促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)稅政策探討

何利輝

促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)稅政策探討

何利輝

內(nèi)容提要：新常態(tài)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速換擋，環(huán)境的承載能力成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的制約因素之一。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)不僅牽扯到千萬(wàn)企業(yè)的持續(xù)發(fā)展，如今更是直接涉及到人們的身心健康，環(huán)境保護(hù)已成為近年來(lái)的重要議題。本文通過(guò)梳理我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政、稅收及其他政策，分析了現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)稅政策存在的問(wèn)題。最后，筆者在財(cái)政投資總量與財(cái)稅政策結(jié)構(gòu)性方面提出有關(guān)環(huán)境保護(hù)財(cái)稅政策的建議，并結(jié)合當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以及大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目提出了一些設(shè)想。

環(huán)境保護(hù)財(cái)稅政策結(jié)構(gòu)性改革

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，雖然使綜合國(guó)力、人民生活水平得到提升，但是也造成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)資源的巨大浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，保護(hù)生態(tài)環(huán)境刻不容緩。生態(tài)環(huán)境作為一種存在較強(qiáng)外部性的公共資源，必須由政府來(lái)開(kāi)展治理工作，而財(cái)政政策是政府對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行宏觀調(diào)控管理的手段之一，在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮著極其重要的作用。

一、我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)財(cái)稅政策

我國(guó)自上世紀(jì)七十年代開(kāi)始逐漸著手環(huán)境保護(hù)方面的工作，到目前為止，我國(guó)環(huán)境保護(hù)方面已經(jīng)出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)，在具體實(shí)施層面，主要可以分為財(cái)政政策、稅收政策以及其它的經(jīng)濟(jì)政策。

（一）環(huán)境保護(hù)的相關(guān)財(cái)政政策

近年來(lái)，為遏制生態(tài)惡化，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，中央與地方各級(jí)財(cái)政從政策、資金方面不斷強(qiáng)化支持力度。2015年財(cái)政部聯(lián)合相關(guān)部委出臺(tái)了《水污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》、《環(huán)?！邦I(lǐng)跑者”制度實(shí)施方案》、《關(guān)于調(diào)整森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)節(jié)約集約利用林地的通知》等文件規(guī)章多項(xiàng)，有力促進(jìn)了環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變和績(jī)效的提升，取得了良好的效果。

1.財(cái)政資金投入

由于環(huán)境治理具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，容易導(dǎo)致企業(yè)和個(gè)人“搭便車(chē)”，而不愿主動(dòng)參與到環(huán)境治理中，政府對(duì)污染治理進(jìn)行投入是政府履行職能的一種體現(xiàn)，而且，政府對(duì)污染治理進(jìn)行投資，能平衡不同地域的環(huán)境治理水平和環(huán)境差異，并通過(guò)監(jiān)管，保證各個(gè)主體履行自身的環(huán)境治理職責(zé)。2013年，我國(guó)環(huán)境污染治理投資總額為9037.2億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的1.59%，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的2.02%，比上年增加9.5%。2014年，我國(guó)環(huán)境污染治理投資總額為9575.5億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的1.50%，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的1.87%，比2013年增加6.0%①數(shù)據(jù)來(lái)源：《國(guó)家環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站。。2015年，為落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，財(cái)政部將江河湖泊治理與保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)一步整合轉(zhuǎn)型為水污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金，預(yù)算規(guī)模增至130億元。其中，62.7億元用于湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)，此外，1.8億元用于遼河水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目，5.5億元用于國(guó)土江河綜合整治試點(diǎn)，50億元用于“水十條”其他任務(wù)落實(shí)，預(yù)留10億元用于應(yīng)對(duì)水污染突發(fā)事件②資料來(lái)源：《2015年中央財(cái)政支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作綜述》，國(guó)家財(cái)政部網(wǎng)站。。與此同時(shí)，李克強(qiáng)總理在2015年作《政府工作報(bào)告》時(shí)表示：“環(huán)境污染是民生之患、民心之痛，要鐵腕治理?！雹圪Y料來(lái)源：2015年全國(guó)“兩會(huì)”，中國(guó)政府網(wǎng)。體現(xiàn)了我國(guó)政府近年來(lái)對(duì)待生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題的態(tài)度和決心。

