論重大行政決策風險評估制度之構建

王燕霞

（中共河北省委黨校 政策法律教研部，河北 石家莊 050061）

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論重大行政決策風險評估制度之構建

王燕霞

（中共河北省委黨校 政策法律教研部，河北 石家莊 050061）

［摘要］黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，風險評估是重大行政決策的法定必經程序。本文圍繞著重大行政決策概念和范圍的界定、行政決策評估應當包括的風險內容以及建立重大行政決策風險評估制度應遵循的基本原則進行了闡述，并在此基礎上提出河北省行政決策風險評估制度建構的具體建議，即河北省應制定地方性法規(guī)，確定重大行政決策風險評估的制度框架、建立風險評估多元主體參與制度、風險評估程序制度、信息公開制度和問責制度等。

［關鍵詞］風險評估；重大行政決策；社會穩(wěn)定

法學、民商法學。

自1950年美國學者加拉格爾首次提出“風險管理”概念后，風險管理的研究快速發(fā)展，逐步形成了一整套框架體系。20世紀70年代以來，為了提高公共政策的質量、有效規(guī)避和化解可能引起的社會風險，以美國為首的一些西方國家紛紛創(chuàng)新風險管理的改革與實踐，在公共政策制定與實施過程中，開始引入社會影響評價制度，對政府決策可能會引起的社會風險進行科學評估，［1］產生了一系列有效處置風險的措施及成功案例。

中國自21世紀以來已經處在由傳統社會向現代社會轉型階段，應當說已經進入高風險社會。在實踐中，重大公共政策和改革措施，包括重大工程項目的實施等，牽動了改革、發(fā)展和穩(wěn)定大局，各地PX項目事件，如發(fā)生在天津濱海新區(qū)的爆炸事故等，促使政府必須增強風險意識，高度關注各類風險，科學管理處置風險。

黨中央國務院大力倡導重大決策風險評估。十八大報告提出：加強和創(chuàng)新社會管理，建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制；黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制?！?012年國務院發(fā)布《關于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的指導意見（試行）的通知》，明確了風險評估的范圍和內容、評估責任主體、評估程序和要求等。［4］隨后，許多地方開展了關于穩(wěn)評機制的規(guī)范化、法治化治理探索。但總體而言，重大決策社會穩(wěn)定風險評估這項制度，僅將穩(wěn)評作為維穩(wěn)的一種手段，并沒有從社會管理創(chuàng)新的高度來設計該制度，而且，對于重大行政決策可能引起的公共財政等其他風險也沒有涉及，這正是本文研究的意義所在。

一、重大行政決策的概念與范圍

行政決策是指國家行政機關及其工作人員為履行行政職能，根據一定的情況和條件，系統地分析主客觀條件，為了達到預定的目標，對所要解決的問題或處理的事務做出決策的過程，包括行動設計和方案抉擇的過程。重大行政決策并非一個性質明確的法律概念。在各地關于社會穩(wěn)定風險評估的具體辦法中，對于何為重大決策，各地在確定重大行政決策事項標準時，主要以《國務院工作規(guī)則》第22條規(guī)定的中央重大行政決策的表述為參照，即國民經濟和社會發(fā)展計劃及國家預算、重大規(guī)劃、宏觀調控以及改革開放的重大政策措施、國家和社會管理重要事務、法律議案和行政法規(guī)等，重點是從行政決策的影響范圍和程度來把握的。

本文認為河北省對于重大行政決策可以采取“定義+正面列舉+否定排除”的立法模式，從而盡量精確地勾勒出重大決策的范圍?？梢詫⒅卮笮姓Q策概括定義為：“指行政機關為履行行政管理職能，對事關行政區(qū)域內經濟社會發(fā)展全局的，或者與公民、法人和其他組織利益密切相關的重大事項改革方案等做出的決定?！保?］

