推動山東半島城市群發(fā)展的思路與對策

王　安　于吉海

推動山東半島城市群發(fā)展的思路與對策

王安于吉海

內(nèi)容提要：山東半島城市群是我國北方重要的城市密集區(qū)之一，黃河中下游廣大腹地的出?？?，同時也是我國參與東北亞區(qū)域合作的前沿陣地。加快推動山東半島城市群建設(shè)，對加強資源要素整合、優(yōu)化沿海經(jīng)濟布局、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。本研究立足山東半島城市群發(fā)展實際，剖析山東半島城市群建設(shè)面臨的形勢與制約因素，借鑒國內(nèi)外城市群發(fā)展經(jīng)驗，研究提出加快山東半島城市群建設(shè)的思路與對策。

城市群山東半島區(qū)域一體化

城市群的分工、合作和競爭決定著未來世界經(jīng)濟、政治的格局，強大的城市群是贏得國際競爭的關(guān)鍵。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著國家“十三五”時期發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，及區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入實施，謀劃推動山東半島城市群建設(shè)，有利于推動資源要素的跨區(qū)域整合優(yōu)化，及探索城市群合作發(fā)展的新路徑和新模式，并進一步密切京津冀與長三角地區(qū)的聯(lián)系，構(gòu)筑東部沿海縱向經(jīng)濟軸帶，優(yōu)化沿海區(qū)域經(jīng)濟格局。

一、城市群發(fā)展面臨的形勢環(huán)境

在城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟全球化進程加快的背景下，城市群的快速擴張成為未來全球經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，并日益成為國家參與全球競爭與國際分工的全新地域單元。

（一）城市群概念

城市群作為中國未來城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，是區(qū)域城鎮(zhèn)對接全球城市體系，參與國際分工合作的重要載體。根據(jù)魏后凱和成艾華（2012）的定義，城市群是在特定地域范圍內(nèi)，由若干不同規(guī)模等級的城鎮(zhèn)及其腹地組成，依托發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，共同發(fā)展形成的一體化的城鎮(zhèn)群體。從本質(zhì)上而言，城市群是一種集聚經(jīng)濟。一方面，城市群通過競爭力吸引外部要素流入，使得規(guī)模經(jīng)濟更加顯著；另一方面，城市群作為一種空間組織形式，通過內(nèi)部城市間的相互整合，消除單一城市的規(guī)模不經(jīng)濟，實現(xiàn)“1+1＞2”的聚合效應(yīng)。同時，城市群內(nèi)部城市體系的相對完善，也能進一步明確城市群內(nèi)部各城市分工，從而形成橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。

（二）形勢環(huán)境

國家深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，重點實施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展等重大戰(zhàn)略，大力推進城市群建設(shè)，為山東半島城市群轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來重大機遇。2015年12月25日，國家發(fā)展改革委出臺《關(guān)于進一步加強區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見》，提出：發(fā)揮城市群輻射帶動作用，鼓勵其他地區(qū)借鑒京津冀協(xié)同發(fā)展做法，提高東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群內(nèi)部協(xié)同發(fā)展水平。“十三五”規(guī)劃明確：以城市群為主體形態(tài)，加快新型城鎮(zhèn)化步伐；優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，建設(shè)京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平；建立健全城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制，推動跨區(qū)域城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護、環(huán)境治理等協(xié)調(diào)聯(lián)動，實現(xiàn)城市群一體化高效發(fā)展。目前，國務(wù)院已先后通過《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》《哈長城市群發(fā)展規(guī)劃》《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，城市群已成為中國區(qū)域發(fā)展的主要空間形態(tài)。