2.生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

作為公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，生態(tài)環(huán)境具有顯著的跨區(qū)域性，因此在一國(guó)范圍內(nèi)，它既有全國(guó)屬性，又具有鮮明的地域?qū)傩?，因此，?guó)家要實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金主要依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，2008—2015年中央財(cái)政累計(jì)支付重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金2513億元；2001—2015年累計(jì)安排森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金986億元；2011—2015年中央安排草原獎(jiǎng)補(bǔ)資金773億元；2014—2015年中央財(cái)政累計(jì)安排濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)資金10億元④資料來(lái)源：《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付》，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站。。同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付在試點(diǎn)。所謂生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付是指對(duì)在某一區(qū)域內(nèi)為保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價(jià)、做出犧牲的單位和個(gè)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)采用同級(jí)的各地方政府之間財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移的制度安排。如流域生態(tài)補(bǔ)償。繼遼寧、山東、浙江、江蘇、福建、廣東在全省流域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償政策和機(jī)制試點(diǎn)以來(lái)，江西于2016年在全國(guó)率先實(shí)施覆蓋全境的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，首期募集全省流域生態(tài)補(bǔ)償資金20.91億元，將轄區(qū)內(nèi)流域均納入補(bǔ)償范圍。但是，目前我國(guó)省際之間的流域生態(tài)補(bǔ)償體系尚未建立，隨著國(guó)家長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等流域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)正在探索跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如2012—2015年，中央和地方財(cái)政出資15億元補(bǔ)償新安江等跨流域跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。我國(guó)雖然沒(méi)有以制度形式確立生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付，但省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償體系，實(shí)質(zhì)上起到了橫向轉(zhuǎn)移支付的作用，是我國(guó)縱向轉(zhuǎn)移支付制度的有益補(bǔ)充。

3.環(huán)保財(cái)政補(bǔ)貼

環(huán)保財(cái)政補(bǔ)貼主要指政府為了環(huán)境保護(hù)的需要，采取補(bǔ)貼政策引導(dǎo)生產(chǎn)者生產(chǎn)環(huán)保型產(chǎn)品，引導(dǎo)消費(fèi)者消費(fèi)環(huán)保型產(chǎn)品的做法。2010年以來(lái)，國(guó)家對(duì)環(huán)保的支出數(shù)額由2010年的1934.04億元增加到2014年的3815.64億元，增幅比例接近100%。環(huán)保財(cái)政補(bǔ)貼可以采取多種方式進(jìn)行，但一般從以下兩個(gè)方面入手：一方面，政府通過(guò)直接或者間接的方式補(bǔ)貼生產(chǎn)者，來(lái)達(dá)到降低環(huán)保型產(chǎn)品成本，增強(qiáng)其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的目的；另一方面，政府可以通過(guò)減免消費(fèi)稅以及購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)貼等方式來(lái)補(bǔ)貼消費(fèi)者，使消費(fèi)者可以以較低的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)到自己需要的環(huán)保型產(chǎn)品。

4.政府綠色采購(gòu)

政府綠色采購(gòu)是指政府在采購(gòu)過(guò)程當(dāng)中采用優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)環(huán)保友好型產(chǎn)品的方式來(lái)提升環(huán)保物品的銷(xiāo)路進(jìn)而提高環(huán)保物品的生產(chǎn)和使用。2006年我國(guó)頒布了第一張綠色采購(gòu)清單和《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施的意見(jiàn)》，截至到2015年8月，我國(guó)已經(jīng)發(fā)布了18批政府節(jié)能產(chǎn)品采購(gòu)清單和16批政府環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購(gòu)清單，涉及65個(gè)品類(lèi)，共計(jì)上萬(wàn)種產(chǎn)品①數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)。。

