我國(guó)環(huán)境保護(hù)垂直管理的必要性與可行性分析

沙苗苗

（北京理工大學(xué)　法學(xué)院，北京　100081）

我國(guó)環(huán)境保護(hù)垂直管理的必要性與可行性分析

沙苗苗

（北京理工大學(xué)法學(xué)院，北京100081）

受地方政府追逐經(jīng)濟(jì)利益最大化、企業(yè)環(huán)保自律能力有待提高、環(huán)境監(jiān)管機(jī)制有待完善等多重因素的影響，我國(guó)部分企業(yè)仍存在嚴(yán)重的環(huán)境違法行為.環(huán)保監(jiān)管問(wèn)題是造成當(dāng)前環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻的重要原因.環(huán)保部門(mén)垂直管理機(jī)制的落實(shí)引起學(xué)者們的廣泛關(guān)注.而相關(guān)行政部門(mén)之間職責(zé)權(quán)限的明確界定、環(huán)境法律責(zé)任的無(wú)縫對(duì)接、合理借助公眾與媒體的監(jiān)督力量、妥善處理地區(qū)差異等問(wèn)題的有效解決才能保證垂直管理落到實(shí)處.

環(huán)境違法；垂直管理；必要性；可行性

目前，環(huán)保部正在積極推進(jìn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，近期已設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理辦事部門(mén)“垂管辦”；試點(diǎn)工作將在年內(nèi)啟動(dòng)，將爭(zhēng)取用2 到3年左右時(shí)間完成改革.［1］很多學(xué)者也呼吁加大環(huán)保部門(mén)垂直管理力度，破解環(huán)境監(jiān)管難題.

2016年1月，環(huán)保部在其官方網(wǎng)站公布了人民群眾和新聞媒體反映的環(huán)境案件處理情況，共通報(bào)了32起環(huán)境違法案例.其中，在咸陽(yáng)市禮泉海螺水泥有限責(zé)任公司案中，禮泉縣政府在該企業(yè)2×4500噸/日熟料水泥生產(chǎn)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收工作中出具虛假搬遷證明材料被環(huán)保部通報(bào)，［2］同時(shí)建議對(duì)相關(guān)瀆職工作人員進(jìn)行查處.在河北大光明實(shí)業(yè)集團(tuán)嘉晶玻璃有限公司案中，該公司1條700t/d浮法玻璃生產(chǎn)線(xiàn)未經(jīng)環(huán)評(píng)審批擅自建成并投產(chǎn)，脫硝、除塵系統(tǒng)累計(jì)停運(yùn)時(shí)間超105天，有1896條記錄為超標(biāo)排污.［3］邢臺(tái)市環(huán)保局約談了沙河市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，要求沙河市政府認(rèn)真落實(shí)整改，并追究相關(guān)人員責(zé)任.處罰決定下達(dá)后，該企業(yè)仍未改正違法行為，于是沙河市環(huán)保局下達(dá)了《責(zé)令停業(yè)決定書(shū)》. 2016年1月15日，沙河市政府因企業(yè)負(fù)責(zé)周邊居民供熱，撤銷(xiāo)了沙河市環(huán)保局的停產(chǎn)整治決定.

在這32起環(huán)境違法案例中，有8起存在著未辦理環(huán)評(píng)手續(xù)、未按環(huán)評(píng)批復(fù)擅自生產(chǎn)等情況.上述兩則案例較為典型，一是政府出具虛假材料形成地方主義保護(hù)，另一個(gè)則是企業(yè)擅自進(jìn)行違法生產(chǎn)，同時(shí)對(duì)邢臺(tái)市環(huán)保局的處罰決定“視而不見(jiàn)”，環(huán)保優(yōu)先原則似乎更難落實(shí).同時(shí)，因該企業(yè)負(fù)責(zé)周邊居民供熱，沙河市政府甚至撤消了沙河市環(huán)保局的停產(chǎn)整治決定.其實(shí)，現(xiàn)實(shí)生活中這樣的現(xiàn)象普遍存在，環(huán)境保護(hù)垂直管理正是基于這樣的背景而被提出.實(shí)行環(huán)保部門(mén)垂直管理的必要性不言而喻.

