權(quán)威主義基層治理

周慶智

[摘要]權(quán)威主義基層治理的特征：一方面是集權(quán)下的強勢政府，即政府有強大的執(zhí)政資源與治理能力，以權(quán)力集中和結(jié)構(gòu)集中來控制和平衡權(quán)力分散和結(jié)構(gòu)多元；另一方面是集權(quán)下的分權(quán)，即以民主化為方向的分權(quán)來適應(yīng)社會多元化。但一個社會只要走向開放與市場經(jīng)濟，就會形成價值多元化和社會利益多元化，難以用一元化集權(quán)來取代社會多元化。因此，權(quán)威主義基層治理存在一個悖論：既要加強黨政權(quán)力，提高管控和治理社會能力；又要適應(yīng)市場經(jīng)濟多元、社會文化多元與思想多元的發(fā)展態(tài)勢。所以，社會資源分散造成的權(quán)力分散進而導(dǎo)致的多元社會力量參與擴大要求，是一個結(jié)構(gòu)性問題，用一元來取代社會多元，乃是當前基層治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型所面對的挑戰(zhàn)和內(nèi)在張力。

[關(guān)鍵詞]基層治理；權(quán)威主義；質(zhì)量黨建；一元治理與多元共治

[中圖分類號]D61

[文獻標識碼]A

[文章編號]1007-8487（2016）10-0004-11

有關(guān)基層治理的研究，大都假設(shè)有一個社會自治在基層是真實存在的，或者說，自治只是個多少的問題，不是有沒有的問題。這類研究大多站在為體制政策做詮釋的立場上，從中央精神和地方政府的治理經(jīng)驗當中，獲得政治素材或“經(jīng)驗材料”，然后得出符合預(yù)設(shè)立場的結(jié)論。與之相反的另一類討論，則從權(quán)威主義概念出發(fā)，把基層片段的經(jīng)驗材料作為研究“輔料”，目的是刻畫出一個權(quán)威主義治理形態(tài)的模型，然后將目標指向?qū)殷w制權(quán)威主義性質(zhì)的判斷或批判上。

本文從經(jīng)驗材料中提供一個權(quán)威主義基層治理的基本事實，要分析的問題是：基層治理的權(quán)威主義本質(zhì)沒變，基層有自治，但沒有自治權(quán)，當前基層治理呈現(xiàn)的權(quán)力集中和結(jié)構(gòu)集中，由集權(quán)體制本質(zhì)所規(guī)定，況且，黨政權(quán)力一元化的管控社會模式，一直是基層治理的基本形態(tài)?；蛘哒f，基層有多元結(jié)構(gòu)和多元社會，但沒有自治結(jié)構(gòu)和多元共治，原因是，執(zhí)政資源和社會資源都在政府手中。高度集中的政治體制、經(jīng)濟增長率、穩(wěn)定的社會秩序，是權(quán)威主義模式得以存續(xù)的基本保障和前提條件。另外，不能用國家權(quán)威主義概念來解釋基層治理的基本事實而忽視集權(quán)體制的地方主義邏輯，比如從多元社會到多元社會治理，其結(jié)構(gòu)變化和社會分化受地方性因素的影響，亦即治理是 “地方性的”，往往出乎國家權(quán)威主義邏輯推理之外。

一、權(quán)威主義與基層治理

一般地講，基層治理的權(quán)威主義形態(tài)，是指黨政權(quán)力主導(dǎo)下的社會秩序形態(tài)。在過去，這個權(quán)威主義治理形態(tài)建立在計劃經(jīng)濟體制上。它的主要特征是，政治包納整個社會，權(quán)力自上而下流動，人是同質(zhì)性，不存在社會利益的分化，治理的邏輯是統(tǒng)治，社會被束縛在國家權(quán)力管制體系當中。

顯然，本文所敘述的權(quán)威主義，不是指一種政治運行模式，或者說，它不是指傳統(tǒng)專制政治或集權(quán)主義，而是指一種社會治理形態(tài)。在這個意義上，權(quán)威主義社會治理形態(tài)，也可以稱之為全能主義①社會治理形態(tài)。

