行政決策價(jià)值優(yōu)先序困境分析——以兩個(gè)典型事件為例

趙秋倩　王　進(jìn)

(延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，延安　716000)

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行政決策價(jià)值優(yōu)先序困境分析
——以兩個(gè)典型事件為例

趙秋倩王進(jìn)

(延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，延安716000)

行政決策；價(jià)值取向；優(yōu)先序

在當(dāng)前社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性增大的現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何實(shí)現(xiàn)行政決策價(jià)值取向一致，使得行政決策價(jià)值的優(yōu)先序滿足公眾要求，不僅關(guān)乎學(xué)理層次，更體現(xiàn)在實(shí)踐效果中。文章以兩個(gè)典型案例為實(shí)證材料，從公共選擇理論與行政決策價(jià)值公共性矛盾、多元主體的利益非均衡性與經(jīng)濟(jì)學(xué)博弈論并存，以及阿羅不可能定理等多理論視野下分析行政決策價(jià)值的排序困境，從而得出結(jié)論。

一、相關(guān)概念界定

近幾年，公共危機(jī)管理、應(yīng)急管理成為行政管理研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。在風(fēng)險(xiǎn)和不確定性中如何做好行政決策不僅是行政管理學(xué)科的難點(diǎn)問(wèn)題，亦牽涉到眾多研究領(lǐng)域，這些領(lǐng)域包括哲學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)學(xué)、心理學(xué)、拓?fù)鋵W(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及倫理學(xué)。決策，本是決策者或決策主體對(duì)客觀價(jià)值的一種主觀反映、選擇或回應(yīng)。根據(jù)美國(guó)政治學(xué)家戴維·伊斯頓的觀點(diǎn)，公共決策是政府對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性的分配。所謂“價(jià)值”指的是社會(huì)上一般人都想得到的有形或無(wú)形的東西，如權(quán)力、財(cái)富、技能、知識(shí)、安全、聲望等?！皺?quán)威性分配”則是指政治系統(tǒng)經(jīng)由決策制定，將各種價(jià)值分配于體系內(nèi)的成員。而分配什么，如何分配，分配給誰(shuí)等問(wèn)題，始終關(guān)涉到某種價(jià)值取向，并且負(fù)荷著某種優(yōu)先性價(jià)值。[1]

行政決策可謂是行政管理中的核心，尤其對(duì)于行政領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，可謂無(wú)時(shí)無(wú)刻不在做決策或選擇。就決策理論而言，其核心在于如何在決策過(guò)程中做好排序問(wèn)題，也即是何為先，何為后。在實(shí)踐中，決策便體現(xiàn)為決策方案的執(zhí)行。由于決策理論層面的有限、決策執(zhí)行中的偏差等不可避免。加之，不同地區(qū)，不同時(shí)段的社會(huì)發(fā)展優(yōu)先序排列各有差別，因而，行政決策問(wèn)題從理論到實(shí)踐都層出不窮。

二、相關(guān)案例分析

不論是從過(guò)程生發(fā)視角或是從結(jié)果趨向角度出發(fā)，行政決策方面的內(nèi)容涵蓋均比較豐富。然而，學(xué)術(shù)界有關(guān)決策中優(yōu)先序的探討比較匱乏，可借鑒的觀點(diǎn)亦是零星散亂。筆者試圖通過(guò)兩個(gè)典型事件，從生活實(shí)踐出發(fā)來(lái)論述行政決策價(jià)值中的優(yōu)先序問(wèn)題。