1　環(huán)境保護(hù)垂直管理的必要性

1.1地方政府追逐經(jīng)濟(jì)利益最大化

環(huán)境問(wèn)題涉及了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等社會(huì)的方方面面既受?chē)?guó)家政策的影響，也受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，更得益于法律制度的健全.［4］環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題愈來(lái)愈受到公民、社會(huì)與國(guó)家的重視.現(xiàn)在我國(guó)的基本政策早已不再是片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率也進(jìn)行了相應(yīng)下調(diào)，主要原因在于生態(tài)環(huán)境是一個(gè)系統(tǒng)，具有整體性、相互性與不可逆轉(zhuǎn)性，“先污染后治理”的路子根本不是長(zhǎng)久之計(jì).2015年4月2日國(guó)務(wù)院公布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中明確規(guī)定：國(guó)務(wù)院與各省（區(qū)、市）人民政府簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)，每年分流域、分區(qū)域、分海域?qū)π袆?dòng)計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果向社會(huì)公布，并作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù).［5］

但是，受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政府政績(jī)考核第一指標(biāo)的觀念慣性影響，很多地方政府為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，不惜以損害環(huán)境為代價(jià)為一些企業(yè)撐起地方主義保護(hù)傘.他們認(rèn)為只有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是決定群眾滿(mǎn)意度的最直接因素，因此一味追求項(xiàng)目開(kāi)發(fā)作為地方的經(jīng)濟(jì)支撐，掠奪式開(kāi)發(fā)自然資源，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境.地方政府依靠企業(yè)項(xiàng)目投資拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)，有時(shí)甚至?xí)璧K相關(guān)環(huán)保部門(mén)的監(jiān)督監(jiān)測(cè)與處罰.而企業(yè)依靠政府的權(quán)力庇佑逃避其所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)保社會(huì)責(zé)任.

1.2企業(yè)環(huán)保自律能力有待提高

企業(yè)的環(huán)保自律能力受多重因素影響.第一、企業(yè)為獲得更多的產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)，排斥安裝使用環(huán)保裝置與設(shè)施.一些企業(yè)為了規(guī)避檢查，只是象征性地?fù)碛协h(huán)保設(shè)備但并不投入使用或者設(shè)備已嚴(yán)重老化而不能使用.如連云港凱美得化工有限公司就存在廢氣、廢水污染防治設(shè)施因閑置老化，已不能正常使用的情況.第二、一些地方政府對(duì)企業(yè)環(huán)境違法行為監(jiān)管不到位、甚至存在放縱行為.如煙臺(tái)市恒邦化工有限公司，改造氯乙酸結(jié)晶項(xiàng)目等無(wú)環(huán)評(píng)審批手續(xù).缺少環(huán)評(píng)手續(xù)以及未按照環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，地方政府與地方環(huán)保部門(mén)均難辭其咎.第三、從環(huán)境法律責(zé)任的角度分析，環(huán)境行政違法主體實(shí)施違法行為時(shí)存在故意或過(guò)失等主觀狀態(tài).環(huán)境民事法律責(zé)任中采用無(wú)過(guò)錯(cuò)原則以補(bǔ)償受害者損失.環(huán)境犯罪的主觀罪過(guò)也存在故意和過(guò)失兩種形式.可見(jiàn)，企業(yè)有時(shí)會(huì)因過(guò)失行為造成環(huán)境侵害.因此，提高環(huán)保意識(shí)，增強(qiáng)破壞環(huán)境危害性的認(rèn)知能力非常關(guān)鍵.國(guó)家、社會(huì)、公民對(duì)企業(yè)環(huán)保自律能力提出了更高要求.

1.3環(huán)境監(jiān)管機(jī)制需進(jìn)一步完善

我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理的行政部門(mén)，包括縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和15個(gè)依照有關(guān)法律的規(guī)定行使環(huán)境污染防治或者自然資源保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)，［6］部分部門(mén)監(jiān)督管理職責(zé)如下表所示：

我國(guó)部分環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門(mén)及其職責(zé)表［7］

除此之外，還有國(guó)家海事行政主管部門(mén)、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港、軍隊(duì)環(huán)保部門(mén)、交通運(yùn)輸管理部門(mén)、中國(guó)民航總局、礦產(chǎn)資源、林業(yè)、水利、漁業(yè)行政主管部門(mén)等.這表明，我國(guó)是統(tǒng)一監(jiān)管與各部門(mén)分工的環(huán)境監(jiān)管體制.該監(jiān)管機(jī)制存在著職能重疊與交叉的現(xiàn)象，易造成監(jiān)管責(zé)任模糊等現(xiàn)象.并且，在環(huán)境監(jiān)管立法中并未明確規(guī)定統(tǒng)管與分管部門(mén)的具體關(guān)系.雖通過(guò)分析可得統(tǒng)管部門(mén)扮演著統(tǒng)籌規(guī)劃的角色，但只有以法定形式明確規(guī)定，才能保證環(huán)境監(jiān)督有條不紊地進(jìn)行.