明確列舉涉及本區(qū)域經濟社會發(fā)展全局、社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的行政決策事項，如規(guī)劃和計劃類事項，重大的政府規(guī)章草案、財政資金安排、國有資產處置類事項；資源開發(fā)、保護類事項；行政機關機構改革和人員管理類事項；體制改革類事項；城鄉(xiāng)建設、社會管理和公共服務類事項以及應急類事項等。［2］有兩類重大行政決策事項應予排除，一是對于有關突發(fā)事件應對的重大行政決策事項范圍，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》已經做出相應規(guī)定的；二是《中華人民共和國立法法》等有關法律、相關法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件的制定程序已經做出專門規(guī)定的。

通過清晰地界定“重大行政決策”的范圍并將其法定化，來增強社會風險評估的適用效力，做到“重大必評”。

二、重大行政決策評估的風險內容

重大行政決策需要評估的風險主要包括：公共財政風險、社會穩(wěn)定風險和環(huán)境生態(tài)風險。

公共財政風險評估，主要是分析公共財政的承受能力。目前來看，對于牽涉到公共財政資金支出的重大行政決策，進行風險評估非常必要。目前我國地方政府債務至少在1萬億元以上，負債過高是一個不爭的事實。地方政府為了多出政績，熱衷于追求GDP，不惜大規(guī)模舉債，其中很多債務存在違規(guī)和違約風險。公共財政風險評估可以有效控制政府負債及可能造成的公共財政損失。

社會穩(wěn)定風險評估，主要是對重大決策事項可能影響社會穩(wěn)定的指標做定性分析。這些年，因土地征收、房屋拆遷、非法集資、拖欠工資和環(huán)境污染等引起的群體性事件屢有發(fā)生。因此，對重大行政決策是否引發(fā)不穩(wěn)定事件有必要進行評估。評估的重點在于是否會影響到相關利益群體基本的生存與保障；是否會引起社會分配不公進而使得公眾形成強烈的被剝奪感等心理感受。

環(huán)境生態(tài)風險，就是指行政決策對生態(tài)環(huán)境可能造成的損害。環(huán)境風險評估已經有相應的法律依據。2003年9月1日起施行的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》明確規(guī)定，在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域內建設對環(huán)境有影響的項目，包括規(guī)劃可能造成的環(huán)境影響、建設項目可能造成的環(huán)境影響，應當依照本法進行環(huán)境影響評價。對于重大行政決策包括規(guī)劃和項目的批準，可能對環(huán)境造成損害的，必須依據該法的規(guī)定和程序進行環(huán)境生態(tài)的風險評估。

三、重大行政決策風險評估制度應遵循的基本原則

風險意味著確定性的消失，要求行政權力的行使能夠有更多的公開化、更多的民眾參與，也即重大行政決策需要在公共利益和私人利益之間進行平衡才能體現其正當性。對于科學的行政決策風險評估制度之建構，應遵循以下基本原則。

（一）信息公開原則

信息公開原則是指行政決策風險評估主體、評估的程序、風險評估的意見、風險決策方案及其理由都應該無條件、不設置障礙地向公眾公開，并納入政府信息公開的范疇。風險評估的公開與否，直接決定公眾及利益相關方對涉及自身重大權益的行政決策能否真正參與。但是，行政決策風險評估的公開，并不意味著所有的評估行為都要公開。一般來說，環(huán)境生態(tài)風險和公共財政風險的評估報告必須公開，但屬于政治風險的社會穩(wěn)定風險評估報告，現階段而言，為穩(wěn)妥起見，行政機關可以自行決定是否公開。當然，涉及國家秘密的行政決策的風險評估不在公開之列。

（二）公眾參與原則

指權利受到或可能受到行政決策執(zhí)行影響的“利益相關者”有權以平等的身份參與到風險評估過程中來，并對風險評估結果的形成發(fā)揮實質性影響。通過為利益相關人提供溝通平臺，使其參與磋商談判，充分表達意見并被采納，得出的結論更加客觀全面，而且有助于決策的合理化、科學化，同時也有助于幫助公眾提高對決策的認同度。風險本身既是客觀存在，更多的是主觀感受，風險評估需要專家意見給出科學客觀的判斷，同時也需要公眾認可。特別是社會穩(wěn)定類風險，尤其體現人的主觀感受，更要廣開言路，真正地傾聽和吸納政策目標公眾的意見。