案例一：農(nóng)業(yè)政策的傾斜

農(nóng)民合作進(jìn)行得如火如荼，農(nóng)民合作社組織已經(jīng)成為農(nóng)村基層發(fā)展的關(guān)鍵，不僅為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來(lái)新活力，也大大提升了農(nóng)民組織化程度。筆者通過(guò)在陜西北部Y市調(diào)查了解到，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)局對(duì)于農(nóng)民合作社的優(yōu)惠政策很多，但農(nóng)民合作示范社與農(nóng)民普通合作社所得政策支持力度的差距甚大。根據(jù)村民介紹，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策傾斜現(xiàn)象嚴(yán)重，示范社未必是實(shí)實(shí)在在的具有示范作用，但是他們通過(guò)一定的社會(huì)渠道便可獲得很大一部分補(bǔ)貼資金，然而本就薄弱的新建合作組織既需要資金支持又亟需技術(shù)指導(dǎo)，可是卻得不到重點(diǎn)扶持的政策效應(yīng)。很多扶持項(xiàng)目都明文規(guī)定，申請(qǐng)的村莊做好前期準(zhǔn)備工作或者農(nóng)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)等，這一規(guī)定將無(wú)資金啟動(dòng)的申請(qǐng)者排除在外。農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼又不同于扶貧，具有“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的競(jìng)爭(zhēng)之勢(shì)，一般的申請(qǐng)流程包括：先遞交申請(qǐng)，相關(guān)部門考察；撰寫可行性報(bào)告；等待審批；自籌資金先行建設(shè)；相關(guān)部門驗(yàn)收檢查，最終撥付資金。Y市的農(nóng)民專業(yè)合作社項(xiàng)目指南中規(guī)定，申報(bào)市級(jí)示范社項(xiàng)目的合作社要成立一年以上，獲得名優(yōu)產(chǎn)品證書(shū)、有機(jī)食品、綠色食品、無(wú)公害食品或相應(yīng)基地認(rèn)證證書(shū)，工商行政管理部門核準(zhǔn)的產(chǎn)品注冊(cè)商標(biāo)證書(shū)、獲得縣及縣級(jí)以上政府部門表彰等。農(nóng)田水利建設(shè)、溫室大棚補(bǔ)助、新農(nóng)村綜合配套建設(shè)，這些惠農(nóng)福利，遵照的均是重點(diǎn)支持原則。但是重點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)、范圍的確定，在行政決策中標(biāo)準(zhǔn)不清、界定含糊，因此便成了基層政府的行政自由權(quán)。

案例二：鄰避困境

快速城市化進(jìn)程中，城市污染、公共服務(wù)的供給、資源配置都對(duì)當(dāng)前的行政決策者提出了挑戰(zhàn)。最典型的當(dāng)屬2007年的廈門PX項(xiàng)目事件，其不僅是中國(guó)環(huán)保史上的一大進(jìn)步，更是公共政策中政府與民眾互動(dòng)的重要案例，具有重要意義。PX是生產(chǎn)PTA的上游原料，而中游的PTA又是下游生產(chǎn)聚酯化纖的原料。2004年該項(xiàng)目獲國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)，并在2006年正式開(kāi)工，原計(jì)劃于2008年投入生產(chǎn)。期間，百億化工項(xiàng)目因涉及污染問(wèn)題而引發(fā)去留爭(zhēng)議，最終以政府向民眾妥協(xié)而告終。鄰避設(shè)施是一種具有負(fù)外部性的公共設(shè)施，如垃圾處理站、核電設(shè)施等，由于其收益為全社會(huì)所共享，負(fù)外部性的成本卻主要由附近居民所承擔(dān)，從而引起當(dāng)?shù)毓姷娜后w反對(duì)或沖突。在后現(xiàn)代化社會(huì)的大背景下，隨著公眾環(huán)境意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的不斷提升，鄰避設(shè)施決策已成為世界各國(guó)在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的普遍困境與難題?！S多城市都修建諸如垃圾焚燒發(fā)電廠、變電站、磁懸浮列車、污水處理廠、精神病康復(fù)中心等公共性服務(wù)設(shè)施，而這些設(shè)施在為廣大公眾帶來(lái)正外部性的同時(shí)，也給選址附近的社群帶來(lái)經(jīng)濟(jì)、身體和心理健康等損失，進(jìn)而引發(fā)了鄰避型群體性事件，即由于鄰避設(shè)施的興建而引發(fā)的集體上訪、集會(huì)、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請(qǐng)?jiān)?、聚眾鬧事等群體行為。[2]