2　垂直管理的含義及實(shí)施目的

垂直管理主要指省級(jí)環(huán)保部門(mén)直接管理市（地）縣的監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費(fèi)，市（地）級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級(jí)環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu).［8］實(shí)行垂直管理最直接的影響是為了避免上述案例中提到的“沙河市政府撤銷(xiāo)沙河市環(huán)保局的停產(chǎn)整治決定”等現(xiàn)象的發(fā)生.地方環(huán)保部門(mén)受上級(jí)環(huán)保部門(mén)和同級(jí)人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo).在面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的抉擇時(shí)，地方政府往往會(huì)干預(yù)地方環(huán)保部門(mén)執(zhí)行監(jiān)管職能.這就為垂直監(jiān)管機(jī)制的提出提供了最直接的現(xiàn)實(shí)必要性.但是，該項(xiàng)機(jī)制的實(shí)行還需解決如下問(wèn)題才具備可行性，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)然與實(shí)然的統(tǒng)一.

3　環(huán)境保護(hù)垂直管理的可行性

3.1妥善處理中央與地方之間的職責(zé)配制

垂直管理實(shí)則是非常復(fù)雜的，不是簡(jiǎn)單的部門(mén)機(jī)構(gòu)之間隸屬關(guān)系調(diào)整，還涉及政府部門(mén)的工作職能、環(huán)保系統(tǒng)之間的職責(zé)安排甚至人力資源管理與配置方面等問(wèn)題.在垂直管理機(jī)制調(diào)整運(yùn)行下，應(yīng)著重處理以下幾對(duì)關(guān)系：

3.1.1中央政府與地方政府的職責(zé)配制

通過(guò)采用明確式列舉的方法以立法形式確定下來(lái)，明確規(guī)定在環(huán)境保護(hù)方面，中央政府和地方政府各自扮演什么角色以及彼此之間的權(quán)利義務(wù)分配問(wèn)題.通常情況下，中央政府主要行使協(xié)調(diào)、指導(dǎo)職能，而地方政府負(fù)責(zé)具體執(zhí)行相關(guān)任務(wù).例如在國(guó)務(wù)院公布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（又稱(chēng)“水十條”）中規(guī)定：各級(jí)地方人民政府是實(shí)施本行動(dòng)計(jì)劃的主體，要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)制定出相關(guān)工作方案并保證各項(xiàng)任務(wù)的具體落實(shí)，各省（區(qū)、市）工作方案報(bào)國(guó)務(wù)院備案.

3.1.2各級(jí)環(huán)保部門(mén)的職責(zé)配制

垂直管理機(jī)制設(shè)置的初衷是為了保證地方環(huán)保部門(mén)的在環(huán)境監(jiān)管過(guò)程中能有效利用法律賦予其“鋒利的牙齒”而不因受地方政府干預(yù)畏首畏尾.這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)無(wú)疑又將目光集中在立法方面.有學(xué)者建議我國(guó)應(yīng)在美國(guó)、日本詳盡的環(huán)境管理體制立法經(jīng)驗(yàn)啟發(fā)下，盡快頒布環(huán)保機(jī)構(gòu)的組織法，明確各環(huán)保機(jī)構(gòu)的職能職責(zé).還有學(xué)者提出應(yīng)專(zhuān)門(mén)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)對(duì)整個(gè)環(huán)保部門(mén)系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督.然而這一措施可能會(huì)引發(fā)新問(wèn)題，即誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者？我國(guó)的基本情況是不缺乏職能部門(mén)設(shè)置也不缺乏基本的法律規(guī)定，而是如何規(guī)制好現(xiàn)有的部門(mén)職能，如何充分激發(fā)各級(jí)環(huán)保部門(mén)的職責(zé)行使，如何通過(guò)巧妙立法達(dá)到相關(guān)部門(mén)之間有效監(jiān)督與貫徹執(zhí)行雙贏效果.因此，通過(guò)立法明確各級(jí)環(huán)保部門(mén)的職責(zé)配制是當(dāng)務(wù)之急.