二、山東半島城市群范圍界定與發(fā)展評價

（一）山東半島城市群的范圍

山東半島城市群東與日韓隔海相望，西接中原經(jīng)濟區(qū)，南北緊鄰長三角和京津冀兩大世界級城市群，既是環(huán)渤海地區(qū)的重要組成部分，同時也是“一帶一路”戰(zhàn)略交匯的重要樞紐，在新時期我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略格局中地位突出。李克強總理指出山東是由南向北擴大開放、由東向西梯度發(fā)展的戰(zhàn)略節(jié)點，在全國發(fā)展中地位重要。早在本世紀(jì)初期，國內(nèi)就有學(xué)者提出加快建設(shè)半島城市群。隨后，一些學(xué)者從不同角度對推進山東半島城市群建設(shè)進行了探討，并且由于山東半島城市群處于不斷形成發(fā)展過程中，城市群的范圍也在不斷擴大。初期，范圍包括濟南、青島、淄博、東營、煙臺、濰坊、威海和日照8個城市。經(jīng)過10余年的快速發(fā)展，尤其是“十二五”以來，在山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)以及省會城市群經(jīng)濟圈和西部經(jīng)濟隆起帶等國家和省區(qū)域戰(zhàn)略的推動下，城市群內(nèi)部各城市聯(lián)系不斷增強，協(xié)作程度不斷提高，正不斷成長為日益緊密的整體?？紤]到地理鄰近性、功能互補性、聯(lián)系緊密度、共同利益訴求、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力等因素，我們認(rèn)為，構(gòu)建山東半島城市群應(yīng)在更大范圍、更高層次、更廣領(lǐng)域推進一體化進程，將范圍擴展為全省17個城市。下文就以此為范圍，討論山東半島城市群建設(shè)的必要性與合理性。

（二）山東半島城市群發(fā)展評價

經(jīng)過長期的努力，山東半島城市群建設(shè)取得了顯著成效，綜合經(jīng)濟實力不斷增強，區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間以及與周邊區(qū)域呈現(xiàn)了融合協(xié)調(diào)發(fā)展的新態(tài)勢。

資源稟賦良好。城市群內(nèi)資源豐富，擁有近800萬畝未利用地，在中國沿海省份獨一無二；擁有礦產(chǎn)品資源128種，是全國最大的黃金生產(chǎn)基地和第二大石油生產(chǎn)基地；海洋資源突出，擁有大陸海岸線長度3345千米，占全國的1/6，可建萬噸級以上泊位的港址50多處，是全國唯一擁有三個億噸大港的省份。

綜合實力較強。山東半島城市群經(jīng)濟總量較大、經(jīng)濟基礎(chǔ)良好，是東部沿海地區(qū)重要城市群之一。截至2014年底，共有常住人口9789萬人，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值5.94萬億元，分別占全國的7.16%和9.37%，僅次于長三角城市群、京津冀城市群和長江中游城市群（見表1）。

結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快。擁有較為完備的產(chǎn)業(yè)體系，農(nóng)產(chǎn)品進出口總額居全國第一，高端裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模居全國前列，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比達(dá)到30%以上，服務(wù)業(yè)成為吸引投資和吸納就業(yè)的主體。藍(lán)色經(jīng)濟突出，2014年海洋生產(chǎn)總值超過1萬億元，占全國的20%，海洋裝備制造、海洋生物產(chǎn)業(yè)等在全國居領(lǐng)先地位。

區(qū)域一體化進程加快。全省“兩區(qū)一圈一帶”區(qū)域發(fā)展格局優(yōu)化完善，協(xié)調(diào)融合發(fā)展態(tài)勢明顯。青島西海岸新區(qū)成為全國第9個國家級新區(qū)；黃河三角洲農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)成為全國第2個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范基地；沂蒙革命老區(qū)獲批參照執(zhí)行中部地區(qū)有關(guān)政策。新型城鎮(zhèn)化深入推進，2014年城鎮(zhèn)化率達(dá)到55%。

表1　國內(nèi)重要城市群規(guī)模（2014年）

表2　主要沿海省份中心城市經(jīng)濟狀況（2014年）

基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。隨著“三橫三縱”綜合交通網(wǎng)建設(shè)的持續(xù)推進，高速公路、快速鐵路等區(qū)域交通設(shè)施建設(shè)不斷完善，形成了以沿海港口群、區(qū)域樞紐機場及鐵路、公路交通干線構(gòu)成的立體交通網(wǎng)絡(luò)，高速公路、鐵路營業(yè)里程均達(dá)到5300公里以上，沿海港口吞吐量約13億噸，民用運輸機場達(dá)到9個。