改革開放以后，市場化改革導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)的分化和社會利益的多元化，改變了傳統(tǒng)權(quán)威主義治理基礎(chǔ)和支持條件。今天的權(quán)威主義治理形態(tài)所面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，即如何在一個利益分化和多元化的社會，既能保證黨政一元化權(quán)力地位，又能維持一個相對穩(wěn)定的權(quán)威社會秩序。

實際上，權(quán)威主義社會治理形態(tài)面臨兩個路徑選擇：一是積累權(quán)威，強化黨政一元權(quán)力結(jié)構(gòu)，即政府要有強大的執(zhí)政資源與治理能力，以權(quán)力集中和結(jié)構(gòu)集中來管控和平衡權(quán)力分散和結(jié)構(gòu)多元，維持傳統(tǒng)全能主義治理形態(tài)。一是要在政府、市場和社會的三維關(guān)系中，尋求廣泛的多元治理支持力量、有效的公共事務(wù)治理之道。因為，基層社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的變化，要求政府作為多元治理主體的一元，它的功能和作用是維持經(jīng)濟社會秩序的法治架構(gòu)并提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，它與其他社會主體或市場治理主體的關(guān)系是一種平等的、合作與協(xié)商的共治關(guān)系。

但從基層黨政權(quán)力本身的結(jié)構(gòu)變化上看，其權(quán)威主義治理邏輯的連續(xù)性一直存在，治理形態(tài)也在不斷創(chuàng)新，似乎并不能作出非此即彼的判斷。在計劃經(jīng)濟體制下，基層政府的政治與行政功能因基層政社合一體制（農(nóng)村是人民公社體制，城市是單位制輔之以街居制）的基礎(chǔ)制度支持，表現(xiàn)為同質(zhì)性的權(quán)威主義治理形態(tài)，但在市場經(jīng)濟改革之后，上述功能似乎發(fā)生了頗為復(fù)雜的變化。一方面，基層政府權(quán)力整體深入經(jīng)營性與競爭性領(lǐng)域，壟斷資源和市場，蛻變?yōu)檎?quán)經(jīng)營者[1]（P52），運行機制公司化；另一方面，基層政府對基層社會的控制似乎弱化了，基層社會自主性有所發(fā)展和進步。對于前者，爭論不多，依據(jù)在于其歷經(jīng)30余年的經(jīng)濟職能的實現(xiàn)方式（權(quán)力市場化）和追求GDP增長的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向；但對于后者，爭議頗多，在于：第一，改革開放之后，在市場化改革和社會分化過程中形成的各種正式和非正式組織，表達著自己的利益追求和顯示著體制外社會力量的發(fā)展和成長，倪志偉（Victor Nee）與蒙津戈（David Monzingo）據(jù)此認為，國家對社會的主導(dǎo)和控制呈現(xiàn)弱化態(tài)勢[2]（P9-21）。第二，與上述看法相反，比如戴慕珍和喬納森·安戈（Jonathan Unger）認為，雖然市場經(jīng)濟改革政策在一定程度上削減了基層政府的部分行政管理權(quán)和資源控制權(quán)，但并沒有根除舊體制下的庇護型政治關(guān)系，甚至相反，市場經(jīng)濟改革政策導(dǎo)致這種庇護關(guān)系更加復(fù)雜和多變，基層干部通過建構(gòu)與農(nóng)民新的庇護型政治關(guān)系，使基層政府對基層社會的控制獲得了進一步的加強和強化[3]（P17-23）[4]（P19-25）。實際上，上述爭論的理論價值并不大，因為，國家依靠政治與行政手段推動農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的治理邏輯和治理方式?jīng)]有改變，也就是說，不能撇開國家政治與行政控制來討論基層政府對基層社會控制的強或弱，而且，也不能夸大基層政府與農(nóng)民的所謂政治庇護關(guān)系——事實上這種關(guān)系（基于利益連接和體制約束）在改革開放之后的確在弱化。概括地講，基層政社合一體制的解體，并沒有改變基層政府治理體制及其權(quán)威結(jié)構(gòu)，這個體制及其權(quán)威結(jié)構(gòu)是由國家體制決定的，而且一直是中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的目標和方向，這也是事實。