3.1.3環(huán)保部門(mén)與其他部門(mén)的職責(zé)配制

隨著環(huán)保問(wèn)題日益受到重視，分管部門(mén)的權(quán)限呈現(xiàn)一定的擴(kuò)大趨勢(shì).我國(guó)環(huán)保部門(mén)與其他部門(mén)之間存在著重疊交叉現(xiàn)象，這不僅會(huì)降低部門(mén)工作效率，也可能產(chǎn)生相互推諉工作職責(zé)等情況.

為使環(huán)境保護(hù)工作卓有成效，在制定有關(guān)的法律法規(guī)之前應(yīng)腳踏實(shí)地地做好準(zhǔn)備工作.調(diào)研、考察、分析到得出結(jié)論每一步都應(yīng)本著實(shí)事求是的原則和精神，真實(shí)反映我國(guó)環(huán)境系統(tǒng)的基本概況.在這過(guò)程中，調(diào)研對(duì)象會(huì)發(fā)現(xiàn)哪些部門(mén)對(duì)哪些環(huán)境問(wèn)題有最直接的認(rèn)知與處理能力，那么這類(lèi)環(huán)境問(wèn)題就可由該部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭治理，必要時(shí)由其他部門(mén)予以配合.使用該方法的作用就在于“對(duì)癥下藥”，逐步減少環(huán)保部門(mén)與其他部門(mén)職責(zé)配制的重疊現(xiàn)象，劃清權(quán)責(zé)界限，減少部門(mén)之間的摩擦和管理成本，加強(qiáng)各部門(mén)之間的合作.

3.1.4垂直管理下地方政府的角色問(wèn)題

實(shí)行環(huán)境保護(hù)垂直管理機(jī)制，是為了更好地約束地方政府可能出現(xiàn)的干預(yù)行為，并不意味著地方政府免責(zé).改革不能弱化地方政府屬地責(zé)任，相反，還應(yīng)更明確地方政府的監(jiān)管責(zé)任，地方政府仍是環(huán)境保護(hù)的重要責(zé)任主體.從心理慣性角度講，我國(guó)民眾對(duì)地方政府的影響力及其行為有著非常高的期望與認(rèn)知，地方政府應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起環(huán)境監(jiān)督與保護(hù)的社會(huì)責(zé)任.

實(shí)行垂直管理也并不能完全杜絕地方政府干預(yù)現(xiàn)象.環(huán)境保護(hù)工作是一項(xiàng)綜合性的任務(wù)，并且地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)仍在地方政府所管轄區(qū)之內(nèi)，這就不可避免地會(huì)與地方政府存在交集，因此解決這一困境的方法是將環(huán)境保護(hù)任務(wù)、污染治理成效等指標(biāo)納入地方政府政績(jī)考核指標(biāo)，并作為重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn).該方式會(huì)將政府與地方環(huán)保部門(mén)置于同一利益共同體的框架下，激發(fā)地方政府與地方環(huán)保部門(mén)共同合作查處環(huán)境違法行為的意愿，有效解決環(huán)境保護(hù)執(zhí)行難題.

3.2與環(huán)境法律責(zé)任的無(wú)縫對(duì)接

環(huán)境法律責(zé)任有三種表現(xiàn)形式：環(huán)境行政法律責(zé)任、環(huán)境民事法律責(zé)任與環(huán)境刑事法律責(zé)任.垂直管理的實(shí)施會(huì)使一些法律責(zé)任主體構(gòu)成要件發(fā)生相應(yīng)變化.地方政府角色的改變也對(duì)環(huán)境法律責(zé)任評(píng)價(jià)產(chǎn)生重要影響.《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中明確指出要強(qiáng)化地方政府水環(huán)境保護(hù)責(zé)任.可以說(shuō)垂直管理的實(shí)施是為了減少甚至排除地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的直接或間接干預(yù)同時(shí)又更加強(qiáng)調(diào)其監(jiān)管責(zé)任，從而達(dá)到兩者的有效平衡.立法機(jī)關(guān)需做好垂直管理與環(huán)境法律責(zé)任的無(wú)縫對(duì)接工作，當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境違法行為時(shí)保證有法可依、有責(zé)可究、充分體現(xiàn)法律的權(quán)威性與約束力.