（三）無偏私原則

要求評估主體處于中立、超然、不偏不倚的地位，即任何人不能成為自己案件的法官。對于風險的定性和定量分析、風險評價，基于事實做出判斷，不能摻雜價值判斷和政治傾向。基于這一原則，行政決策風險評估制度要求評估主體與決策主體相分離，獨立運作，以使評估主體不會輕易被利益集團或權力主體所操縱，確保評估結果的客觀獨立性和政府風險決策的科學性。風險評估機構獨立運作原則并不否定行政首長負責制，風險決策權和風險監(jiān)控方案的確定，最后仍然掌握在行政首長手中。

（四）比例原則

比例原則被奉為行政法的帝王條款，這一原則同樣應成為行政決策風險評估應當遵循的基本原則。風險評估并不意味著只要決策牽涉到風險政府就應該裹足不前，風險評估的任務是設計出以最小的成本、最少的費用支出來獲得最大的風險管理效益的方案。常規(guī)性的政府政策風險評估可能只需要簡單的定性分析，而無須過分的程式化。選取何種風險評估方式、采取何種風險應對手段，應該量力而行，在管理手段上也應該注意基本的財政約束。［3］

四、河北省行政決策風險評估具體制度之建構

（一）應制定地方性法規(guī)，確定重大行政決策風險評估的制度框架

國務院《關于加強法治政府建設的意見》和國務院《關于落實重點工作部門分工的意見》對加強行政決策社會穩(wěn)定風險工作做出了原則性的政策指導，但是僅限于社會穩(wěn)定風險。河北省出臺的《河北省關于重大事項社會穩(wěn)定風險評估的實施意見》和《河北省重大固定資產投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》等規(guī)范性文件，初步確立了社會穩(wěn)定風險評估的基本框架，但是對重大行政決策公共財政風險評估和環(huán)境風險評估均無涉及，僅僅是滿足推進重大決策社會穩(wěn)定風險評估工作的現實需要，從內容上看仍顯粗疏。

黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》已明確提出風險評估是重大行政決策的法定必經程序。因此，通過地方立法將風險評估上升為法定程序，是河北省落實改革措施的重要任務。因而，河北省有必要通過制定地方性法規(guī)的形式對有關的制度加以細化，明確規(guī)定在重大事項、重大投資決策時應進行風險評估的規(guī)定，明確應進行評估的事項或投資項目的范圍、主體、評估內容、評估程序、評估方式、法律責任等問題，將整個重大行政決策風險評估置于法治軌道，使風險評估可以按照法律和制度要求經常化、有序化地開展。

重大行政決策風險評估的地方性法規(guī)從內容上看主要是程序方面的規(guī)定，而且也只能通過程序規(guī)范進行風險評估。因為在現代風險社會條件下，我們唯一可以確定的是風險無處不在，但是風險的最大特性就是其不確定性，那種試圖通過預測各種風險的存在、預先制定詳盡的法律規(guī)范來防范或規(guī)避政府決策風險的想法不切實際，也是不可能實現的。在法律不具有充分的可提供內容上指導的原則之處，只能找程序性的出路和合作性解決方案，［4］通過正當法律程序實現風險決策的可接受性。因此，立法的重點是設計重大行政決策風險評估的程序，通過程序約束決策者的權力行使，進行理性決策。立法不是簡單的使之常態(tài)化，而是應使之責任化，促進、保障、引導和制約社會風險評估的應用，最大限度地保障評估主體、內容、過程和評估結論應用的規(guī)范性和有效性。