三、行政決策價(jià)值優(yōu)先排序困境分析

(一) 公共選擇理論的理性人思維與行政決策公共性矛盾

眾所周知，政府應(yīng)該保證行政相對(duì)人對(duì)政府行為的正當(dāng)性、合法性的信任。行政決策的目標(biāo)指向是處理社會(huì)公共問(wèn)題或追求公共目的，重點(diǎn)在于“公共”二字。因此，公共性即是行政決策的優(yōu)先目標(biāo)，如何達(dá)至公共一致抑或公共利益最大，便成了行政決策的最先考量。政府是由人組成的，政府的行為規(guī)則是由人制定的，政府的行為也需要人去決策，而這些都不可避免地帶有經(jīng)濟(jì)人的特征。因此，沒(méi)有理由認(rèn)為政府總是集體利益的代表和反映。政府同樣也會(huì)犯錯(cuò)誤，也會(huì)不顧公共利益地追求由政府成員所組成的集團(tuán)的自身利益。[3]

個(gè)人或政府集團(tuán)的自利動(dòng)機(jī)何以形成公共利益？“鄰避”，顧名思義，究竟是應(yīng)鄰近，還是避而遠(yuǎn)之。鄰避困境的出現(xiàn)，選址為何選在A地而不是選在B地，往往不只是公眾單方面決定。然而，行政決策的公共性決定了公共決策必須立足于解決對(duì)社會(huì)資源公平分配的問(wèn)題。因?yàn)槿魏喂矝Q策都必將取之于一些人而使另外一些人受益，所以社會(huì)中的個(gè)體都從自身利益的最大化需求出發(fā)來(lái)對(duì)待公共決策。思想觀念的差別、知識(shí)水平的高低以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的差別導(dǎo)致不同人有不同的、永無(wú)止境的利益需求。然而，社會(huì)實(shí)際存在的資源是有限的，無(wú)限的多元化的需求與有限的資源之間的矛盾必然導(dǎo)致在分配各種具體利益和社會(huì)資源時(shí)產(chǎn)生沖突。[1]在社會(huì)生活中，行政決策往往體現(xiàn)為政府在特定時(shí)間的價(jià)值取向，許多重大決策承擔(dān)巨大壓力的原因在于面臨社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)又來(lái)源于決策。從學(xué)理層面來(lái)說(shuō)，決策的公共性與決策參與主體的自利性矛盾不僅是一個(gè)基于價(jià)值選擇的道德問(wèn)題，也是人性本質(zhì)背后的劣根性體現(xiàn)。這種沖突到底如何化解，從來(lái)都是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議之焦點(diǎn)。然而，化解這一悖論，是難以做到的。我們可以做的是盡量減少公共性受損的程度，而非追求完美主義，去徹底消除這一矛盾。

(二) 多元主體的利益非均衡性與經(jīng)濟(jì)學(xué)博弈論并存

政治決策關(guān)系到國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展方向，關(guān)系到社會(huì)資源的權(quán)威性分配，關(guān)系到社會(huì)中各種政治主體、利益群體的意志表達(dá)和利益平衡，所以，在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，社會(huì)中各種政治主體和利益群體都試圖通過(guò)不同的方式參與和影響實(shí)際的政治決策過(guò)程。在這個(gè)意義上講，政治決策過(guò)程實(shí)際上是一種利益博弈、妥協(xié)和尋求利益平衡的政治過(guò)程。[4]無(wú)論參與行政決策與否，涉及到?jīng)Q策的目標(biāo)群體均非抽象的客觀事物，而是存在著不可調(diào)和的沖突或勉強(qiáng)妥協(xié)性質(zhì)的單位人。在利益沖突中，不是兩個(gè)孤立個(gè)人的博弈和讓步，而是集體內(nèi)部，甚至包括集體外部性的多方協(xié)調(diào)。利益總是非均衡的，有強(qiáng)有弱，個(gè)人在做出選擇時(shí)，只考慮與自己相關(guān)的變量因子，得出與己相關(guān)的效用函數(shù)，而不依賴于其他人的選擇。作為一個(gè)社會(huì)整體，個(gè)體間的相互作用就難以在經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性上得以統(tǒng)一。