但與國內(nèi)外先進城市群相比，山東半島城市群在整體發(fā)展水平、作用發(fā)揮等方面還存在差距，仍有較大潛力可以挖掘。（1）核心城市競爭力不夠強。2014年，濟南與青島GDP之和僅占全省GDP總量的24.3%，與沿海主要省份相比明顯偏低，同期廣東、浙江、遼寧中心城市GDP占比分別高達(dá)48.2%、41.8%和51.5%（見表2）。（2）城市間協(xié)作機制不夠健全。城市群內(nèi)各個地方一定程度上仍然存在“小而全”的思想，盡管空間分布相對集中，但產(chǎn)業(yè)功能存在重復(fù)與交疊，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象依舊比較明顯，城市間競爭大于合作，尚未形成資源共享、優(yōu)勢互補、良性互動的一體化發(fā)展格局。（3）綜合交通體系尚不完善。高速公路建設(shè)存在盲點，部分縣（市、區(qū)）缺乏高速公路通道；高速鐵路在城市群內(nèi)部尚未形成網(wǎng)絡(luò)，且省內(nèi)東西向高速鐵路目前時速僅為160公里，與新建客專300公里標(biāo)準(zhǔn)差距較大；目前的東西向通道難以支撐東中西協(xié)調(diào)發(fā)展，南北向通道的缺乏則制約了與環(huán)渤海、長三角區(qū)域的融合協(xié)同；城市間快速交通網(wǎng)絡(luò)和城市內(nèi)部交通銜接不夠緊密，與城市群一體化、同城化發(fā)展的要求存在較大的差距。

三、國際國內(nèi)典型城市群發(fā)展的經(jīng)驗與啟示

（一）美國大都市區(qū)發(fā)展模式

大都市區(qū)在美國居主導(dǎo)地位，是美國城市化舞臺上的主角，有效地促進了區(qū)域融合協(xié)調(diào)發(fā)展。洛杉磯都市區(qū)由若干相對獨立的中等城市和數(shù)百個小型城市組成，包含工業(yè)城、商業(yè)城、大學(xué)城等各種功能的城市，這些城市相互交織、相互協(xié)作，既可以使居住、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)等各類功能相互分散，又可以實現(xiàn)相互之間有機融合，實現(xiàn)了城市群一體化發(fā)展。五大湖區(qū)域各城市之間相互依存、協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建起了完善的產(chǎn)業(yè)鏈和完整的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，各城市之間形成了緊密協(xié)作的生產(chǎn)關(guān)系，并逐步構(gòu)建起了相互配合、同步發(fā)展的均衡城市體系。

（二）日本太平洋沿岸城市群一體化發(fā)展模式

受國土面積狹窄、平原面積較小、中小城市相對較少等因素影響，日本的城市群在集聚產(chǎn)業(yè)、引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，并形成了其特有的模式和經(jīng)驗。其以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為支撐，構(gòu)建了高速公路、高速鐵路、港口運輸與航空網(wǎng)絡(luò)相互連接、相互配合、便捷高效的綜合立體運輸體系，為實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)分工協(xié)作及參與國際分工奠定了基礎(chǔ)；日本重視行政力量對國土開發(fā)的管理和整治，不斷出臺政府規(guī)劃和指導(dǎo)政策來促進城市群的發(fā)展，包括1950年頒發(fā)的《國土綜合開發(fā)法》、編制實施的5次“全國綜合開發(fā)規(guī)劃”、2005年修改形成的《國土形成計劃法》；以產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作為基礎(chǔ)，根據(jù)各城市的條件和基礎(chǔ)，既有分工也有協(xié)作，有效避免了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同，形成了高度一體的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式，實現(xiàn)了城市群內(nèi)資源要素的合理配置。