（二）構建風險評估多元主體制度

為了提高風險評估的客觀性、科學性，我們要構建多元主體參與的風險評估制度。參與風險評估的主體包括決策的實施者、專業(yè)院校和研究機構以及決策利益相關方。

河北省現行的行政決策風險評估制度多以社會穩(wěn)定風險評估為范本，是將決策主體與評估主體一并糅合到風險評估中，采取“誰決策、誰評估、誰負責”的評估原則。風險評估的主體自己評自己，重大決策的制定者和執(zhí)行者，或者是項目建設單位及其行政主管部門同時也是風評主體。由于涉及自身利益，在評估中很難做到客觀公正，對論據的收集甚至有意偏頗，最終做出自己想要的結論。我們看到，盡管各地的“穩(wěn)評辦法”都要求行政決策主體和評估主體相分離，有的甚至還特意要求引入第三方評估，但實際上整個評估過程都是由政府部門主導和掌控，即使專業(yè)研究機構與學術團體被指定為評估主體，也常常會接受政府部門的暗示，偏離公正性；利益相關群體很難具備意見表達的渠道，發(fā)表自己的意見。因此，亟須構建多元主體參與、決策主體與評估主體分離的制度。

構建風險評估多元主體制度的具體辦法是：評估主體由政府決策機構、專業(yè)風險評估機構、專業(yè)研究機構、利益相關方等多元主體組成。將評估的責任主體和執(zhí)行主體分開，明確規(guī)定政府決策機構是風險評估的責任主體，對評估工作負有組織、協調、督查等職責，將具體的評估工作委托給獨立的第三方完成。第三方包括科研院校、學術團體和專業(yè)風險評估機構。第三方能夠以其特有的獨立性、專業(yè)性和權威性，排除政績沖動、部門利益等因素的干擾，對評估事項所存在的風險進行理性分析和科學預測。受重大決策影響的公眾也即利益相關方作為風險評估主體參與評估，有助于評估的科學性、合理性和合法性。第三方評估機構作為評估執(zhí)行主體，對風險評估結果本身的科學性承擔責任，但是不負責決策。評估的決策主體（各級政府決策部門）從第三方提供的風險評估結果出發(fā)，審慎獨立做出決策，并只對重大決策的結果負責，而不再對風險評估的結果負責。這樣，評估執(zhí)行主體和決策部門得以各司其職、各擔其責，通過明確責任保證風險評估的科學性。［5］

為了解決政府主導甚至包攬風險評估造成的內部評估、自我評估的弊端，可以考慮構建地方人大及其常委會主導評估的決策主體與評估主體分離制度。所謂地方人大常委會主導風險評估，即由地方人大常委會負責設置議程、下達評估任務以及對評估過程加以全程監(jiān)督。由人大及其常委會主導風險評估是人大對于重大行政決策實施監(jiān)督的職能所在，也可以規(guī)避政府出于自身既得利益而產生的盲點。

（三）構建風險評估程序制度

1.風險評估啟動程序。重大行政決策風險評估程序的啟動分為主動啟動和被動啟動。政府有關部門根據風險發(fā)生可能性和相關法律規(guī)定主動啟動風險評估程序，屬于主動啟動。利益相關群體、普通公眾、非政府組織等基于自身利益訴求或維護公共利益目的需要，都可以向有關部門提出風險評估的建議。決策部門認定確有必要進行評估，應當及時啟動風險評估程序，屬于被動啟動。對民眾和社會團體提出的風險評估建議，相關部門應具體問題具體分析，決定不予評估的，必須說明理由和提供依據。

2.風險評估識別程序。風險識別是重大決策社會穩(wěn)定風險評估程序的基礎。有關機構（決策起草機構、綜合性風險評估機構、決策審查機構等）對未來的行政決策是否存在風險，如果存在風險，可能存在哪些風險進行初步判斷。

3.專家評議程序。在風險識別的基礎上，引入專家評議程序，由相關領域的風險評估專家，根據自身所掌握的專業(yè)知識和經驗積累，提出風險評估的備選方案，并進行初步的分析和判斷。為了保證程序的公正和評估的科學性，應當建立專家回避制度和同行評議制度，以增強評估結果的科學性。

4.公眾代表評議程序。即由各類利益相關公眾根據自己的認識和判斷，對風險評估專家提供的方案可能的后果或影響進行討論和評價，提出自己的意見，影響行政決策的進程。這一程序設計的主要目的在于增強公眾參與的有效性，通過不斷的“商談”，為公眾提供一個實質性的參與機會。為此，應當著重建立和規(guī)范聽證程序，確定公開強制聽證的范圍，明確聽證代表的產生方法，以及對聽證意見的處理等可操作性規(guī)定。［4］

