十八大以來黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)研究

葛志強(qiáng)

(中共中央黨校，北京　100091)

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十八大以來黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)研究

葛志強(qiáng)

(中共中央黨校，北京100091)

十八大；黨內(nèi)法規(guī)；從嚴(yán)治黨

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)達(dá)到了新的高度，取得了一系列富有開創(chuàng)性、建設(shè)性的成就，呈現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接與分離的結(jié)合、目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向的結(jié)合、法規(guī)制定與督促落實(shí)的結(jié)合的特點(diǎn)。完善黨內(nèi)法規(guī)體系是順應(yīng)形勢變遷、時代發(fā)展的需要，是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)工程，是推進(jìn)全面依法治國的重要保障。

黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。①十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)取得了新成就，有了新發(fā)展，并結(jié)合時代特征賦予黨的建設(shè)科學(xué)化水平以新的意義。黨內(nèi)法規(guī)的制定與完善是黨的制度建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，將為黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨提供重要保障，為提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位提供重要支撐，為全面推動依法治國、建設(shè)法治國家提供強(qiáng)大動力。

一、十八大以來黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的成就

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)科學(xué)有序、穩(wěn)步推進(jìn)，取得了一系列新成就。

(一)首次正式明確了黨內(nèi)法規(guī)制定的總依據(jù)。黨章是黨的總章程，規(guī)定了黨的重要制度和體制機(jī)制，是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范。黨歷來重視黨章在黨的工作、黨的活動、黨的建設(shè)等方面的指導(dǎo)作用，但并未正式在黨的文件中明確黨章在黨內(nèi)立法方面的規(guī)范地位。②2012年11月，習(xí)近平在《認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章 嚴(yán)格遵守黨章》的講話中指出：“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩”，“建立健全黨內(nèi)制度體系，要以黨章為根本依據(jù)”，③明確要求把黨章作為建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系的根本依據(jù)。2013年5月頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)”，把這一原則以法規(guī)的形式確定下來，使黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)更加明確、規(guī)范。

(二)首次正式出臺了黨內(nèi)法規(guī)制定的總規(guī)范。2013年5月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及其配套的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》同時發(fā)布，對黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限、制定原則、規(guī)劃計(jì)劃、起草程序、審批發(fā)布、適用解釋、審查備案和清理評估等方面做了詳細(xì)規(guī)定，是制定黨內(nèi)法規(guī)的綱領(lǐng)性文件。新的《制定條例》與1990年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》相比，內(nèi)容更加豐富、規(guī)定更加具體、程序更加細(xì)化，是第一部正式、公開的黨內(nèi)“立法法”。

(三)首次對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了集中清理。2012年7月到2014年11月，中央分兩次對新中國成立至2012年6月期間由中央出臺的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了集中清理，廢止了1178件中的322件，宣布失效369件，繼續(xù)有效的487件，其中42件需要適時進(jìn)行修改。④同時，中央紀(jì)委、中央各部門和各省市區(qū)黨委也分階段對本部門本地區(qū)出臺的配套黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了相應(yīng)清理。通過清理，及時處理了新中國成立以來至2012年7月黨內(nèi)出臺的與憲法和法律不一致、與黨章和新時期黨的路線方針政策不協(xié)調(diào)、與新形勢新任務(wù)不適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，保證了黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

(四)首次編制了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的五年計(jì)劃。2013年11月，中央辦公廳發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》(2013-2017年)，確定了黨內(nèi)法規(guī)制定的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)和基本要求，明確未來五年內(nèi)主要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和民主集中制建設(shè)6個領(lǐng)域37個具體方面的黨內(nèi)法規(guī)，并提出了要重點(diǎn)制定的45件黨內(nèi)法規(guī)項(xiàng)目。這是黨的歷史上首個黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，將為構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)體系提供頂層設(shè)計(jì)和動力支撐。