（三）長三角模式

長三角是我國最早推進城市一體化實踐的區(qū)域之一，目前已成為全國經(jīng)濟總量最大、競爭力最強的城市群，被譽為“中國乃至世界經(jīng)濟增長的發(fā)動機”。長三角城市群發(fā)展過程中采取的模式和取得的經(jīng)驗主要包括：（1）功能完善的合作體制。構(gòu)建了多層次的溝通協(xié)調(diào)會議，包括滬蘇浙皖主要領(lǐng)導(dǎo)座談會、經(jīng)濟合作與發(fā)展座談會、城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會等，為推進長三角城市群一體化提供了有力的基礎(chǔ)支撐和制度保障。（2）漸次推進的合作過程。以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為突破，推動實現(xiàn)高速公路和高速鐵路的互聯(lián)互通，為加強市場聯(lián)系奠定了基礎(chǔ)，增進了同城化效應(yīng)，并注重推動次級區(qū)域合作。（3）體系完善的治理機制。按照互惠互利、共同發(fā)展的原則，各級政府構(gòu)建起了多職能部門參與的對話溝通機制，推動區(qū)域資源共享、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施銜接；推動社會合作不斷深化，建立了各類研究機構(gòu)，如長江流域研究院、浙江清華長三角研究院等，通過學(xué)術(shù)會議、學(xué)術(shù)論壇等形式，為推進城市群經(jīng)濟合作提供支撐。

四、推進山東半島城市群建設(shè)的建議

（一）組織編制山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃

山東半島城市群涉及全省范圍內(nèi)的17個城市，各城市間發(fā)展差距明顯，規(guī)劃編制的組織和利益協(xié)調(diào)難度大。鑒于山東半島城市群建設(shè)在區(qū)域協(xié)調(diào)、對外開放以及聯(lián)通長三角與京津冀地區(qū)等方面承擔(dān)著諸多國家戰(zhàn)略功能，建議國家層面盡快啟動編制《山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃》，明確山東半島城市群區(qū)域的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)和方向，確定近中期推進區(qū)域合作和一體化的重點領(lǐng)域、實施路徑和具體措施，為推進山東半島城市群建設(shè)提供規(guī)劃保障。規(guī)劃編制過程中，注重推動主體功能區(qū)建設(shè)與城市群發(fā)展的良性互動，實現(xiàn)城市發(fā)展定位與主體功能區(qū)定位的對接。

（二）構(gòu)建互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施支撐

推進交通、水利、能源、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化，加強基礎(chǔ)設(shè)施的對接和融合，合力構(gòu)建山東半島城市群互聯(lián)互通的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。（1）完善一體化交通網(wǎng)絡(luò)格局。構(gòu)建以濟南、青島兩大龍頭城市為支點、各級中心城市為節(jié)點、縣鄉(xiāng)為補充的多層次立體型綜合運輸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成以高速公路、鐵路、港口和航空等交通大通道為依托，普通國省干線公路為骨架，農(nóng)村公路為脈絡(luò)的陸海空聯(lián)動、干支相連、外暢內(nèi)達(dá)、便捷快速的綜合交通網(wǎng)絡(luò)格局。（2）加強城市群對外交通通道建設(shè)。加強與京津冀、長三角及東北地區(qū)的多通道聯(lián)系，積極融入國家南北大通道建設(shè)，提高京滬通道運輸能力，推進渤海海峽跨海通道前期工作；發(fā)揮亞歐大陸橋作用，提高濟青通道交通容量，推進鄭濟高鐵、太濟青客專等高鐵建設(shè)，構(gòu)筑連接中原、晉中等橫向運輸通道，強化與內(nèi)陸腹地的交通聯(lián)系；推動日韓陸海聯(lián)運通道建設(shè)，開展中韓陸海汽車直達(dá)運輸，積極推進中韓跨海海上火車輪渡項目研究論證。（3）促進信息基礎(chǔ)設(shè)施一體化。以推進一體化的智能交通、智能電網(wǎng)、智能水利、智能園區(qū)、智能環(huán)保和智慧金融建設(shè)為重點，積極開展下一代互聯(lián)網(wǎng)、新一代移動通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)等先進網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，促進信息基礎(chǔ)設(shè)施的智能化、一體化提升。