5.網絡輿論評估程序。網絡輿論評估程序不是必經程序，只是在原有公眾代表評議程序之外增加的任意程序：將涉及公民重大利益、備受公眾關注的重大行政決策，在網上公布，在一定期間內促使評估主體吸收網絡民意，提供了一個釋放范圍廣泛的不確定風險的突破口。

6.風險評估報告程序。風險評估執(zhí)行機構在吸收公眾評議、網絡民意基礎上，最終確定重大決策風險評估報告，并將其提交給政府決策機構。

（四）建立風險評估的信息公開制度

重大行政決策社會風險評估中的信息公開制度包括：主體方面的公開，包括重大行政決策的決策主體和風險評估執(zhí)行主體以及參與主體的公開；評估事項的公開和評估過程的公開，包括具體評估信息的公開，評估報告及其依據和實施情況的公開等。但涉及國家安全、商業(yè)秘密及個人隱私的情況除外。

（五）建立風險評估的問責制度

在明確職責劃分的基礎上加強問責制度建設，對風險評估執(zhí)行不力、弄虛作假等行為導致重大決策嚴重失誤造成重大損失、惡劣影響的，要嚴肅追究行政領導和相關責任人員的法律責任。具體而言，凡是風險評估沒有發(fā)現問題，而重大行政決策執(zhí)行以后發(fā)生風險事故的，風險評估執(zhí)行主體及其責任人應當被追究責任。凡是風險評估發(fā)現了問題，卻未被決策者所重視，仍然付諸實施而發(fā)生風險事故的，則應追究決策者的責任。在責任追究的方式上，針對行政問責事由、對象的不同，應該有不同的追究方式，對于承擔責任的方式也應由法律做出明確規(guī)定。在責任追究方面應依照《關于實行黨政領導干部問責制的暫行規(guī)定》和《公務員法》的規(guī)定，分別為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。

［參考文獻］

［1］麻寶斌，杜平.風險社會中的決策科學與民主——以重大決策社會穩(wěn)定風險評估為例的分析［J］.哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版），2014（01）.

［2］許傳璽，成協中.重大決策社會穩(wěn)定風險評估的制度反思與理論建構［J］.北京社會科學，2013（03）.

［3］張景蓀，顏九紅.社會穩(wěn)定風險評估機制法治化提升之路［J］.北京政法職業(yè)學院學報，2013（3）.

［4］張紅顯.重大決策社會穩(wěn)定風險評估程序建設研究［J］.河南財經政法大學學報，2015（4）.

［5］張玉磊.多元主體評估模式：重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的發(fā)展方向［J］.上海大學學報（社會科學版），2014 （11）.

［責編校對：彭瀾］

［作者簡介］王燕霞（1972—），女，河北石家莊人，中共河北省委黨校政策法律教研部副教授，法學碩士。研究方向為行政

［中圖分類號］D63

［文獻標識碼］A

［文章編號］1671-198X（2016）05-0039-05

［收稿日期］2016-03-22

Constructing the System of Risk Assessment of Major Administrative Decision Making

WANG Yan-xia
（Research Department of Policy&Law，Party School of Hebei Provincial Committee of C.P.C，Shijiazhuang 050061，China）

Abstract:The decision of the party“on the fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee to pro?mote a number of major issues of the rule of law”has made it clear that the risk assessment is determined as a legal procedure for major administrative decisions.This paper focuses on the major administrative decisionmaking concept and definition，the content of risk assessment and the basic principles of the establishment of risk assessment system of major administrative decision-making.On this basis，it put forward specific recom?mendations to the construction of Hebei administrative decision-making risk assessment system，namely the province should formulate local regulations identify the major administrative decision-making risk assessment system framework，establish a risk evaluation subject plural participation system，risk assessment procedure system，information disclosure system and asked the accountability system.

Key Words:risk assessment；major administrative decision；social stability