(五)新修訂了一批具有根本指導(dǎo)意義的黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)新時期、新特點(diǎn)，結(jié)合長期以來黨的建設(shè)的實(shí)踐成果和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，黨主動修改、完善了一批重要的黨內(nèi)法規(guī)。如：修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《干部教育培訓(xùn)工作條例》，對社會環(huán)境發(fā)生新的變化情況下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用和干部教育培訓(xùn)做了系統(tǒng)規(guī)劃、原則確立和程序規(guī)范；修訂《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，重申黨的理想信念宗旨、優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)，重塑黨的紀(jì)律規(guī)矩原則、政治生活規(guī)范，既堅(jiān)持正面倡導(dǎo)又列出“負(fù)面清單”，既拉起高線又劃出底線；修訂《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》，為加強(qiáng)和改善地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供了保障。

(六)新制定了一批體現(xiàn)問題導(dǎo)向意識的黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八大以來，根據(jù)全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，中央通過制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)來定標(biāo)準(zhǔn)、做規(guī)范、謀長遠(yuǎn)。如：組織制度方面，制定了《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》；干部人事制度方面，出臺了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》、《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》；規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活待遇方面，制定了《省部級干部生活待遇的若干規(guī)定》、《省部級領(lǐng)導(dǎo)干部秘書管理規(guī)定》；厲行節(jié)約反對浪費(fèi)方面，出臺了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》以及配套的25項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度；規(guī)范公務(wù)行為方面，出臺了《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》、《中央和國家機(jī)關(guān)會議費(fèi)管理辦法》；等等。這些法規(guī)適應(yīng)了全面從嚴(yán)治黨新形勢新任務(wù)的需要，體現(xiàn)了黨的問題導(dǎo)向意識和執(zhí)政理念的變化。

二、十八大以來黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的特點(diǎn)

黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)在取得重大成就的同時，也呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)。反映了黨內(nèi)法規(guī)整體科學(xué)化水平的提高，也是黨要管黨、從嚴(yán)治黨新思維的體現(xiàn)。

(一) 黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接與分離的結(jié)合

作為構(gòu)成中國特色社會主義法律體系的“國家法”、“硬法”和“社會法”、“軟法”，二者之間長期以來相互交織、部分重疊。黨的十八大以來，在修訂、制定、完善黨內(nèi)法規(guī)的過程中，中央日益注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律精神、程序上的銜接和實(shí)質(zhì)、內(nèi)容上的分離，以體現(xiàn)各自的性質(zhì)，發(fā)揮各自的功能。

在銜接方面，首先，黨內(nèi)法規(guī)的制定要遵守憲法和法律?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》把“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的規(guī)定”作為制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一，《工作五年規(guī)劃綱要》(2013-2017年)則把“憲法為上”列為制定黨內(nèi)法規(guī)的基本要求，確保黨內(nèi)法規(guī)的制定體現(xiàn)憲法和法律的要求。其次，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容形式要符合法律規(guī)范。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《備案規(guī)定》區(qū)別了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，⑤并明確要求“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件”，使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律保持“形似”。最后，成熟的黨內(nèi)法規(guī)要適時上升為國家法律。黨的十八屆四中全會提出：“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。黨內(nèi)法規(guī)是國家立法的一個重要源頭，通過將黨在進(jìn)行全面從嚴(yán)治黨和領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國、全面深化改革的過程中制定的一些經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)具有普遍意義、體系成熟且內(nèi)容完善的黨內(nèi)法規(guī)，適時通過法定程序上升為國家法律，充分體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的先進(jìn)性，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相輔相成。

在分離方面，第一，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律。黨的性質(zhì)決定了黨的各級組織及其隊(duì)伍在遵紀(jì)守法方面的嚴(yán)肅性和先進(jìn)性?！包h的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，堅(jiān)定理想信念，踐行黨的宗旨，堅(jiān)決同違法亂紀(jì)行為作斗爭”。⑥第二，清理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律重疊的內(nèi)容。以2015年10月新頒布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為例，修訂后的“條例”刪除了70余條與刑法、治安管理處罰法等法律法規(guī)重復(fù)的內(nèi)容，一些之前與刑法等重合的貪污賄賂、失職瀆職等內(nèi)容不再出現(xiàn)于其中，使紀(jì)律與法律分開、紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法，紀(jì)律與法律的界限更清晰，黨規(guī)黨紀(jì)的針對性更強(qiáng)。第三，在語言表述中避免與法律條文的混淆使用。如中紀(jì)委在對原河北省委書記周本順嚴(yán)重違紀(jì)的通報(bào)中，提到“嚴(yán)重違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，在重大問題上發(fā)表違背中央精神的言論，不認(rèn)真落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，干擾、妨礙組織審查”等，⑦通篇都是“紀(jì)律語言”，生動體現(xiàn)了紀(jì)委執(zhí)紀(jì)過程中紀(jì)法分開的趨勢。⑧

