規(guī)

年份土地產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)制度主要內(nèi)容1949～1953《中華人民共和國(guó)土地改革法》、《城市郊區(qū)土地改革條例》農(nóng)民權(quán)利在法律層面得以體現(xiàn),即由封建土地所有制度向農(nóng)民私有制進(jìn)行轉(zhuǎn)變,農(nóng)民擁有土地所有權(quán)1982《憲法》土地公有制度獲得法律肯定,進(jìn)而形成了新的二元土地結(jié)構(gòu),即城市用地歸國(guó)家,農(nóng)村土地歸集體所有1986《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》這兩部法律對(duì)土地的使用權(quán)和所有權(quán)做了明確規(guī)定,進(jìn)一步確定了土地登記制度的法律性1998《土地管理法》修訂進(jìn)一步明確了土地承包權(quán)的內(nèi)容和期限,此外對(duì)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓也作出明確規(guī)定2002《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式《物權(quán)法》確立了農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)的突出地位

3　農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑分析

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革不僅關(guān)系到農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定更關(guān)系到國(guó)家糧食安全。在探索“三權(quán)分置”具體實(shí)施路徑時(shí)，應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，探索出一套低能耗、高效益、可持續(xù)的發(fā)展道路。

3.1完善法律體系，加強(qiáng)政府扶持和政策引導(dǎo)

目前，我國(guó)“三權(quán)分置”制度對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)、所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)還沒有明確的定義，制度的實(shí)施還沒有落實(shí)到法律法規(guī)的層面，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地制度的改革進(jìn)程。因此需要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)體系，加強(qiáng)政策的引導(dǎo)和政府的扶持。首先，應(yīng)該調(diào)整和完善《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》中關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)方面的內(nèi)容，以《物權(quán)法》作為參考內(nèi)容，在法律層面上對(duì)農(nóng)村土地的三權(quán)分置進(jìn)行設(shè)計(jì)。其次，應(yīng)該從保障和規(guī)范經(jīng)營(yíng)權(quán)的角度制定《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)法》來彌補(bǔ)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律空白，明確經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利主體的范圍包括土地承包權(quán)的農(nóng)戶、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等等的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體； 規(guī)定工商資本如果要獲取土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)需要向土地部門提出申請(qǐng)，經(jīng)審核通過后方可獲得土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并設(shè)立轉(zhuǎn)讓的最高期限和最低期限。再次，應(yīng)該加快調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)村補(bǔ)貼政策，將補(bǔ)貼的項(xiàng)目進(jìn)行分類，使農(nóng)地補(bǔ)貼和種糧補(bǔ)貼資金能夠真正發(fā)放到農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體當(dāng)中，以保證補(bǔ)貼的獎(jiǎng)勵(lì)作用能夠充分發(fā)揮出來。調(diào)整耕地征收補(bǔ)償政策，細(xì)分補(bǔ)償項(xiàng)目，涉及征收土地本身的補(bǔ)貼資金要發(fā)放給農(nóng)地承包權(quán)主體，地上附著物的補(bǔ)貼資金要落實(shí)到經(jīng)營(yíng)權(quán)主體上面，這樣才能保證土地補(bǔ)償?shù)暮侠硇院凸叫浴４送?，為了進(jìn)一步確?！叭龣?quán)分置”的制度有效實(shí)施，還應(yīng)積極推進(jìn)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)等城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，破除城鄉(xiāng)二元體制，使城市和農(nóng)村有效的接軌，農(nóng)民可以在城市和農(nóng)村都得到較好的發(fā)展，這才會(huì)使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)真正的分離[11]。

3.2強(qiáng)化對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理

在“三權(quán)分置”制度中，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是最為關(guān)鍵的部分，直接關(guān)系到農(nóng)民增收問題。但在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民利益受損、流失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因此要強(qiáng)化對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效監(jiān)督和管理。

一是要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管力度。為了防止市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格的不正常變動(dòng)，政府要利用宏觀調(diào)控手段，促使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)格處于正常合理范圍。例如采用動(dòng)態(tài)價(jià)格的方法，經(jīng)營(yíng)主體可參照當(dāng)年本地區(qū)糧食收購(gòu)價(jià)格來制定經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)格，并一次性支付流轉(zhuǎn)期限的全部款項(xiàng)。另外，在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，應(yīng)根據(jù)每年市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)糧食作物價(jià)格上升，應(yīng)給承包權(quán)主體補(bǔ)充差價(jià)； 當(dāng)糧食價(jià)格降低時(shí)，則不再補(bǔ)交，糧食價(jià)格下降部分，不予退還。具體實(shí)施辦法需根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，對(duì)流入主體應(yīng)該加以充分監(jiān)督。

二是要實(shí)施經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的期限監(jiān)管政策。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)一定要充分考慮這些因素，合理確定流轉(zhuǎn)期限。期限短，不利于經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地長(zhǎng)期投資，降低經(jīng)濟(jì)效益； 期限過長(zhǎng)，則會(huì)對(duì)承包權(quán)產(chǎn)生一定的沖擊，影響土地的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)。同時(shí)，在制定合同時(shí)，要充分明確和考慮土地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況，確定合理的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限，一般最短時(shí)期為3～5年，最長(zhǎng)為土地剩余承包期，經(jīng)營(yíng)權(quán)主體可在本輪土地到期之前的1～2年進(jìn)行續(xù)約，簽訂下一期的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。

