政府信息公開(kāi)例外規(guī)則實(shí)踐檢視

申靜

【摘要】信息公開(kāi)的范圍是信息公開(kāi)制度中的核心和焦點(diǎn)問(wèn)題，直接反映出一個(gè)國(guó)家政府的透明度和法治建設(shè)狀況。信息公開(kāi)的例外規(guī)則的完善路徑應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”，以列舉形式對(duì)信息公開(kāi)例外范圍進(jìn)行界定。取消“三安全、一穩(wěn)定”。在信息公開(kāi)例外裁量中確立公共利益衡量原則方能實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。

【關(guān)鍵詞】信息公開(kāi) 例外 公共利益 法律沖突

【中圖分類(lèi)號(hào)】D922 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

信息公開(kāi)的范圍是信息公開(kāi)制度中的核心和焦點(diǎn)問(wèn)題，直接反映出一個(gè)國(guó)家政府的透明度和法治建設(shè)狀況。信息公開(kāi)中存在例外事項(xiàng)具有合理性和正當(dāng)性。例外的事項(xiàng)并非越少越好，而是要科學(xué)劃定這個(gè)范圍。信息公開(kāi)實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)在判斷信息是否屬于例外規(guī)則時(shí)所采用的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，同一信息在不同地區(qū)有可能出現(xiàn)公開(kāi)或者不公開(kāi)兩種截然相反的結(jié)論。這既不符合我國(guó)法治統(tǒng)一原則，也不利于公民知情權(quán)的保障，必然對(duì)政府公信力和司法公信力造成影響。

我國(guó)政府信息公開(kāi)例外規(guī)則之規(guī)范性分析

從規(guī)范性角度分析，目前《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）、中央部委及地方各省市有關(guān)信息公開(kāi)的規(guī)定以及國(guó)務(wù)院辦公廳等文件構(gòu)成我國(guó)政府信息公開(kāi)例外的規(guī)則體系。

《條例》。我國(guó)目前尚未制定《信息公開(kāi)法》，《政府信息公開(kāi)條例》位階上屬于行政法規(guī)，在政府信息公開(kāi)制度體系中起著提綱挈領(lǐng)的作用?！稐l例》有關(guān)政府信息豁免公開(kāi)的規(guī)定主要集中在第8條和第14條。第一章總則第8條規(guī)定了“三安全、一穩(wěn)定”。第二章公開(kāi)的范圍的第14條第4款明確規(guī)定涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息不予公開(kāi)，其中國(guó)家秘密為絕對(duì)豁免事項(xiàng)。

中辦、國(guó)辦文件。為了彌補(bǔ)信息公開(kāi)立法的缺失，更好的推進(jìn)信息公開(kāi)工作，國(guó)辦及中辦自2007年至今陸續(xù)出臺(tái)一系列有關(guān)信息公開(kāi)的文件。2016年，中辦和國(guó)辦頒布《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)提出要“建立政務(wù)公開(kāi)負(fù)面清單，明確并細(xì)化不予公開(kāi)的范圍，將公開(kāi)后會(huì)危及國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全、公共安全、社會(huì)穩(wěn)定等方面的事項(xiàng)納入負(fù)面清單管理?！币载?fù)面清單的方式對(duì)“三安全、一穩(wěn)定”事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，是政府依法行政的具體體現(xiàn)，這也是政府轉(zhuǎn)變職能的重要舉措，有助于科學(xué)劃定不予公開(kāi)的范圍。這些規(guī)定對(duì)于彌補(bǔ)立法缺失，解決我國(guó)信息公開(kāi)實(shí)踐中面臨的問(wèn)題具有重要意義。在信息公開(kāi)實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院辦公廳制定的文件具有一定的權(quán)威性和引導(dǎo)作用。

地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。我國(guó)信息公開(kāi)立法呈現(xiàn)出地方立法先行的特點(diǎn)。早在2005年，廣東省率先制定《廣東省政務(wù)公開(kāi)條例》，對(duì)信息公開(kāi)進(jìn)行立法。之后，許多省、市紛紛制定地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章對(duì)政府信息例外規(guī)則加以規(guī)定。從省級(jí)層面看，全國(guó)共有26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市以地方性法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式對(duì)信息公開(kāi)進(jìn)行立法。