(二) 目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向的結(jié)合

黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，既要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、整體推進(jìn)，體現(xiàn)目的性、前瞻性、戰(zhàn)略性，也要堅(jiān)持問題導(dǎo)向、各個擊破，把握針對性、及時性、有效性。黨的十八大以來，根據(jù)黨的十八大關(guān)于黨的建設(shè)總體部署和十八屆三中、四中全會精神，黨內(nèi)法規(guī)制度的制定與完善主要是按照這兩個維度進(jìn)行。一方面，緊緊圍繞“到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”這個目標(biāo)，確定原則、明確分工，抓緊制定一批基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)。以《五年規(guī)劃綱要》為指導(dǎo)，以《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《備案規(guī)定》為原則，夯實(shí)基礎(chǔ)、穩(wěn)步推進(jìn)，視野開闊、格局清晰，正在逐步形成涵蓋黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)各領(lǐng)域的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)，使黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架基本確立。另一方面，中央突出重點(diǎn)、抓住問題，及時制定一批實(shí)踐亟需、管用實(shí)用的黨內(nèi)法規(guī)。隨著全面從嚴(yán)治黨的逐步深入，一些舊有的黨內(nèi)法規(guī)已不能滿足形勢發(fā)展的需要，一些領(lǐng)域尚沒有相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制度的保障，針對這些問題，中央以保障黨員權(quán)利、發(fā)展黨內(nèi)民主、改革用人制度、加強(qiáng)基層組織、推進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變、規(guī)范權(quán)力行使、嚴(yán)明黨的紀(jì)律、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督為重點(diǎn)，以滿足實(shí)踐迫切需要、回應(yīng)干部群眾熱切期待為抓手，及時調(diào)研、定標(biāo)立范，謹(jǐn)慎制定、嚴(yán)格落實(shí)，使實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問題都有據(jù)可循，凸顯中央從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的力度和決心。按照“發(fā)現(xiàn)問題—處理問題—防范問題”的思路，以制度化措施主動駕馭“問題倒逼機(jī)制”，把建立健全黨內(nèi)法規(guī)體系這一探索性工程落到實(shí)處、抓出實(shí)效。

(三) 法規(guī)制定與督促落實(shí)的結(jié)合

法律的生命力在于實(shí)施。黨內(nèi)法規(guī)也一樣，其生命和價值的實(shí)現(xiàn)在于執(zhí)行和落實(shí)。黨的十八大以來，圍繞著黨內(nèi)法規(guī)的制定與執(zhí)行，中央主要做了以下三個方面的工作。

首先是法規(guī)制定，一方面統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，規(guī)范制定程序，并在制定過程中加強(qiáng)了征詢意見的范圍和力度，另一方面在征詢意見、討論形成過程中加強(qiáng)對法規(guī)的宣傳和解釋。法規(guī)制定過程中在黨內(nèi)一定范圍內(nèi)征求意見本身就是對法規(guī)無形地教育普及。以本次黨章的修改為例，共經(jīng)過四個環(huán)節(jié)：認(rèn)真研究建議，作出修改決定——整合多重意見，確定修改內(nèi)容——印發(fā)征求意見稿，繼續(xù)調(diào)整完善——十八大全體代表充分討論，最終確定修正案。其中在第二個環(huán)節(jié)，就整理出了各地區(qū)各部門所提1490條意見中的實(shí)質(zhì)性意見119條，在第三個環(huán)節(jié)的第二次征求意見中，又整理了424條意見中的涉及196處、共382條實(shí)際修改意見和建議。最終經(jīng)過討論、研究、決定，以采納、部分采納或他文規(guī)定的形式回應(yīng)了這些修改意見和建議。⑨其次是宣傳教育，黨內(nèi)法規(guī)制定后，通過在黨內(nèi)有針對性地進(jìn)行宣傳和教育，廣泛開展集中學(xué)習(xí)、專題黨課、專題研討等培訓(xùn)形式，使廣大黨員干部對各項(xiàng)規(guī)定和法規(guī)精神準(zhǔn)確把握，印在腦里，記在心上，以利于法規(guī)的執(zhí)行和落實(shí)。例如，《廉潔自律準(zhǔn)則》和《紀(jì)律處分條例》發(fā)布后，專門留出兩個月的時間來宣傳、教育，2016年1月1日才正式施行，期間中央紀(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)同志先后到中央各部委、省區(qū)市、國有企事業(yè)單位黨委(黨組)宣講了50多場，同時媒體跟進(jìn)宣傳，推動兩部法規(guī)精神和內(nèi)容的傳播。最后是督促落實(shí)，十八屆三中全會以后，中央要求把黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行納入黨委督察重要內(nèi)容，建立健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行檢查常態(tài)化機(jī)制，確保制度真正成為硬約束，而不是“紙老虎”、“稻草人”，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。⑩法規(guī)的公信力和執(zhí)行力不可分割，只有不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，法規(guī)的精神才能得以在落實(shí)中體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)的公信力和權(quán)威性才能得到充分保障。