（二）環(huán)境保護(hù)的相關(guān)稅收政策

就我國(guó)目前的稅收體系而言，還沒(méi)有完全針對(duì)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境稅，大多數(shù)與環(huán)境保護(hù)相關(guān)稅種的設(shè)立初衷也并不是為了環(huán)境保護(hù)，不過(guò)這些相關(guān)稅種在實(shí)施過(guò)程中間接地發(fā)揮了一些環(huán)境保護(hù)的作用。

1.消費(fèi)稅

消費(fèi)稅通過(guò)對(duì)直接或間接造成環(huán)境污染的產(chǎn)品（鞭炮、煙火、汽油、柴油、小汽車(chē)、木制一次性筷子、實(shí)木地板、涂料、電池等）進(jìn)行征稅，同時(shí)給予環(huán)保產(chǎn)品稅收優(yōu)惠。在征稅的同時(shí)既起到了引導(dǎo)消費(fèi)的作用，有助于改善消費(fèi)者的消費(fèi)習(xí)慣，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，也在一定程度上限制了不利于環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)品的消費(fèi)量。

2.資源稅

資源稅是為了調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入并體現(xiàn)國(guó)有資源有償使用，對(duì)在我國(guó)境內(nèi)開(kāi)采應(yīng)稅礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人，就其應(yīng)稅數(shù)量征收的一種稅。從1984年開(kāi)始征收以來(lái)，主要根據(jù)礦產(chǎn)資源產(chǎn)量多寡來(lái)征收，即從量計(jì)征。目前征收范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等7個(gè)品目。從價(jià)計(jì)征則是國(guó)家按照企業(yè)的銷(xiāo)售額來(lái)按比例征收，自2010年以來(lái)，國(guó)家先后對(duì)原油、天然氣、煤炭資源稅從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。資源稅的征收，可以起到一定程度對(duì)自然資源的保護(hù)作用，也便于國(guó)家對(duì)資源開(kāi)采量的把握與控制。2016年5月10日，財(cái)政部發(fā)布關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知，進(jìn)一步擴(kuò)大了資源稅的征收范圍，強(qiáng)調(diào)清費(fèi)立稅和從價(jià)計(jì)征改革，目標(biāo)直接指向生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

3.城市維護(hù)建設(shè)稅

城市維護(hù)建設(shè)稅的稅收收入專(zhuān)款專(zhuān)用，用于支持城市基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與建設(shè)。此項(xiàng)稅收的一部分可以用來(lái)改造城市的供暖、提升污水處理能力和垃圾處理能力，起到保護(hù)環(huán)境和空氣的作用。目前我國(guó)城市維護(hù)建設(shè)稅采用地區(qū)差別比例稅率，依據(jù)納稅人所在地區(qū)不同，適用不同的稅率檔次。納稅人所在地在城市市區(qū)、縣城或建制鎮(zhèn)以及其他地區(qū)，稅率分別為7%、5%和1%。

4.增值稅

增值稅的稅收優(yōu)惠主要針對(duì)能夠綜合利用資源和循環(huán)使用資源的企業(yè)。例如：對(duì)利用廢舊瀝青混凝土、城市生活垃圾、煤矸石、石煤等固體廢物的企業(yè)，實(shí)行即征即退的政策；對(duì)再生水和污水的處理勞務(wù)免征增值稅等②婁愛(ài)花、李娟：《對(duì)我國(guó)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的財(cái)稅政策改革研究》，《西安航空學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013（6）：32-36。。2015年6月12日，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布通知（財(cái)稅［2015］78號(hào)），決定對(duì)資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠政策進(jìn)行整合及調(diào)整。這些支持資源再生利用的政策都有助于環(huán)境質(zhì)量的提升以及消費(fèi)結(jié)構(gòu)的改善。