博弈論(Game Theory)研究的是，各個(gè)理性決策個(gè)體在其行為發(fā)生直接相互作用時(shí)的決策及決策均衡問(wèn)題。[5]從圖克現(xiàn)代非合作的“囚徒困境”到澤爾滕首次將動(dòng)態(tài)分析引入博弈論進(jìn)而得出納什均衡的策略組合。經(jīng)濟(jì)博弈論亦是建立在理性人假定之上的，且是以個(gè)人理性為基礎(chǔ)，揭示理性人的心理作用過(guò)程、投機(jī)心理。在個(gè)人理性達(dá)至集體理性過(guò)程中，它試圖設(shè)計(jì)一套激勵(lì)兼容的機(jī)制，在個(gè)人實(shí)現(xiàn)自我滿足之時(shí)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)集體利益最大化。但這是很難獲得的結(jié)果，換言之，落實(shí)到具體實(shí)踐中便成了一種理想化的設(shè)計(jì)。農(nóng)業(yè)政策的重點(diǎn)扶持，行政決策者本著先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)效益好的大戶，而普通農(nóng)戶卻又希望決策者可以兼顧公平，照顧弱勢(shì)群體。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的這一特殊時(shí)期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展該如何推進(jìn)，農(nóng)村集體利益的均衡該如何確定，成了行政決策不可避免的難題。

(三) 阿羅不可能性定理的集體統(tǒng)一困難

行政決策無(wú)非是以最優(yōu)化的方式和結(jié)果，給以普通公眾或目標(biāo)群體良性反饋。比如，案例中社會(huì)福利發(fā)放、重大災(zāi)難性事件處理、鄰避選址問(wèn)題、政策補(bǔ)貼下放等重大問(wèn)題，無(wú)一不是經(jīng)過(guò)多方討論和層層審批。然而，在實(shí)際中仍是會(huì)導(dǎo)致普通群眾或者目標(biāo)群體怨聲載道，甚至引發(fā)惡劣的群體性事件。個(gè)人的理性并非代表著集體的理性，現(xiàn)實(shí)中的重大問(wèn)題通常要進(jìn)行集體決策。一般認(rèn)為，多數(shù)投票規(guī)則(majority voting)是產(chǎn)生集體決策的基本方法。然而，社會(huì)選擇研究卻指出：基于多數(shù)投票規(guī)則，并不能由個(gè)體偏好獲得一個(gè)邏輯上一致的集體偏好，這一點(diǎn)集中體現(xiàn)于投票悖論。投票悖論由18世紀(jì)法國(guó)思想家孔多塞提出，后由阿羅形式化為阿羅不可能定理。集體決策是社會(huì)治理的必要環(huán)節(jié)，而且參與決策的必定是理性的人。但是，阿羅不可能定理卻告訴我們，滿足基本的理性條件的社會(huì)選擇不可避免地導(dǎo)致邏輯悖論。[6]

在實(shí)際社會(huì)生活的公共選擇過(guò)程中，人們是找不到一種確切的集體規(guī)則或者標(biāo)準(zhǔn)，使得個(gè)人的利益偏好得到“正當(dāng)合理”的集體性選擇。行政決策，作為一個(gè)將微觀個(gè)體與系統(tǒng)整體聯(lián)結(jié)起來(lái)的中介，將個(gè)人意愿統(tǒng)一為集體意志才能落到實(shí)踐中執(zhí)行。哲學(xué)上對(duì)統(tǒng)一的辯證解釋是，統(tǒng)一中也涵蓋者差異，差別構(gòu)成統(tǒng)一。差異性不可避免，但是究竟此種差異指標(biāo)的范圍如何，決定了人們對(duì)行政決策的滿意度大小。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的重點(diǎn)扶持的公平性，造成小資本的后發(fā)合作社的質(zhì)疑，挫傷了資金不足者志在發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極性，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化多元發(fā)展帶來(lái)很大負(fù)面效應(yīng)。