也就是說，傳統(tǒng)基層政府治理的制度環(huán)境沒有改變，其運行模式、治理理念及治理方式也沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變。但市場化改革使基層政府成為“政權(quán)經(jīng)營者”的事實，致使它將權(quán)力功能都投入到經(jīng)營性與競爭性的市場經(jīng)濟活動當中。而且，基層政府的行政權(quán)力，幾乎擴大到基層經(jīng)濟和社會的所有公共領(lǐng)域之中。與改革開放之前比較，當今基層政府治理目標是追求自身政治利益最大化而非公共利益最大化[5]（P8-12），其治理結(jié)構(gòu)和治理方式是一元化權(quán)威自上而下的資源汲取和社會控制及動員方式。

黨政一元權(quán)力的權(quán)威主義模式，是基層社會治理的基本形態(tài)。在改革開放之后，基層政府的社會管理和社會服務(wù)職能，主要體現(xiàn)的是經(jīng)營性與營利性的經(jīng)濟發(fā)展和對基層社會秩序穩(wěn)定的管控上。過去那種全能主義的指導(dǎo)思想或“行政權(quán)支配社會”的思維以及傳統(tǒng)的社會管理方式幾乎沒有發(fā)生實質(zhì)性變化，不僅如此，市場經(jīng)濟改革反倒是強化了國家對基層社會的控制能力。也就是說，國家改革開放政策是在重新建立國家機器的權(quán)威，使基層政府政治與行政管控職能得到了進一步的加強和強化[6]（P123-154）。

從過去的全能主義治理到現(xiàn)在的權(quán)威主義治理，差別不在本質(zhì)上，而是在治理基礎(chǔ)和治理條件的變化上。全能主義或稱集權(quán)主義，它的有效性是建立在國家與社會一體化的體制上的，比如人民公社的政社合一體制，計劃經(jīng)濟體制，社會一元化，社會結(jié)構(gòu)分化很低，全面控制社會，是集權(quán)社會治理形態(tài)。在市場經(jīng)濟導(dǎo)致的社會結(jié)構(gòu)分化和社會多元化條件下，權(quán)威主義的有效性依靠的是黨政權(quán)力掌控巨大資源和社會控制能力，有限控制社會，是權(quán)威社會的治理形態(tài)。本質(zhì)上，全能主義治理形態(tài)與權(quán)威主義治理形態(tài)都追求黨政一元化權(quán)力的核心地位和社會管控治理能力。

二、“質(zhì)量黨建”：權(quán)威主義基層治理實踐

下面對羅湖個案②的敘述和分析，是以整體性觀點去認識一個社會基本事實，不是站在所謂“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的時政立場，而是站在整體社會發(fā)展演進的立場，因為，前者大多是有預(yù)設(shè)結(jié)論的選擇性敘述，是關(guān)于政治正確的詮釋性分析，缺乏客觀性。下面的分析難免掛一漏萬，但至少能辨明當前許多虛妄的理論闡釋并沒有接近權(quán)威主義基層治理的本質(zhì)特征。

羅湖是以商務(wù)消費和流動人口倒掛為典型特征的成熟城區(qū)，有“兩新”組織③24676家，實際管理人口158萬，其中非戶籍人口超過100萬。傳統(tǒng)社會治理結(jié)構(gòu)面臨多方面的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，比如，基于利益分化和權(quán)利沖突而產(chǎn)生的社會矛盾，呈現(xiàn)多發(fā)性、群體性、突發(fā)性等特征；退休以及下崗失業(yè)人員等弱勢群體權(quán)益保障問題；大規(guī)模流動人口的治理以及政府、社會、市場共同參與的多元化治理格局的形成何以可能等問題。

從權(quán)威主義治理邏輯出發(fā)，經(jīng)濟社會的結(jié)構(gòu)性變化所帶來的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，要求有一個強勢政府，即政府要有強大的執(zhí)政資源與治理能力，來推進基層“社會治理體系現(xiàn)代化”，亦即加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。激發(fā)社會組織活力，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用；開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督；形成一個職能邊界清晰的政府、市場、社會“共治”的基層社會治理體系，提升基層社會治理能力。