部委規(guī)章、規(guī)范性文件。我國(guó)實(shí)行條塊分割的管理體制，中央各部委的信息公開(kāi)工作具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和行業(yè)性特點(diǎn)。如環(huán)境保護(hù)信息公開(kāi)等；許多部委通過(guò)制定部門(mén)規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式對(duì)信息公開(kāi)進(jìn)行立法規(guī)范。大多數(shù)部委對(duì)信息公開(kāi)例外規(guī)則予以規(guī)定，并且和《條例》的規(guī)定不一致，如《科技部政務(wù)公開(kāi)工作管理辦法（試行）》。

政府信息公開(kāi)例外規(guī)則的實(shí)踐檢視

信息公開(kāi)立法存在法律沖突。法律沖突在現(xiàn)代立法中是客觀存在的，認(rèn)識(shí)并識(shí)別法律沖突是尋求路徑解決法律沖突和進(jìn)行法律適用的前提。我國(guó)信息公開(kāi)立法中，中央部委及地方各級(jí)政府通過(guò)制定地方規(guī)章與規(guī)范性文件的形式對(duì)例外規(guī)則加以規(guī)定。由于信息公開(kāi)有關(guān)立法數(shù)量較多，法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之間相互“打架”的沖突日益增多。具體表現(xiàn)在：

上、下位階法律規(guī)范之間的縱向沖突。從法理看，下位法不得在上位法沒(méi)有規(guī)定的前提下剝奪公民權(quán)利或者增加個(gè)人義務(wù)。在信息公開(kāi)立法領(lǐng)域，上、下位階法律沖突主要體現(xiàn)在：一是《條例》中未對(duì)過(guò)程性信息、執(zhí)法信息等作出規(guī)定，而在地方政府規(guī)章中有14個(gè)對(duì)過(guò)程性信息予以規(guī)定，9個(gè)對(duì)執(zhí)法信息予以規(guī)定。這種與上位法規(guī)定的不一致、不協(xié)調(diào)實(shí)質(zhì)上為行政法律規(guī)范的沖突。二是《條例》將商業(yè)秘密和個(gè)人隱私作為“相對(duì)豁免”事項(xiàng)予以規(guī)定，而在中央政府部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件中，有的將商業(yè)秘密和個(gè)人隱私作為“絕對(duì)豁免”事項(xiàng)。

同一層級(jí)的法律規(guī)范間存在橫向沖突。依據(jù)《立法法》，部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力。當(dāng)前，處于同一位階的有關(guān)信息公開(kāi)的規(guī)定不盡相同。

《條例》有關(guān)例外規(guī)則的規(guī)定存在缺失。經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)后，《條例》有關(guān)例外規(guī)則的規(guī)定存在缺失，主要表現(xiàn)在下述幾個(gè)方面：一是未明確規(guī)定“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”原則。域外信息公開(kāi)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家一般都秉持最大限度公開(kāi)理念，并明確規(guī)定“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外?！痹谠擁?xiàng)原則的指導(dǎo)下，通過(guò)列舉的方式來(lái)界定豁免公開(kāi)的范圍。我國(guó)《條例》也對(duì)不予公開(kāi)的范圍予以列舉，只是沒(méi)有明確規(guī)定“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的指導(dǎo)原則。二是《條例》有關(guān)政府信息公開(kāi)范圍的規(guī)定過(guò)于粗疏，籠統(tǒng)，僅列舉了三類(lèi)例外事項(xiàng)。其他信息比如過(guò)程性信息、內(nèi)部信息、執(zhí)法信息等是否豁免在《條例》中難覓蹤影。三是公共利益衡量的適用范圍過(guò)窄。從目前的立法情況來(lái)看，公共利益衡量的適用范圍明顯過(guò)窄。根據(jù)《條例》第14條第4款的內(nèi)容，對(duì)于涉及商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的，可以予以公開(kāi)。這一條款隱含了“公共利益測(cè)試”的原則性規(guī)定。四是“三安全、一穩(wěn)定”的含義模糊，適用范圍過(guò)于寬泛。該規(guī)定表現(xiàn)出較強(qiáng)的政治性和政策性，實(shí)踐中不易把握，實(shí)際上為行政機(jī)關(guān)變相擴(kuò)大豁免公開(kāi)的范圍提供了很大便利。