三、完善黨內(nèi)法規(guī)體系的重要意義

制度具有最持久的生命力。完善黨內(nèi)法規(guī)體系作為黨的建設(shè)制度改革的重要組成部分，對于扎實(shí)推進(jìn)依規(guī)治黨、貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平具有重要意義，并將為全面推動依法治國、建設(shè)法治國家注入不竭的動力。

(一) 完善黨內(nèi)法規(guī)體系是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)工程

第一，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是依規(guī)治黨的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依規(guī)治黨首先要有規(guī)可依，健全的、合理的黨內(nèi)法規(guī)體系是依規(guī)治黨的主要依據(jù)。長期以來，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件數(shù)量龐大，種類繁多，對黨的工作的各個方面的規(guī)定不可謂不全、不細(xì)，但很多黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的需要，與時代不符，與實(shí)踐脫節(jié)。有鑒于此，中央根據(jù)十八大“全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平”的要求，從對現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行集中清理、對部分黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行重新修訂、制定一批之前沒有而現(xiàn)實(shí)需要的黨內(nèi)法規(guī)這三個方面入手完善黨內(nèi)法規(guī)體系，對黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)行一次“系統(tǒng)升級”，使黨內(nèi)法規(guī)體系更加全面、更加具體、更加科學(xué)、更具可操作性，確保依規(guī)治黨有章可循、有規(guī)可依，為落實(shí)依規(guī)治黨做好鋪墊。

第二，依規(guī)治黨已成為全面從嚴(yán)治黨的切入點(diǎn)。全面從嚴(yán)治黨，一方面需要態(tài)度嚴(yán)肅、過程嚴(yán)謹(jǐn)，另一方面需要規(guī)范嚴(yán)格，懲戒嚴(yán)厲，“依規(guī)治黨”則有效地把這兩個方面結(jié)合起來。首先，黨的十八大以來，“從嚴(yán)治黨”上升到了黨和國家發(fā)展全局的高度，全方位整治有序推進(jìn)。先后開展群眾路線教育實(shí)踐活動和“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育活動，激發(fā)黨的內(nèi)在動力；堅(jiān)持打擊腐敗高壓態(tài)勢，“老虎蒼蠅一起打”，對黨的肌體形成壓力。同時進(jìn)行的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)則把黨的系列教育實(shí)踐和反腐倡廉成果以制度的形式固定下來，固本夯基，維持黨的活動能量。其次，完善的黨內(nèi)法規(guī)不僅會以“法”的形式為黨繼續(xù)深化各種教育實(shí)踐活動和反腐倡廉提供強(qiáng)有力的制度保障，其本身的規(guī)范特征和導(dǎo)向特性也為從嚴(yán)治黨架構(gòu)起了框架，明確了方向。負(fù)面清單、獎懲規(guī)定、行為原則、程序規(guī)范等一系列具有約束力的法規(guī)條文使依規(guī)治黨具體化，成為全面從嚴(yán)治黨賴以落實(shí)的基礎(chǔ)和手段。