5.企業(yè)所得稅

企業(yè)所得稅有減征、免征、減計(jì)收入和加速折舊等措施支持資源綜合利用的企業(yè)。例如：企業(yè)購(gòu)置用于環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專(zhuān)用設(shè)備的投資額，可以按一定比例實(shí)行稅額抵免；企業(yè)綜合利用資源，生產(chǎn)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)品所取得收入，可以在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)減計(jì)收入等。目前我國(guó)環(huán)保企業(yè)所得稅稅率為25%，進(jìn)一步實(shí)施的優(yōu)惠政策主要為“三免三減半”，有效地減輕環(huán)保企業(yè)的壓力。

6.城鎮(zhèn)土地使用稅、車(chē)輛購(gòu)置稅、車(chē)船稅

目前我國(guó)實(shí)行地區(qū)幅度差別定額稅率，各地區(qū)依據(jù)本地主體功能，規(guī)范城鎮(zhèn)土地使用稅，在一定程度上保護(hù)了國(guó)有土地資源。車(chē)輛購(gòu)置稅和車(chē)船稅對(duì)人們購(gòu)買(mǎi)及使用車(chē)輛船舶有一定的制約作用，起到了間接保護(hù)環(huán)境的作用。

（三）環(huán)境保護(hù)的相關(guān)收費(fèi)政策

1.排污費(fèi)

直接向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體工商戶(hù)應(yīng)當(dāng)按《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》的規(guī)定繳納排污費(fèi)。2014年9月5日，各部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求各省結(jié)合實(shí)際調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)?！锻ㄖ访鞔_規(guī)定在2016年底前，所有國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)均要實(shí)現(xiàn)自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)核定排污費(fèi)。國(guó)家對(duì)排污費(fèi)的嚴(yán)格執(zhí)行，無(wú)疑可以緩解環(huán)境的壓力。

2.生態(tài)資源補(bǔ)償費(fèi)

生態(tài)資源補(bǔ)償費(fèi)是以受益者和破壞者付費(fèi)為原則的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境均衡可持續(xù)發(fā)展的有力政策工具。目前，生態(tài)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收未在全國(guó)范圍統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各省主要根據(jù)自身實(shí)際加以確定。2011年，我國(guó)啟動(dòng)首個(gè)國(guó)家層面橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)——新安江試點(diǎn)。2012～2014三年間，中央和地方共計(jì)安排15億元，用于橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，2014年試點(diǎn)到期后，財(cái)政部及時(shí)明確了后續(xù)支持政策，主導(dǎo)建立了常態(tài)化的補(bǔ)償機(jī)制，目前已取得了明顯成效，新安江跨省斷面水質(zhì)保持地表水Ⅱ類(lèi)，下游千島湖富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)得到顯著改善。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，財(cái)政部配合環(huán)保部重點(diǎn)推進(jìn)在九洲江、汀江—韓江、引灤入津流域開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償，提出明確的績(jī)效目標(biāo)、考核要求等，并協(xié)調(diào)相關(guān)省份共同建立補(bǔ)償機(jī)制。

此外，針對(duì)森林植被補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的實(shí)際，2015年，財(cái)政部聯(lián)合國(guó)家林業(yè)局上調(diào)了各類(lèi)被占用林地的森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，幅度普遍達(dá)到50%以上。特別是《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》在部分省市的試點(diǎn)實(shí)施，有力推進(jìn)了在生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、資金管理等方面的機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)的完善。

二、我國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)稅政策的問(wèn)題

（一）環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入不足

環(huán)保作為一項(xiàng)公眾事業(yè)，理應(yīng)受到政府足夠的重視，且應(yīng)投入充分的財(cái)政資金對(duì)其支持，根據(jù)1997年國(guó)際統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占GDP的比例達(dá)到1%～1.5%時(shí)，可以控制環(huán)境惡化的趨勢(shì)；當(dāng)該比例達(dá)到2%～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善。20世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境保護(hù)投資總額占GDP 1%～2%，其中，美國(guó)為2%，德國(guó)為2.1%，日本為2%～3%。