完善信息公開(kāi)例外規(guī)則的路徑分析

明確“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”為基本原則。“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”應(yīng)當(dāng)作為信息公開(kāi)法的基本原則，這一點(diǎn)是具有正當(dāng)性的。首先，該原則有利于保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)?！耙怨_(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”可以保障公民及時(shí)、最大化的獲取政府信息。其次，回應(yīng)我國(guó)信息公開(kāi)的實(shí)踐需要。信息公開(kāi)工作在我國(guó)剛剛起步，應(yīng)當(dāng)有個(gè)逐漸發(fā)展的過(guò)程，需要多方面的長(zhǎng)期努力。

采用列舉式明確信息公開(kāi)例外的范圍。政府應(yīng)遵循最大化公開(kāi)理念，不斷擴(kuò)大信息公開(kāi)的范圍，并對(duì)例外范圍進(jìn)行細(xì)化和嚴(yán)格限定。筆者建議我國(guó)盡早制定《信息公開(kāi)法》，明確以下信息屬于可以不予公開(kāi)的范圍：有關(guān)國(guó)家安全的信息（國(guó)家秘密）；商業(yè)秘密；個(gè)人信息；內(nèi)部信息；過(guò)程性信息；妨礙執(zhí)法信息；其他法律、法規(guī)規(guī)定免于公開(kāi)的信息。其中，內(nèi)部管理信息豁免主要是基于行政效率考量，界定內(nèi)部信息的基本規(guī)則主要包括：應(yīng)當(dāng)屬于日常工作，與公共利益關(guān)系較小；效力僅限于內(nèi)部。過(guò)程性信息豁免公開(kāi)的理由為坦誠(chéng)交流、協(xié)商特權(quán)、社會(huì)穩(wěn)定，過(guò)程性信息應(yīng)區(qū)別為事實(shí)性信息和意見(jiàn)性信息而加以不同規(guī)制；行政執(zhí)法信息豁免公開(kāi)的考量因素包括妨礙行政執(zhí)法，威脅執(zhí)法人員及其他人員的人身安全，泄露執(zhí)法所采用的技術(shù)、方法，暴露信息獲取來(lái)源等。

取消“三安全、一穩(wěn)定”。筆者建議不將“三安全、一穩(wěn)定”納入例外范圍，主要基于以下考慮：“三安全、一穩(wěn)定”作為不確定法律概念，其內(nèi)涵和外延都不夠清晰。“三安全、一穩(wěn)定”如果作為例外規(guī)則，對(duì)法院的審判專(zhuān)業(yè)水平提出了更高的要求，增加了司法審查的難度。此外，國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定都屬于國(guó)家和社會(huì)領(lǐng)域影響重大的事項(xiàng)，具有明顯的政治性。如果某信息公開(kāi)的后果嚴(yán)重，完全可以納入到國(guó)家秘密范圍之中。

擴(kuò)大公共利益衡量的適用范圍。建議在立法中對(duì)公共利益衡量原則予以明確。原則上除了國(guó)家秘密之外，其他信息都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公共利益衡量。除了在涉及商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私時(shí)進(jìn)行利益衡量，在內(nèi)部信息、過(guò)程性信息、妨礙執(zhí)法信息是否豁免公開(kāi)的判斷中，也應(yīng)當(dāng)遵守公共利益衡量原則。

（作者單位：河北大學(xué)政法學(xué)院）

【注：本文系河北省社科基金《國(guó)家治理現(xiàn)代化視野中法治河北實(shí)現(xiàn)路徑研究》（HB15FX046）的階段性成果】

責(zé)編/張蕾 蘇娜（見(jiàn)習(xí)） 美編/楊玲玲