第三，黨內(nèi)法規(guī)體系為黨的建設(shè)主線和布局提供支撐，從根本上推動全面從嚴(yán)治黨。黨的十八大提出，牢牢把握加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)這條主線，全面加強(qiáng)黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和制度建設(shè)。推動落實(shí)黨的建設(shè)主線和五位一體布局是一個科學(xué)化的過程，離不開黨內(nèi)法規(guī)。從“科學(xué)化”方面來看，“科學(xué)化”本身就包含著健全相關(guān)法規(guī)制度的要求，因此，完善黨內(nèi)法規(guī)體系既是黨的建設(shè)主線和五大建設(shè)的目標(biāo)，也是合規(guī)律的結(jié)果——“科學(xué)化”的最終走向，就是建立起涵蓋黨的建設(shè)各領(lǐng)域的內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。從“過程”來看，黨的建設(shè)主線和五大建設(shè)是個系統(tǒng)工程，既需要頂層設(shè)計(jì)、實(shí)踐推動，也需要正向引領(lǐng)、負(fù)向督促，逐漸完善的黨內(nèi)法規(guī)體系以其建構(gòu)性、規(guī)范性和強(qiáng)制性正好起到這兩方面的支撐和保障作用。一定意義上，全面從嚴(yán)治黨作為全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的過渡階段，其落腳點(diǎn)和動力源就在于不斷健全的黨內(nèi)法規(guī)體系。

(二) 完善黨內(nèi)法規(guī)體系是推動全面依法治國的重要保障

第一，黨內(nèi)法規(guī)是憲法等法律精神和原則的具體化?！包h必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，黨內(nèi)法規(guī)既是貫徹這一要求的窗口，也是憲法等法律精神和原則在黨內(nèi)的具體體現(xiàn)。憲法明確規(guī)定必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，對于我們這樣一個長期執(zhí)政的黨來說，除了要遵守憲法和法律，還必須有更具針對性的規(guī)定來約束黨的執(zhí)政行為，服務(wù)于維護(hù)黨的執(zhí)政地位。黨內(nèi)法規(guī)把憲法和法律對國家、社會和公民的要求具體到對黨、黨的組織和黨員的要求上，比國家法律更加嚴(yán)格，實(shí)現(xiàn)了國家法律與執(zhí)政主體的有效銜接和有序延伸。黨內(nèi)法規(guī)體系不斷完善的過程，就是主動更好地體現(xiàn)憲法等法律精神和原則的過程，就是依規(guī)治黨與依法治國的結(jié)合更加深入、更加緊密的過程。

第二，黨內(nèi)法規(guī)是國家法律的來源之一。這里的“來源”主要體現(xiàn)在三個方面：首先，在原則方面，黨內(nèi)法規(guī)的制定要求統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)編制、突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)，在制定時要堅(jiān)持“從黨的事業(yè)發(fā)展需要和黨的建設(shè)實(shí)際出發(fā)”、“以黨章為根本依據(jù)，貫徹黨的理論和路線、方針、政策”、“維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性”等原則，這些具有指導(dǎo)和規(guī)范意義的法規(guī)制定原則可以適當(dāng)?shù)亟梃b到國家法律的制定當(dāng)中，以建立自身的法律制定思想引導(dǎo)體系。其次，在程序方面，黨內(nèi)法規(guī)的制定要求堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、明確目標(biāo)，制定時要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行討論、吸收意見，制定后要督促落實(shí)、檢查反饋，并對黨內(nèi)法規(guī)開展定期清理等等，這些措施體現(xiàn)出的科學(xué)立法、民主立法、嚴(yán)格管法的理念，對國家法律法規(guī)體系的完善有一定的借鑒意義。最后，在內(nèi)容方面，隨著形勢發(fā)展，部分經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)具有普遍性的黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)過合法程序上升為國家法律，將為國家法律體系注入能量。