表1　我國(guó)財(cái)政環(huán)境保護(hù)投入分析（單位：億元）

由表1得知，2005～2014年我國(guó)污染治理投資總額由2388億元增加到9575.5億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例也由1.28%增加到1.51%。但是這與發(fā)達(dá)國(guó)家在上世紀(jì)70年代的投入標(biāo)準(zhǔn)相比，仍然具有較大的差距。我國(guó)作為世界上的第二大經(jīng)濟(jì)體，國(guó)民經(jīng)濟(jì)又主要依靠制造業(yè)，而與西方發(fā)達(dá)國(guó)家主要依賴(lài)第三產(chǎn)業(yè)相比，我國(guó)的企業(yè)更容易產(chǎn)生污染，然而在污染治理上我們的投入又相對(duì)較少，這在一定程度上造成了我們污染治理成果的不顯著。

（二）我國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)稅政策存在缺陷

環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策方面，投入力度仍舊需要提升。首先，生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付主要依賴(lài)中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移支付，而地方政府之間出于自身省份的利益考慮，很少愿意把自身的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付給其它相關(guān)省份，這就造成了許多地方在治理環(huán)境的時(shí)候只考慮自己，格局過(guò)小，限制了綜合環(huán)境治理的效果。例如長(zhǎng)江和黃河的污染治理，自然不可能依靠哪一個(gè)省份獨(dú)立完成，而是需要沿江和沿河流域的多個(gè)省份共同努力，才可以改善水質(zhì)。其次，環(huán)保財(cái)政補(bǔ)貼效微力乏，許多環(huán)保型產(chǎn)品往往成本較高，即使在有政府補(bǔ)貼的情形下，面對(duì)市場(chǎng)上的同類(lèi)產(chǎn)品仍然缺乏價(jià)格優(yōu)勢(shì)，這就導(dǎo)致許多消費(fèi)者不愿意購(gòu)買(mǎi)環(huán)保型產(chǎn)品。第三，政府綠色采購(gòu)清單涉及面較小，對(duì)綠色環(huán)保產(chǎn)品的市場(chǎng)拉動(dòng)作用較小。綜合以上觀點(diǎn)，可以看出我國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策仍然有許多地方需要改進(jìn)。

環(huán)境保護(hù)稅收政策方面，稅收體系不夠合理。首先，我國(guó)缺乏針對(duì)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)門(mén)設(shè)立的環(huán)境稅，現(xiàn)行稅制中大部分稅種的稅目、稅基、稅率的選擇都未從環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，與國(guó)際上已經(jīng)建立起來(lái)的環(huán)保型稅收體系也存在差距。例如我國(guó)的資源稅，因?yàn)樗饕轻槍?duì)開(kāi)采諸如煤、石油、天然氣、鹽等自然資源所獲得的收益而征收的，只增加開(kāi)采資源的成本，卻沒(méi)有把開(kāi)采礦產(chǎn)資源對(duì)環(huán)境的損害考慮在內(nèi)，由于收入大部分歸地方，會(huì)存在利益驅(qū)使。其次是稅種少，覆蓋面小，尤其是消費(fèi)品稅收的作用還未發(fā)揮出來(lái)。隨著人民生活水平的提高，消費(fèi)品對(duì)環(huán)境的污染日趨嚴(yán)重，如一次性筷子、電池、塑料袋等，沒(méi)有充分發(fā)揮消費(fèi)品稅收抑制污染、保護(hù)環(huán)境的作用。另外，耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅屬于對(duì)土地資源的征稅，但他們之間彼此相互獨(dú)立，沒(méi)有相互協(xié)調(diào)配合形成一定的體系，對(duì)土地資源保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)的作用非常有限?？偠灾?，一套完善的環(huán)境保護(hù)稅收體系亟待出臺(tái)。