四、結(jié)論與討論

當(dāng)今社會(huì)實(shí)踐中，行政決策成為公民運(yùn)動(dòng)的開(kāi)關(guān)閥是十分普遍的現(xiàn)象，因?yàn)樾姓Q策可能導(dǎo)致社會(huì)弱勢(shì)群體的利益更加受損，致使公眾對(duì)政府信任度下降。目前我國(guó)改革已經(jīng)步入深水區(qū)，改革中的行政決策更多傾向于以解決民生建設(shè)問(wèn)題為先，也即是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上如何使得公平與效率更好銜接。“在制定農(nóng)村政策時(shí)僅有為農(nóng)民利益服務(wù)的愿望是不夠的，還必須考慮地方政府扭曲政策的可能性及扭曲到何種程度?！盵7]行政決策中要考慮的因素越來(lái)越復(fù)雜，看似從公共性出發(fā)，為著人民利益決策，但在實(shí)際生活中，又不得不考慮政策執(zhí)行者、基層利益相關(guān)者的“小伎倆”。我國(guó)的許多民生工程、民生政策在轉(zhuǎn)型期這一歷史條件限制下，現(xiàn)實(shí)中的理性與理論上的理性相互交織，探討行政決策優(yōu)先問(wèn)題就顯得更為重要。從理論上看，我們有關(guān)行政決策、決策價(jià)值、決策經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面的理論還很不成熟，多是引進(jìn)西方外來(lái)思想。學(xué)理層次上的公共選擇理論、博弈理論以及阿羅不可能定理等西方經(jīng)典理論思想，都為如何在操作層面上更好實(shí)現(xiàn)行政價(jià)值公共性提供了分析視角。但在根置于我國(guó)特殊文化背景下，積極探索適宜當(dāng)前時(shí)代發(fā)展的行政決策優(yōu)先序理論十分具有指導(dǎo)意義，更利于實(shí)踐問(wèn)題的解決和現(xiàn)實(shí)沖突的規(guī)避。

[1]劉霞.論公共決策的優(yōu)先性價(jià)值[J].文史博覽(理論),2008(10):47-49.

[2]楊秋波.鄰避設(shè)施決策中公眾參與的作用機(jī)理與行為分析研究[D].天津大學(xué)博士論文,2012.

[3]劉靜暖.“經(jīng)濟(jì)人”假定的范圍界定——關(guān)于“經(jīng)濟(jì)人”用于公共管理領(lǐng)域的評(píng)析[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì),2007(2):15-18.

[4]周光輝.當(dāng)代中國(guó)決策體制的形成與變革[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2011(3):101-120.

[5]胡希寧，賈小立.博弈論的理論精華及其現(xiàn)實(shí)意義[J].中共中央黨校學(xué)報(bào),2002(2):48-53.

[6]袁繼紅.社會(huì)選擇悖論與集體理性——從阿羅不可能定理談起[J].學(xué)術(shù)研究,2015(8):20-26.

[7]譚秋成.懲罰承諾失信及農(nóng)村政策扭曲[J].中國(guó)農(nóng)村觀察,2012(3):37-47.

(責(zé)任編輯：周建瑜)

2016-04-18

陜西省社科規(guī)劃辦社科基金項(xiàng)目《糧食價(jià)格波動(dòng)與陜西農(nóng)民增收對(duì)策研究》(13D294)；延安市科技局項(xiàng)目《延安農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策支持體系研究》(2013-KS04)；延安市社會(huì)科學(xué)專項(xiàng)資金項(xiàng)目《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題研究》(13BJJ17)；延安大學(xué)社科研究項(xiàng)目《多主體共治下農(nóng)民合作社與村兩委互構(gòu)研究》(YD2015-03)；陜西省高水平大學(xué)建設(shè)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(2013SXTS07)。

趙秋倩(1993- )，女，河南周口人，經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，研究方向：行政戰(zhàn)略管理與決策；王進(jìn)(1977- )，男，陜西清澗人，博士，延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

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1008-5955(2016)02-0066-03