第三，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范主體是國家治理的主要執(zhí)行主體。截至2014年底，中國共產(chǎn)黨黨員人數(shù)達(dá)到8779.3萬名，基層組織436萬個，基本涵蓋國家政治生活和社會生活的各個領(lǐng)域。其中，既包括掌握行政權(quán)力的各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，也包括享有決策權(quán)力的各級黨組織，他們在貫徹執(zhí)行全面依法治國、推動國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化過程中扮演著重要角色。如何對這部分群體和組織進(jìn)行有效約束，考驗(yàn)著管黨治黨的能力和水平，也考驗(yàn)著法治國家的層次和實(shí)質(zhì)。完善的黨內(nèi)法規(guī)體系在國家法律之前為黨員、黨的干部、黨的組織以及他們之間的活動程序和權(quán)力運(yùn)行過程戴上了一頂“緊箍咒”，比法律更嚴(yán)格地約束他們的行為，為全面推進(jìn)依法治國打下良好的基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)體系的不斷健全，全面從嚴(yán)治黨在依規(guī)治黨層次上的不斷深化，其過程本身具有的教育啟發(fā)意義給全黨和社會，尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和各級黨組織帶來的法治思想培育，則在思想上為推進(jìn)全面依法治國做了啟蒙準(zhǔn)備。

注釋：

①參見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2013年5月)第二條。

②1945年，劉少奇在《論黨》一文中指出，“黨章、黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則”(《劉少奇選集》上卷，北京:人民出版社1981年版，第316頁)。這句話把黨章和黨的法規(guī)共同作為黨的工作、組織、政治生活方面的指導(dǎo)原則，而且指規(guī)范具體的事務(wù)和方法方面；1978年，鄧小平在中共中央工作會議上的講話《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》中講到民主和法制問題時指出，“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”(《鄧小平文選》第二卷，北京:人民出版社1983 年版，第147頁)。他這里強(qiáng)調(diào)了黨章的根本指導(dǎo)性地位，而且站在與國法相聯(lián)系的高度；1990年，在中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》中，第二條規(guī)定“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，其他黨內(nèi)法規(guī)是黨章有關(guān)規(guī)定的具體化”。這里從“源引”的角度指出了其他黨內(nèi)法規(guī)是具體化了黨章相關(guān)規(guī)定的特殊法，沒有突出黨章在其他黨內(nèi)法規(guī)制定中“硬規(guī)”的角色；江澤民于2001年《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話》中講到加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)時指出的“各級黨組織和每個黨員都要嚴(yán)格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律”(《江澤民文選》第三卷，北京:人民出版社2006 年版，第291頁)以及胡錦濤于2011年在講到黨風(fēng)廉政建設(shè)時明確提出的“加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”( 胡錦濤:《在中央紀(jì)律檢查委員會第十七屆六次全會上的講話》) ，都同樣只是強(qiáng)調(diào)了黨章的總體性指導(dǎo)地位。

③習(xí)近平：認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章 嚴(yán)格遵守黨章，人民日報(bào)2012年11月16日第01版。

④參見《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》(2013年8月》，《中共中央關(guān)于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》(2014年11月)。

⑤《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2013年5月)第四條規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》(2013年5月)第二條規(guī)定：本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導(dǎo)推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等方面的重要文件。

⑥參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月)。

⑦中紀(jì)委網(wǎng)站：河北省委原書記、省人大常委會原主任周本順嚴(yán)重違紀(jì)被開除黨籍和公職，網(wǎng)址：http://www.ccdi.gov.cn/jlsc/201510/t20151016_63609.html

⑧新華網(wǎng)：解讀：“最嚴(yán)黨紀(jì)”發(fā)布到底嚴(yán)在哪兒，網(wǎng)址：http://news.xinhuanet.com/local/2015-10/22/c_1116905597.html

⑨參見《中共中央關(guān)于<中國共產(chǎn)黨章程(修正案)>的說明》(2012年11月)。

⑩同上。

[1].姜明安.論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2012(5).

[2].梁妍慧.運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把全面從嚴(yán)治黨落到實(shí)處[J].中共石家莊市委黨校學(xué)報(bào),2015(4).

[3].提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平[M].北京:人民出版社,2015：2.

[4].黃樹賢.大力加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)(學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神)[N].人民日報(bào),2014-12-16(07).

(責(zé)任編輯：白林)

2016-04-25

葛志強(qiáng)(1991-)，男，河北保定人，中共中央黨校黨的建設(shè)教研部碩士研究生，研究方向?yàn)閳?zhí)政黨建設(shè)。

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1008-5955(2016)02-0043-05