（三）關(guān)于環(huán)境保護(hù)的相關(guān)費(fèi)用收取存在問(wèn)題

目前我國(guó)針對(duì)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)費(fèi)用收取主要有排污費(fèi)和生態(tài)資源補(bǔ)償費(fèi)兩種。排污費(fèi)雖然有國(guó)家統(tǒng)一的征收條例，但是由于收費(fèi)與稅收相比并不具有無(wú)償性、強(qiáng)制性和固定性三種特征，這導(dǎo)致許多收費(fèi)過(guò)程缺乏權(quán)威性，亂收費(fèi)和協(xié)商收費(fèi)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，執(zhí)法人員工具落后不能及時(shí)對(duì)污染源頭責(zé)任人收費(fèi)，違法成本低于污染成本也使得相關(guān)人員愿意冒風(fēng)險(xiǎn)污染違規(guī)。生態(tài)資源補(bǔ)償費(fèi)更是有過(guò)之而無(wú)不及，既沒(méi)有統(tǒng)一的國(guó)家規(guī)定，也缺乏相應(yīng)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，屬于一種各個(gè)省份內(nèi)部的調(diào)節(jié)行為。

三、對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)稅政策的建議

（一）適當(dāng)增加政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的投資力度

環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線假說(shuō)表述環(huán)境污染程度會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而呈現(xiàn)出先增加后減少的情況。按照環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線假說(shuō)人均GDP 4000～5000美元是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“拐點(diǎn)”，2015我國(guó)人均GDP約為8016美元，數(shù)字上已越過(guò)拐點(diǎn)，但就全國(guó)范圍看，前些年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題尚未得到有效治理，特別是在中西部地區(qū)，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而過(guò)度開(kāi)采資源、破壞水土植被等現(xiàn)象依然十分突出。2015年，我國(guó)財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入占GDP比例僅1.5%左右，不及發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)70年代的投入占比，因此在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)財(cái)政應(yīng)當(dāng)增加對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入力度，發(fā)揮財(cái)政在環(huán)境保護(hù)中的主導(dǎo)作用。

1.轉(zhuǎn)移支付方面

應(yīng)排除地域概念的影響，綜合平衡各省之間的需求，特別針對(duì)一些重大環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)，明確責(zé)任主體，對(duì)治理成果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)和有效問(wèn)責(zé)。同時(shí)，建立以中央政府牽頭的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)。從我國(guó)學(xué)者對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的研究成果看，學(xué)者們普遍認(rèn)為橫向轉(zhuǎn)移支付可以比較好地解決財(cái)力均等化和外部性的問(wèn)題。從我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐情況看，能夠突破地方行政轄區(qū)限制，開(kāi)展跨省生態(tài)補(bǔ)償，中央政府相關(guān)職能部門(mén)有著非常重要的組織、協(xié)調(diào)作用，如援疆、援藏的對(duì)口支援。隨著國(guó)家長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等流域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的實(shí)施，為了解決省際間的區(qū)域性和外部性問(wèn)題，需擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度試點(diǎn)范圍。

2.創(chuàng)新環(huán)保財(cái)政政策支持方式

我國(guó)政府一直對(duì)環(huán)境保護(hù)工作給予高度重視，財(cái)政支出的規(guī)模也在不斷增大，當(dāng)前，伴隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，財(cái)政收支矛盾的加劇，傳統(tǒng)的單純依靠財(cái)政資金投入的環(huán)保模式已經(jīng)難以為繼，為此，財(cái)政政策支持環(huán)保的方式應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新，特別考慮采用綠色PPP項(xiàng)目，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的積極作用，使保護(hù)者通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品的交易獲得收益，建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，探索建立水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易制度，希望通過(guò)第三方治理，拓寬環(huán)保投融資渠道，倡導(dǎo)鼓勵(lì)第三方企業(yè)進(jìn)行污染治理，激發(fā)社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)境治理的活力，一方面緩解政府在環(huán)境公用設(shè)施集中建設(shè)期的資金壓力，另一方面擴(kuò)大全社會(huì)的環(huán)境治理投入。