（三）促進城市群產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作

按照一體化的要求，整合山東半島城市群相關(guān)產(chǎn)業(yè)資源，促進產(chǎn)業(yè)融合與協(xié)作，形成特色突出、優(yōu)勢互補、分工合理、互利共贏的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。（1）打破行政區(qū)劃限制。充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，消除行政壁壘和地方保護主義，推動資金、人才、技術(shù)等要素自由流動，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)合理集聚轉(zhuǎn)移。（2）有效整合產(chǎn)業(yè)存量資源。實行產(chǎn)業(yè)鏈重組戰(zhàn)略，構(gòu)建面向山東半島城市群的一體化主導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈，促進產(chǎn)業(yè)向集群化方向發(fā)展。山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)發(fā)揮臨海、臨港優(yōu)勢，大力發(fā)展海洋生物、海洋裝備制造等五大海洋產(chǎn)業(yè)，著力建設(shè)現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)；黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)大力發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)、石油裝備制造等產(chǎn)業(yè)，著力建設(shè)國家級高效生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)；省會城市群經(jīng)濟圈發(fā)揮城市間聯(lián)系緊密、龍頭城市地位突出等優(yōu)勢，促進新能源、機械裝備、汽車制造等產(chǎn)業(yè)的集群發(fā)展，提升輻射帶動作用；西部經(jīng)濟隆起帶發(fā)揮自然資源和文化資源豐富的優(yōu)勢，壯大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、能源、化工、文化旅游等產(chǎn)業(yè)，建設(shè)具有較強競爭力的特色產(chǎn)業(yè)基地。

（四）做大做強龍頭城市

濟南、青島作為山東半島城市群的兩大核心及省會城市群經(jīng)濟圈、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)的龍頭，應(yīng)繼續(xù)做大城市規(guī)模，提升城市功能，增強輻射帶動能力。（1）濟南。優(yōu)化主城區(qū)空間布局，促進濟陽、章丘、齊河與濟南中心城區(qū)深度融合，加快建設(shè)黃河新區(qū)；推進濟萊協(xié)作區(qū)建設(shè)；支持濟南建設(shè)全國區(qū)域性經(jīng)濟、金融、物流、科創(chuàng)中心，強化省會輻射和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)作用。（2）青島。支持其建設(shè)區(qū)域性經(jīng)濟、創(chuàng)新、服務(wù)和海洋發(fā)展中心，加快西海岸新區(qū)建設(shè)，打造青島中國藍(lán)谷，發(fā)揮龍頭帶動作用，推進“四區(qū)三園”功能升級，建設(shè)具有國際競爭力的高端產(chǎn)業(yè)、海洋經(jīng)濟聚集區(qū)。

（五）建立完善新型的區(qū)域合作機制

按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、社會參與”的原則，建立制度化、多層次的區(qū)域合作機制。（1）進一步完善黨政聯(lián)席會議制度，加強對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護與產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等重大事項的協(xié)調(diào)，尋找實現(xiàn)各方利益最大化的切入點，為促進城市群協(xié)調(diào)發(fā)展提供引導(dǎo)。（2）健全區(qū)域經(jīng)濟利益分享和補償機制。積極倡導(dǎo)城市群發(fā)展中的“競合”精神，建立制度化的利益表達(dá)和協(xié)商機制；制定互利共贏的利益分享和補償機制，平衡不同城市之間的利益分配，促進勞動力、人才、資本等生產(chǎn)要素的跨區(qū)域合理流動和資源的優(yōu)化配置。（3）完善市場化合作機制。充分調(diào)動社會組織、民間團體、研究機構(gòu)及普通民眾等各類社會力量參與城市群發(fā)展的積極性，探索建立市場化的協(xié)調(diào)機構(gòu)，為加快區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展建言獻(xiàn)策；建立跨區(qū)域的民意聯(lián)絡(luò)溝通機構(gòu)，負(fù)責(zé)聯(lián)系民意代表參會、征集各類意見建議等，為相關(guān)部門和地方政府提供決策參考。

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作者單位：山東省宏觀經(jīng)濟研究院

（責(zé)任編輯：董麗娟）

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2096-1391（2016）07-0126-06