三是加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序的監(jiān)督管理。一方面要制定經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取準(zhǔn)入機(jī)制，對(duì)工商資本進(jìn)入市場(chǎng)要嚴(yán)格把關(guān)。另一方面要對(duì)獲得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體的資金、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)等條件進(jìn)行審查以保證農(nóng)地的使用用途等。糧食主產(chǎn)區(qū)還應(yīng)該建立糧食生產(chǎn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到其標(biāo)準(zhǔn)才能獲得準(zhǔn)入資格。當(dāng)工商資本進(jìn)入市場(chǎng)后應(yīng)采取積極應(yīng)對(duì)措施，在充分堅(jiān)持農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，遵循自愿的原則，從根本上保證農(nóng)民利益，同時(shí)嚴(yán)格控制農(nóng)地使用用途，督促經(jīng)營(yíng)權(quán)主體保護(hù)耕地的義務(wù)。

3.3促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)主體利益達(dá)到平衡

當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)分開以后，可能出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)“一權(quán)虛化”和承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩角全力”等現(xiàn)象。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，土地的保障功能會(huì)逐步降低，承包權(quán)的權(quán)利會(huì)逐漸弱化，這也是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。為了保持經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)主體利益達(dá)到平衡，在“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)時(shí)候，就應(yīng)該賦予承包權(quán)更多權(quán)能，比如繼承權(quán)、征地補(bǔ)償、維持權(quán)、退出權(quán)，等等。當(dāng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分離之后，承包權(quán)主體依然可以獲得承包地的權(quán)利，同時(shí)也可以獲得承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的經(jīng)濟(jì)收益。

在承包權(quán)的社會(huì)保障功能弱化的同時(shí)，土地的財(cái)產(chǎn)屬性則逐漸增加。因此，充分肯定承包權(quán)的繼承權(quán)，不僅有利于保障承包權(quán)權(quán)能，還能保障農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利以及經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體利益。當(dāng)承包主體責(zé)任人去世后，承包地上的經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然存在，由此可以保證經(jīng)營(yíng)權(quán)主體利益能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定保持，以促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)與放活。在充分堅(jiān)持承包權(quán)主體自愿的前提下，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)的退出權(quán)。承包權(quán)主體可以自由退出集體經(jīng)濟(jì)組織，選擇進(jìn)入城市工作和生活。而承包權(quán)退出權(quán)的實(shí)現(xiàn)，在一定程度上能夠合理配置農(nóng)村土地有效資源，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，使土地能釋放出更大紅利，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；图s化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建設(shè)新農(nóng)村打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.4完善相應(yīng)配套機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)能

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押性是一項(xiàng)重要的權(quán)能。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，就要建立健全經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押機(jī)制。一是積極開展農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作，確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范、期限、主體，為經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押奠定基礎(chǔ)。二是建立經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。抵押的前提是抵押物的價(jià)值具有可計(jì)量性，而農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在實(shí)際計(jì)量中存在較大困難，這必須要通過專業(yè)的測(cè)算方法，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，即包括土壤的質(zhì)量、鹽堿程度、土壤成分、氣候條件、降水量等內(nèi)容。三是要確定經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押償還順序，如收益權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)和處分權(quán)。當(dāng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押主體無法償還抵押資金時(shí)，金融機(jī)構(gòu)可以優(yōu)先收購(gòu)?fù)恋厣系母綄傥锏氖找鏅?quán)，如果附屬物不能夠有效抵押，再收回使用權(quán)、占有權(quán)和處分權(quán)，這在一定程度上可以緩解經(jīng)營(yíng)權(quán)的變現(xiàn)困難。

[1]趙寧， 張健.中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià).商業(yè)時(shí)代， 2012，(9)： 45～49

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STUDY ON THE INFLUENCE FACTORS AND PATHS OF THREE RIGHTS SEPARATION OFTHE COLLECTIVE RURALLAND*

Gong Rui

(Chongqing Industry Polytechnic College，Chongqing 401120，China)

To realize the rural land system of " three rights separation"(i.e., the land rights of contract , ownership and management) can effectively solve the problems of the current land property rights in China, which is of great significance to promote the reform of the rural land relationship. This paper described the background of the implementation of the " three rights separation " of rural land, and clarified the restriction factors, such asthe institutional barrier due to the imperfection of the legal system, economic obstacle because of the game of three rights, andthe policy barrier because of the limited management rightand the imperfection of the supporting mechanism. Therefore, it put forward several measures from some aspects to provide the policy referencefor the system of reasonable implementation, such as perfecting the legal system, strengthening government′s support and policy guidance,strengthening the supervision and management of managerial right, improving the corresponding mechanism, realizing the right of managerial right′s mortgage, and promote the balance between contractual right and managerial right′s interests of the subject.

three rights separation; the rural land; contractual right of the rural land; the system of the property right; managerial right

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160522

2015-04-03

龔睿(1983—)，女，重慶人，碩士、講師。研究方向：從事經(jīng)濟(jì)法、民商法方向研究。Email： 15823827676@126.com

F321.1

A

1005-9121[2016]05-0143-05

*資助項(xiàng)目：重慶市渝北區(qū)科技計(jì)劃項(xiàng)目“引領(lǐng)校企合作深入發(fā)展的政府體制機(jī)制創(chuàng)新研究”(2014(社)20號(hào))； 2015年重慶市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)決策與咨詢項(xiàng)目“‘五大功能區(qū)戰(zhàn)略’背景下的重慶市渝北區(qū)現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展研究”(cstc2015jccxA0029)