（二）完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)政策

1.環(huán)境保護(hù)的稅收政策結(jié)合我國(guó)環(huán)保稅、資源稅改革，實(shí)施費(fèi)改稅

首先，隨著環(huán)境保護(hù)立法工作的推進(jìn)，細(xì)化環(huán)境保護(hù)的稅收征管。2016年1月環(huán)境保護(hù)稅已經(jīng)啟動(dòng)立法，財(cái)政部正積極配合全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)工委做好房地產(chǎn)稅法起草及相關(guān)研究工作，積極配合法制辦做好環(huán)境保護(hù)稅法草案報(bào)國(guó)務(wù)院審議等工作。下一步，財(cái)政部將繼續(xù)認(rèn)真落實(shí)稅收法定原則有關(guān)要求，按照中央確定的稅收立法工作時(shí)間表，力爭(zhēng)在2020年前將有關(guān)稅收行政法規(guī)上升為稅收法律，對(duì)于現(xiàn)行的與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)和方式等關(guān)鍵問(wèn)題，應(yīng)將其納入環(huán)保稅中并以法律的形式加以固化，這樣既可以避免亂收費(fèi)，又可以提升環(huán)境保護(hù)效力；其次，資源稅改革提速，國(guó)務(wù)院自7月1日起全面推進(jìn)資源稅改革。水資源首度被納入資源稅征收范圍。文件明確，地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)厣?、草?chǎng)、灘涂等資源開(kāi)發(fā)利用情況提出征收資源稅具體建議，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。全面推進(jìn)資源稅改革是應(yīng)對(duì)資源環(huán)境壓力的必然之舉，有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

2.充分發(fā)揮“營(yíng)改增”政策對(duì)環(huán)境保護(hù)的間接作用

國(guó)務(wù)院明確自2016年5月1日起，全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)納入試點(diǎn)范圍。此次財(cái)稅體制改革雖然與環(huán)境保護(hù)并沒(méi)有直接的關(guān)系，由于“營(yíng)改增”所改革的領(lǐng)域多是服務(wù)業(yè)和高科技高端服務(wù)業(yè)，如建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)適用11%稅率，金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)適用6%稅率，但是，隨著“營(yíng)改增”的全面推進(jìn)，上述領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)都可以獲得不同程度的減稅。這項(xiàng)改革在帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)升級(jí)的同時(shí)，可以相對(duì)減少經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)重工業(yè)和傳統(tǒng)企業(yè)的依賴(lài)，這在一定程度上有助于緩解環(huán)境壓力。

（三）有效利用“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革的紅利

2015年11月10日，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上首次提出“供給側(cè)改革”，其后在《2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議公報(bào)》中指出推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要性，并于2016年1月，在《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》中，將“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”首次寫(xiě)入中央一號(hào)文件。

我國(guó)的“供給側(cè)改革”應(yīng)全面表述為“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，意味此次改革的重中之重為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)三大領(lǐng)域?？v觀歷史，每次重大改革必然產(chǎn)生多重紅利，在環(huán)境保護(hù)方面應(yīng)當(dāng)借此時(shí)機(jī)，有效發(fā)揮改革效能。環(huán)保方面，隨著“供給側(cè)”改革的逐步推進(jìn)，曾經(jīng)一些高污染低效率的企業(yè)會(huì)逐漸退出歷史舞臺(tái)，一些高技術(shù)、富含創(chuàng)新和科技含量的高科技企業(yè)會(huì)逐步在社會(huì)中占據(jù)主要地位。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的升級(jí)是社會(huì)發(fā)展的必然，但是政府仍然要抓住供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的機(jī)會(huì)，借助各產(chǎn)業(yè)改革的合力，通過(guò)相應(yīng)的財(cái)稅政策支持這一改變的進(jìn)行。首先，政府應(yīng)當(dāng)增加對(duì)投資于創(chuàng)新型企業(yè)的產(chǎn)業(yè)基金的投入支持，為創(chuàng)新型企業(yè)提供更多的稅收優(yōu)惠。其次，隨著原有鋼鐵、水泥以及煤炭等重型產(chǎn)業(yè)的萎縮，政府也需要投入一部分資金用于大型鋼鐵、水泥和煤炭企業(yè)的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)更多清潔能源的生產(chǎn)。最后，對(duì)于被市場(chǎng)淘汰的大多數(shù)中小型企業(yè)，應(yīng)處理好善后工作，防止在破產(chǎn)清算過(guò)程中對(duì)環(huán)境產(chǎn)生更大的破壞與污染。