上述結(jié)構(gòu)性問題，要求基層黨建必須做出適應(yīng)性調(diào)整和改革。因此，在推進社會治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中，基層黨建如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，如何適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型和政府治理模式轉(zhuǎn)型的需要，把基層黨建工作重心轉(zhuǎn)移到社會治理上來，羅湖 “質(zhì)量黨建”的內(nèi)容大致包括以下方面：第一，構(gòu)建三個區(qū)域化黨建體系。建構(gòu)分別覆蓋社區(qū)、商務(wù)樓宇（園區(qū)、街區(qū)、行業(yè)）、城中村的三個區(qū)域化治理體系，即健全中心、外圍互動的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)體系：以社區(qū)黨委為核心，社區(qū)居委會、工作站和黨群服務(wù)中心各司其職的“四位一體”社區(qū)核心治理結(jié)構(gòu)，以及以“兩代表一委員”、第一書記、掛點機關(guān)干部、社區(qū)組織等為代表的社區(qū)治理外圍輔助結(jié)構(gòu)。第二，建構(gòu)黨建業(yè)務(wù)標準化體系。針對機關(guān)、社區(qū)、非公有制經(jīng)濟組織和社會組織、“同鄉(xiāng)村”、集體股份公司等五類基層黨組織，分別制定黨建業(yè)務(wù)清單，建立集業(yè)務(wù)指引、質(zhì)量標準、績效考核“三位一體”的基層黨組織質(zhì)量評定管理體系，分領(lǐng)域開展黨組織A、B、C、D質(zhì)量等級評定，實現(xiàn)基層黨組織分類定級、晉位升級、一年一評、動態(tài)管理的長效機制，解決基層黨組織做什么、怎么做的問題。第三，構(gòu)建黨建責(zé)任和考評體系。2015年開始，區(qū)委和區(qū)屬基層黨（工）委、各基層黨（工）委和下一級黨組織逐級簽訂基層黨建工作責(zé)任狀，強化了各級黨組織和黨組織書記抓黨建的責(zé)任。構(gòu)建了黨建質(zhì)量效果“雙向考核評議”體系，重點解決各級黨組織責(zé)任落實的問題。第四，建立黨建激勵機制。對黨建成績突出、全年黨建工作排名靠前的基層黨（工）委和黨建示范點，在黨建經(jīng)費上予以重點支持。同時，積極推薦政治素質(zhì)好、參政議政能力強的優(yōu)秀基層黨務(wù)工作者參選黨代表、人大代表、政協(xié)委員。第五，建立選優(yōu)配強黨務(wù)干部機制。重點選配干部擔任區(qū)屬黨（工）委書記、副書記和組織委員。在機關(guān)事業(yè)單位、群團組織中明確班子成員，已成立黨委的中小學(xué)校明確專職副書記，給予行政副職領(lǐng)導(dǎo)待遇，具體負責(zé)黨委日常工作，加強對機關(guān)黨員、群團組織黨員的管理和服務(wù)。全區(qū)83個社區(qū)黨委全部標配社區(qū)黨委書記、專職副書記和專職組織員。健全了社區(qū)后備干部跟蹤培養(yǎng)機制，2015年內(nèi)有12名社區(qū)黨委副書記提任社區(qū)黨委書記，27名社區(qū)黨建組織員提任社區(qū)黨委副書記。

權(quán)威主義基層治理的內(nèi)涵是，黨政權(quán)力主導(dǎo)，社區(qū)公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)，社會秩序。羅湖通過“質(zhì)量黨建”建構(gòu)起來的基層治理結(jié)構(gòu)體系，把所有社會力量統(tǒng)統(tǒng)納入基層黨政管制體系當中。比如，外來務(wù)工群體（主體是農(nóng)民工）的管控和服務(wù)問題的治理，即以黨員帶同鄉(xiāng)、同鄉(xiāng)管同鄉(xiāng)的工作思路，在全市率先建立“同鄉(xiāng)村”黨支部，參與所在社區(qū)的城市管理、社會治安、計劃生育、就業(yè)輔導(dǎo)、留守兒童關(guān)愛、維權(quán)維穩(wěn)等工作，發(fā)揮黨組織對外來務(wù)工人員的服務(wù)、引領(lǐng)、凝聚和輻射作用。比如，“兩新”組織的黨組織建立，即在非公企業(yè)建立黨組織和在社會組織建立黨組織，是為了擴大黨對新生經(jīng)濟社會領(lǐng)域的控制力和影響力。