3.3合理借助公眾與媒體的監(jiān)督力量

隨著公眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求的逐步提高，公眾參與環(huán)境保護(hù)情形越來(lái)越普遍.這一行為是民主思想的體現(xiàn)，也是可持續(xù)發(fā)展觀念的貫徹執(zhí)行.公眾維護(hù)環(huán)境權(quán)益是推動(dòng)環(huán)保工作的重要?jiǎng)恿?公眾參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督有最直接的法律依據(jù).我國(guó)法律規(guī)定環(huán)境權(quán)的主體包括公民、法人及其他組織、國(guó)家乃至全人類(lèi).從2016年4月1日起，北京市《舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》將正式實(shí)施.通過(guò)規(guī)定的有獎(jiǎng)舉報(bào)途徑，向市環(huán)保局舉報(bào)本行政區(qū)域內(nèi)依法應(yīng)當(dāng)由環(huán)境保護(hù)部門(mén)查處的，且違反大氣污染防治、水污染防治、放射性廢物管理、消耗臭氧層物質(zhì)管理相關(guān)法律規(guī)定的環(huán)境違法行為，經(jīng)查屬實(shí)，將給予舉報(bào)人100-50000元獎(jiǎng)勵(lì).［9］除環(huán)境權(quán)、參與權(quán)，公眾還有知情權(quán).中國(guó)石油天然氣股份有限公司大慶石化分公司因氮氧化物濃度超標(biāo)等環(huán)境問(wèn)題被處罰.黑龍江省環(huán)保廳督促當(dāng)?shù)卣皶r(shí)向社會(huì)公開(kāi)案件情況，便是對(duì)公眾知情權(quán)的尊重與保障.

與公眾監(jiān)督相比，媒體因其工作性質(zhì)有著天然的監(jiān)督優(yōu)勢(shì).媒體曝光是令很多環(huán)境違法企業(yè)、瀆職的地方政府和環(huán)保部門(mén)工作人員非?！皯峙隆钡男袨?公眾監(jiān)督與媒體監(jiān)督相互配合，有助于減少環(huán)保部門(mén)及地方政府監(jiān)管疏漏，推動(dòng)著環(huán)境信息公開(kāi)，不失為一種有效的社會(huì)監(jiān)督方式.

3.4重視不同地區(qū)間的具體差異對(duì)比分析

環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)具有綜合性、復(fù)雜性、差異性的工作.每個(gè)地區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀都與其所依附的地理環(huán)境、資源狀況、生態(tài)區(qū)域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、環(huán)保意識(shí)、科技發(fā)展水平、行政管理等因素有著密不可分的聯(lián)系.因此，在實(shí)行垂直管理時(shí)，應(yīng)重視不同地區(qū)間的具體差異，絕不可一概而論.地方環(huán)保部門(mén)應(yīng)向?qū)ζ鋵?shí)行垂直管理的環(huán)保部門(mén)如實(shí)反映該地區(qū)的綜合實(shí)際情況，避免機(jī)械地制定統(tǒng)一的環(huán)境政策與標(biāo)準(zhǔn)影響環(huán)境監(jiān)督與保護(hù)效果，應(yīng)始終圍繞垂直改革的終極目標(biāo)，絲毫不能偏離.

〔1〕〔8〕楊燁.環(huán)保部年內(nèi)啟動(dòng)垂直管理試點(diǎn)［N］.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2016-02-19（003）.

〔2〕〔3〕中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部公布的2016年1月份人民群眾和新聞媒體反映的環(huán)境案件處理情況.

〔4〕康京濤.環(huán)境監(jiān)管失靈的制度根源及法律進(jìn)化——淺析新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境監(jiān)管失靈的回應(yīng)［J］.理論月刊，2016（1）.

〔5〕2015年4月2日國(guó)務(wù)院公布的 《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第九條第三十二項(xiàng)之規(guī)定.

〔6〕〔7〕黃錫生，史玉成.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)［M］.重慶：重慶大學(xué)出版社，2015.113-115.

〔9〕2016年3月17日公布的 《北京市環(huán)境保護(hù)局對(duì)舉報(bào)環(huán)境違法行為實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)規(guī)定（暫行）（2016年4月1日起實(shí)行）》.

X321；D630

A

1673-260X（2016）07-0182-03

2016-03-14