（四）利用“大數(shù)據(jù)”，建立環(huán)境保護(hù)綜合管理體系

2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》、《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》等多項(xiàng)關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的政策，國(guó)務(wù)院7月4日全文發(fā)布《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，部署了包括“互聯(lián)網(wǎng)+”綠色生態(tài)在內(nèi)的11項(xiàng)重點(diǎn)行動(dòng)。數(shù)字化時(shí)代下，基于大數(shù)據(jù)平臺(tái)下的環(huán)境保護(hù)綜合管理體系將會(huì)發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過(guò)數(shù)據(jù)共享，評(píng)價(jià)與監(jiān)督環(huán)境治理情況，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的綜合管理。

首先，國(guó)家環(huán)保部等相關(guān)部門(mén)應(yīng)加快建立一套全國(guó)一體的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，形成聯(lián)系網(wǎng)以便數(shù)據(jù)共享。其次，數(shù)字化時(shí)代下的智能化設(shè)備能夠并且應(yīng)當(dāng)服務(wù)于環(huán)境監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)的范圍甚至可以具體到每一個(gè)企業(yè)、每一個(gè)家庭及每一輛車(chē)，通過(guò)收錄和更新的排污數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)檢測(cè)監(jiān)測(cè)全國(guó)范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量，此時(shí)環(huán)保部門(mén)可以定向定區(qū)域進(jìn)行環(huán)境治理，最大程度上發(fā)揮財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)支持作用的效率。最后，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的治理及績(jī)效考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與治理的長(zhǎng)期化。環(huán)境的惡化雖然可以看作是短期行為造成的，但環(huán)境治理卻不是一個(gè)短期化行為，應(yīng)當(dāng)建立長(zhǎng)效的機(jī)制，依照相關(guān)規(guī)定評(píng)價(jià)相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，綜合考核管理績(jī)效。我國(guó)已經(jīng)逐步告別“唯GDP”時(shí)代，通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)下的信息處理與分析，結(jié)合切實(shí)有效的考核機(jī)制，綜合評(píng)價(jià)各部門(mén)責(zé)任，讓綜合績(jī)效發(fā)揮評(píng)價(jià)的決定性作用，達(dá)到及時(shí)控制污染的發(fā)生和追究污染責(zé)任的目的。

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A Study on Fiscal Policies of Promoting Ecological and Environmental Protection

He Lihui

Under the China's new normal，the shift is happening in economic growth，the carrying capacity of the environment has become one of the factors restricting the economic development.Environmental protection involves not only the sustainable development of millions of enterprise，now it is directly related to people's physical and mental health，even has become an important issue in recent years.By combing our current public finance，taxation and other policies of ecological and environmental protection and some analysis of existing problems are made.Finally，the author put forward proposals on the total amount and structural of financial investment on environmental protection.Some ideas are also put forward combined with the current supply-side and structural reforms as well as big data platform construction project.

environmental protection；fiscal policy；structural reforms

作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院

F205

A

2096-1391（2016）07-0118-08

（責(zé)任編輯：董麗娟）